原 珂 段 靜

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 國家對外開放研究院， 北京 100029；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州510642)

一、問題的提出

多層次社會保障是社會保障建設(shè)的制度目標，是國家現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。1991年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中曾對多層次社會保障體系提出初步的建設(shè)構(gòu)想。黨的十八大以來，我國已逐步建成世界上最大規(guī)模的社會保障體系，具有中國特色多層次社會保障體系的“四梁八柱”亦處于繕治工巧之中。黨的十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，黨的十九屆四中全會公報再次強調(diào)“完善覆蓋全民的社會保障體系”①，黨的十九屆五中全會公報則進一步明確，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。雖然“健全”與“建立”僅一字之差，但健全對深化“多層次社會保障體系”具有更強的指導(dǎo)意義和實踐價值，這要求我們準確把握其豐富內(nèi)涵和基本要求。本質(zhì)上，健全多層次社會保障體系的核心要義在于“全面”“多層次”的內(nèi)涵意蘊：“全面”不僅體現(xiàn)為保障體系的“廣覆蓋”，更為重要的是“?；尽雹?，即為殘疾人、婦女、兒童、農(nóng)民工等弱勢群體提供符合保障需求的公平制度設(shè)計和統(tǒng)一政策支持；“多層次”不僅要求第一層次“托底層”(社會救助)、第二層次“基本層”(社會保險)、第三層“補充層”(商業(yè)保險)的層次分明與權(quán)責(zé)清晰，而且還強調(diào)“補充層”和“托底層”與“基本層”間的有序銜接及政策相容。

很大程度上，補充性商業(yè)保險作為多層次社會保障體系的一支重要力量，是新時代我國建立健全可持續(xù)的多層次社會保障體系不可或缺的重要組成部分。從世界范圍看，商業(yè)保險的產(chǎn)生與發(fā)展要遠早于社會保險，且其至今在各國的社會保障實踐中仍占有一席之地，尤其是在當(dāng)今發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的基本保險制度中始終能夠看到商業(yè)保險所發(fā)揮的重要補充作用。某種意義上，持續(xù)穩(wěn)步提高商業(yè)保險在多層次社會保障體系中的絕對占比，以商業(yè)保險為技術(shù)工具轉(zhuǎn)變政府職能、減輕公共財政負擔(dān)、提升社會保障質(zhì)量，是目前很多國家社會保障的治理理念。近年來，我國也開始大力推廣商業(yè)保險發(fā)展，以通過釋放政策紅利，因勢利導(dǎo)地推動商業(yè)保險在多層次社會保障體系中發(fā)揮積極作用。然而，一個客觀現(xiàn)實是，現(xiàn)階段我國商業(yè)保險在弱勢群體多層次社會保障體系中所呈現(xiàn)出的是一種“不規(guī)則的輪廓”。以殘疾人為例，我國殘疾人共計8502萬人，占總?cè)丝诘?.34%，作為政策兜底特殊困難的弱勢群體，黨和國家格外關(guān)心。國家對殘疾人商業(yè)保險供給的整體布局定位于福利制度供給和公共財政支持，并集中出臺了多項相關(guān)政策法規(guī)，以期能夠在補償項目和待遇水平上實現(xiàn)錯位補充、提升殘疾人的獲得感、幸福感和安全感。理論上，這一政府主導(dǎo)的單層財政支持格局，與世界性趨勢多層次社會保障體系“政府與市場責(zé)任邊界清晰、各方積極參與”的成熟狀態(tài)并不完全相符③。實踐中，伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展和人們生活質(zhì)量的持續(xù)提升，殘疾人群體的特殊保障需求也快速釋放，同時加之老齡化程度不斷提高以及全球性新冠肺炎疫情后預(yù)防和健康風(fēng)險彌合的保障需求增強等因素，導(dǎo)致政府責(zé)任和財政壓力不斷擴大與增強。顯然，倘若繼續(xù)沿襲這種分隔考慮、單層推進的政策思路是不可維續(xù)的。這引發(fā)了學(xué)界和實務(wù)界對從財政支持市場化路徑健全殘疾人多層次社會保障體系的深度思考，包括社會福利制度政策供給的統(tǒng)籌安排與協(xié)同推進、商業(yè)保險業(yè)務(wù)范圍政策牽引和市場運行規(guī)律遵循、殘疾人群體補充保障的廣度覆蓋與個體高層次需求滿足等實踐問題。對此，從財政治理現(xiàn)代化的視角來重新審視殘疾人社會保障體系建設(shè)，或許能進一步明晰政策的發(fā)展方向與支持路徑。那么，如何基于現(xiàn)行制度安排，重塑補充性商業(yè)保險的層次結(jié)構(gòu)和功能定位？如何發(fā)揮財政治理職能，拓展和延伸政策積極有為的作用空間？這些都尚待進一步的理論探討和實證檢驗。這也是本研究的切入點與著力點所在。

二、文獻綜述與研究進展

(一)社會保障領(lǐng)域財政政策積極有為的內(nèi)涵表述和標準界定

經(jīng)過多年政策實踐和理論探討，既有研究視角集中在以下三個方面。一是基于保障覆蓋的財政效應(yīng)。多個國際組織均明確表示，弱勢群體保障項目覆蓋是多層次社會保障體系的建制初衷。近年來，國內(nèi)對弱勢群體多層次社會保障體系的研究與政策重點聚焦于殘疾人補充性商業(yè)保險、低收入人群社會保險補助等，以期從政策供給端擴大保障范圍、促進社會保障公平。如有學(xué)者運用泰爾指數(shù)、蒙格斯社會公平指數(shù)等衡量財政的社會保障公平效應(yīng)④。二是基于資金規(guī)模的財政投入。多數(shù)學(xué)者認為，社會保障支出總額增長是國際普遍趨勢，我國應(yīng)適度增加資金支出規(guī)模及專項設(shè)置，提升社會保障水平系數(shù)被視為政策積極有為的重要指標。但不乏學(xué)者提出整體社會保障水平因人民的福利訴求不斷高漲而具有剛性增長特征，但財力不足以支撐同步剛性增長，只宜擔(dān)負法定基礎(chǔ)保障責(zé)任⑤。觀點爭議之處在于對社會保障體系中不同層次的政府責(zé)任調(diào)適、投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的不同考量。三是基于市場機制的財政績效。鄭秉文提出公私合作主要是指商業(yè)保險機構(gòu)對多層次社會保障體系建設(shè)的參與⑥。從官方表述和宏觀理論來看，多以市場機制發(fā)揮、擴大商業(yè)保險在多層次社會保障體系占比等作為宏觀財政績效的參照標準。隨著全面預(yù)算績效管理的推進，越來越多的學(xué)者將政府購買補充性商業(yè)保險納入財政政策績效評價范疇，關(guān)注政策執(zhí)行績效、資金使用績效等，視“顧客滿意度”“受益者感受”為財政績效的解釋變量。由上可知，既有研究一方面從多個維度解析了財政政策積極有為的內(nèi)涵和標準，加強了系統(tǒng)研究和學(xué)理闡釋，另一方面也從不同視角分析財政作用機理，構(gòu)建起財政政策與積極有為之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。這些為本文研究提供了基礎(chǔ)的理論框架。

(二)殘疾人補充性商業(yè)保險投保困境與政策支持

按照國家和社會對補充性商業(yè)保險的期望，它理應(yīng)成為殘疾人風(fēng)險保障的重要補充。但在現(xiàn)實運行中，額外附加條件、不合理風(fēng)險評估等加大了殘疾人個體投保難度，殘疾人群體的投保額度在補充性商業(yè)保險領(lǐng)域幾乎可以忽略不計。對此，學(xué)界分別從市場機制視角的高賠付率與保險機構(gòu)盈利性矛盾、社會排斥視角的風(fēng)險評估歧視和投保渠道限制⑦、需方特征視角的經(jīng)濟條件約束及談判能力缺失⑧等方面予以解釋，呼吁政府積極作為，研究集體購買殘疾人補充性商業(yè)保險的可行性、加強與保險公司的溝通與合作、出臺支持性政策文件⑨等。事實上，早在2007年中國殘疾人聯(lián)合會就印發(fā)了《關(guān)于做好殘疾人參加意外傷害保險有關(guān)工作的通知》，這是國家出臺的首個支持補充性商業(yè)保險向殘疾人覆蓋的政策文件，明確提出“商業(yè)保險是殘疾人社會保障體系的有益補充”的功能定位，及通過政府招標方式進行團體險投保。隨后，北京、廣州、合肥等地殘疾人聯(lián)合會踐行購買殘疾人意外保險的政策探索。與此同時，學(xué)界就補充性商業(yè)保險與殘疾人風(fēng)險保障、加強保險機構(gòu)服務(wù)監(jiān)督和提升購買政策的保障效應(yīng)等問題進行了詳細探討與論證。此外，最新的政策支持成果如殘疾人綜合商業(yè)保險、長期護理保險逐漸成為學(xué)界討論的熱點。

總體來看，學(xué)界已經(jīng)關(guān)注到市場機制在殘疾人補充性商業(yè)保險實踐中發(fā)生變異，肯定了予以財政政策支持的必要性。但現(xiàn)有研究多聚焦制度建設(shè)和政策探索，對財政視角的關(guān)注較少，難以有效回應(yīng)政策層面積極有為的問題，且就全國范圍來看，學(xué)者們的研究偏向“零星式”，鮮有學(xué)者對全國范圍內(nèi)的政策執(zhí)行情況進行完整檢視與理論詮釋。

三、理論分析與研究框架

諸多研究表明，政策執(zhí)行支配政策結(jié)果。某種意義上，政策執(zhí)行可謂是政策過程與政策結(jié)果的“阿喀琉斯之踵(Achilles’ Heel)”。從根本上來說，對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的系統(tǒng)觀察、深入探究是解決政策問題最直接、最有效的途徑。關(guān)于政策執(zhí)行的理論界定，西方學(xué)界形成了行動學(xué)派和組織理論學(xué)派兩大流派。行動學(xué)派代表人物瓊斯(Charles O. Jones)和愛德華茲(George C. Edwards Ⅲ)認為在政策執(zhí)行的諸多活動中，解釋(目標群體能理解接受)、組織(執(zhí)行機構(gòu)及執(zhí)行方式)、實施(服務(wù)供給與財政投入)三者最為重要，強調(diào)執(zhí)行的關(guān)鍵在于執(zhí)行機構(gòu)采取何種執(zhí)行方式。組織理論學(xué)派則認為若沒有組織機構(gòu)為依托、沒有組織原則為保證，任何政策目標都只能停留在政策構(gòu)想階段。該學(xué)派強調(diào)要注重滿足執(zhí)行機構(gòu)的需求，同時執(zhí)行機構(gòu)或人員應(yīng)具有審視檢定和前瞻分析的能力。代表人物佛瑞斯特(John Forester)提出政策能否有效執(zhí)行要看執(zhí)行機構(gòu)的主客觀條件，主觀上看人員是否具有執(zhí)行的積極性，客觀上看是否擁有足夠的資源。盡管兩個學(xué)派的主張并非完全一致，但認為在政策執(zhí)行過程中一些因素對政策效果有正向影響的觀點并無實質(zhì)分歧。

在國內(nèi)，財政政策也一直是經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)、公共管理學(xué)及社會學(xué)等領(lǐng)域的熱議話題之一，政府和社會對財政政策有著更多積極有為的預(yù)期。新一輪的積極財政政策將著力點放在調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)上，推進以改善民生為重點的社會事業(yè)發(fā)展。對此，既有研究較為注重多學(xué)科間的理論對話，試圖建構(gòu)更具解釋力、契合度的財政政策理論體系，包括需求管理、無縫隙政府、PV-GPG(政府績效治理)及公私合作等理論，以期檢驗政策執(zhí)行的適用性⑩。有學(xué)者認為要重視需求管理，因為財政政策宏觀層面效果最終要依賴于微觀目標群體的反應(yīng)，應(yīng)從微觀層面深入研究個體特征及由此產(chǎn)生的需求，針對目標群體的個體特征和差異化需求精準施策；也有學(xué)者提出應(yīng)側(cè)重供給管理，政策本身的規(guī)制(覆蓋范圍、公平正義)、質(zhì)量(具備協(xié)調(diào)和前瞻屬性)及資源(財政投入及帶動的市場資源)是政策的內(nèi)生性影響因素，它們對政策效果具有經(jīng)濟與社會雙重意義的持續(xù)性、積累性影響。此外，相關(guān)文獻還提出財政政策一定程度上反映著政府和市場的關(guān)系，競爭充分、制度成熟的市場環(huán)境亦有利于財政政策職能的發(fā)揮，等等。學(xué)者們的研究從學(xué)理層面提煉出影響財政政策積極有為的關(guān)鍵性因素，并初步構(gòu)建起其間的正向關(guān)聯(lián)關(guān)系，為本文的研究提供了基礎(chǔ)框架思路。

從規(guī)范的角度上講，需進一步借助政策執(zhí)行理論模式搭建分析框架?？v觀國內(nèi)外的研究，學(xué)界從不同視角對政策執(zhí)行的影響因素進行了系列探究，并在此基礎(chǔ)上形成了多種政策執(zhí)行模型和影響因素具體應(yīng)用的相關(guān)觀點。其中，應(yīng)用頻率較高的有史密斯(Smith)過程、米德-霍恩(Meter-Horn)系統(tǒng)、薩巴蒂爾—馬茲曼妮安(Sabatier-Mazmanian)綜合三種模型。史密斯是最早構(gòu)建影響政策執(zhí)行因素及過程模型的學(xué)者，他認為理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素，都是政策執(zhí)行過程中所牽涉的重大因素。該模型存在一個較為突出的問題，那就是默認政策本身的正確性、是合乎理想化的制定，缺乏對政策本身的審視與辨析。米德-霍恩(Meter-Horn)系統(tǒng)模型提到了幾個相關(guān)因素，如政策標準與目標、政策資源、組織間溝通與強化行為、執(zhí)行機構(gòu)的特性、經(jīng)濟與政治環(huán)境、執(zhí)行人員的意向。該模型是一個單一系統(tǒng)，強調(diào)各因素之間的關(guān)聯(lián)影響和政策本身的規(guī)制，但偏重供給側(cè)，忽視政策覆蓋范圍及目標群體因素的融入。相較于前兩個模型，薩巴蒂爾—馬茲曼妮安模型更為整體、綜合。首先，模型從整體上將影響政策執(zhí)行的變量分為三大類，第一類是政策問題的可處理性，第二類是政策本身的規(guī)制能力，第三類是政策本身以外的變數(shù)，這樣的分類包含了政策系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外部；其次，模型聯(lián)系政策執(zhí)行的不同階段來考察變量對政策執(zhí)行的影響，更全面深入；再次，將影響政策執(zhí)行的變量分為17個因素，囊括在三大分類體系之中。第一類包含4個因素，第二類包含7個因素，第三類包含6個因素，可依據(jù)研究需要從中選取合適的變量進行分析，這與近年來學(xué)界主張從理論模型提取少數(shù)、關(guān)鍵變量進行政策執(zhí)行研究相符合。

另外，微觀需求理論認為財政政策宏觀層面效果最終要依賴于微觀目標群體的反應(yīng)，應(yīng)從微觀層面深入研究個體特征及由此產(chǎn)生的需求，針對需求精準施策。已有較多文獻基于微觀需求理論開展殘疾人保障性財政政策及個人購買商業(yè)保險研究，如基于殘疾等級、經(jīng)濟狀況、年齡和健康狀況、商業(yè)保險風(fēng)險偏好等個體特征進行定量分析，等等。學(xué)界普遍認為從某個具體的個體特征分析需求和需求的影響程度，更具針對性，能為政策效果改善提供參考依據(jù)，是重要調(diào)節(jié)變量。

結(jié)合上述理論分析及薩巴蒂爾—馬茲曼妮安模型，構(gòu)建如下分析框架，詳見圖1。

圖1 分析框架

四、研究設(shè)計

(一)殘疾人意外傷害保險

殘疾人意外險是各地殘疾人聯(lián)合會為本地戶籍持證殘疾人，以政府出資、團體購買的形式，從商業(yè)途徑完善殘疾人風(fēng)險保障的財政政策。依據(jù)“城市研究所2020年城市分級體系”，在全國范圍內(nèi)選擇“一級到五級”共計10座城市(在經(jīng)濟發(fā)展水平、地域區(qū)分、政策實踐創(chuàng)新等方面具有代表性)，統(tǒng)一進行政策分析和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

由表1可知，十余年來全國范圍內(nèi)五級城市均踐行了購買殘疾人意外保險政策，但具體執(zhí)行情況不盡相同。具體而言：其一，承保公司集中于少數(shù)幾家。承保公司主要集中于中國人壽、太平洋、人民財產(chǎn)保險等大型上市公司，市場競爭不充分、合作關(guān)系不長久。加之風(fēng)險規(guī)避驅(qū)動，各地保險公司不甚關(guān)注殘疾人的個體特征與保障需求，為其提供的大多是標準統(tǒng)一的保險產(chǎn)品。個別地區(qū)引入競爭機制，由兩到三家公司提供分區(qū)服務(wù)，但依然未能較好地滿足差異化、個性化的保障需求。其二，保險理賠率參差不齊。保險產(chǎn)品幾乎均包含意外傷害身故、傷害醫(yī)療、住院津貼等，但理賠率截然不同，介于13.1%(珠海)—184.9%(濟南)之間。過低的理賠率意味著殘聯(lián)支付了高昂的財政成本，購買的保險產(chǎn)品“性價比”偏低，過高的理賠率說明保險公司項目虧損，下年度往往不愿繼續(xù)參與投標。其三，個人投保金額與城市等級呈非正相關(guān)關(guān)系。以廣州市為例，作為一級城市，做出全國首個購買殘疾人意外保險的政策探索。2009年至今個人投保金額一直是19元/人/年，相較于2016年以來踐行政策的其他低等級城市，財政投入力度偏低且缺乏動態(tài)調(diào)整機制。其四，資金來源渠道不統(tǒng)一。由市本級財政安排，購買殘疾人意外保險，資金主要來源于一般財政預(yù)算與殘疾人就業(yè)保障金。

表1 殘聯(lián)購買殘疾人意外險政策概況

(二)數(shù)據(jù)來源

以這10座城市政策覆蓋的殘疾人為調(diào)查對象，選取1205位殘疾人滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)樣本。為控制抽樣誤差確保樣本的有效性和代表性，將抽樣樣本與10座城市殘疾人的年齡、殘疾等級、殘疾類別等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分布區(qū)間偏差保持在2%以內(nèi)。剔除已申請尚未理賠、問卷填寫不合格的樣本，篩選后最終得到1136個樣本。政策數(shù)據(jù)來源于地方殘疾人聯(lián)合會官網(wǎng)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，保險市場數(shù)據(jù)來源于《中國保險年鑒》。

(三)變量設(shè)置

被解釋變量，即財政政策積極有為。既有研究對財政政策積極有為的測量主要運用泰爾指數(shù)、蒙格斯社會公平指數(shù)、社會保障水平系數(shù)和滿意度。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，擬定滿意度為財政政策積極有為的解釋變量?；跐M意度群體信息集結(jié)、評價結(jié)果公正準確的考量，學(xué)界普遍認為政策應(yīng)滿足政策目標群體的需求、偏好，關(guān)注目標群體滿意度；但有學(xué)者認為“專家、學(xué)者”更專業(yè)、更理性，應(yīng)構(gòu)建專家滿意度最大化的目標規(guī)劃；也有學(xué)者提出由于政策屬性與績效成因的復(fù)雜性，政策利益受損群體滿意度能與目標群體滿意度互證互補。財政部于2018年頒布《推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，提出要側(cè)重服務(wù)對象(目標群體)滿意度。鑒于此，本文將財政政策積極有為的解釋變量設(shè)定為目標群體滿意度。

解釋變量主要包括：一是目標群體覆蓋范圍，分為全覆蓋和部分覆蓋兩種情況。二是公共財政投入，考察針對目標群體的財政投入增長情況。理論上，“補貼型”商業(yè)保險政策具有普惠性，隸屬財政保障職責(zé)范疇，應(yīng)建立合理的投入增長機制。鑒于各地經(jīng)濟發(fā)展程度和財政實力差異，將財政投入情況分為投保金額增長(相較于政策設(shè)定之初的金額)、未增長兩種情況。三是保險市場發(fā)展，主要考察中國保險公司發(fā)展規(guī)模和綜合實力。與政府合作的往往是綜合實力較強、知名的上市公司，故將承保公司分為世界500強、非世界500強兩種情況。

參考現(xiàn)有文獻中關(guān)于殘疾人個體特征及影響購買商業(yè)保險個體因素的研究，在實證分析中選取年齡、殘疾等級、患慢性病情況、可支配收入、剩余醫(yī)療費用(含自付、自費醫(yī)療費用)、商業(yè)保險偏好6個變量為控制變量。年齡，分為18歲以下、18-59歲、60及以上三個年齡段，考察殘疾群體的年齡分布結(jié)構(gòu)；殘疾等級，依據(jù)傷殘嚴重程度，分為一級、二級、三級、四級4個區(qū)間；患慢性病，分為是、否兩種情況；可支配收入，考察個人年度經(jīng)濟狀況，分為5000元以下、5001-10000元、10001-20000、20000元以上4個區(qū)間；剩余醫(yī)療費用，指在社會醫(yī)療保險報銷后個人年均醫(yī)療費用支出，分為1000元以下、1001-5000元、5001-10000元、10000元以上4個區(qū)間；商業(yè)保險偏好，指在殘疾人聯(lián)合會統(tǒng)一投?；A(chǔ)上，個人年均可承受的投保費用，分為100元以下、101-500元、500-1000元、1000元以上4個區(qū)間(詳見表2)。

表2 變量定義

(四)研究假設(shè)

依據(jù)上述理論分析框架，提出研究假設(shè)：

鄭秉文通過五種類型商業(yè)保險參與多層次社會保障體系的分析框架，提出意外保險、健康保險等商業(yè)保險得到長足發(fā)展，是社會保障體系的有力補充，通過“補貼型”政策支持擴大覆蓋范圍，會更好地發(fā)揮保障作用；王遠、闕川棋通過半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察實證研究發(fā)現(xiàn)，殘疾人作為弱勢群體，需要政府干預(yù)、消除補充性商業(yè)保險對其的不平等對待，財政全額出資購買意外傷害保險的政策不但擴大了商業(yè)保險對殘疾人的覆蓋范圍，還有利于消除投保歧視和文化排斥，增強殘疾人對政府的信任感和滿意度。據(jù)此提出假設(shè)H1：

H1：目標群體覆蓋范圍越廣，財政政策越積極有為。

亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)曾言及，“財政乃庶政之母，有政必有財、財為政之資”，充分的財政資源是政策效果的重要保障。吳一凡通過對廣州市殘疾人聯(lián)合會購買殘疾人意外保險的研究，提出將財政責(zé)任區(qū)分為市、區(qū)兩級，集中加大財政投入力度，會顯著提高殘疾人的意外風(fēng)險抵抗能力、提升殘疾人對政策的滿意度。同時，徐鳳輝通過2007—2016年省際面板數(shù)據(jù)分析，提出財政投入會帶動個體商業(yè)保險需求的觀點。發(fā)展中國家的實踐經(jīng)驗表明，有利于商業(yè)保險積累的資金投入、政策引導(dǎo)對經(jīng)濟發(fā)展影響巨大。據(jù)此提出假設(shè)H2：

H2：公共財政投入越多，財政政策越積極有為。

中國已成為全球具有影響力的保險大國，2020年權(quán)威財經(jīng)雜志《財富》公布，中國共10家保險公司上榜世界500強，保險市場供給主體更豐富、市場競爭機制更充分。理論上，這些保險公司網(wǎng)點覆蓋面廣、綜合償付能力強，具有較多的政府購買承保經(jīng)驗，有能力為殘疾人提供政策性保險。殘聯(lián)通過公開招標形式遴選出資質(zhì)優(yōu)異的世界500強企業(yè)作為承保主體，預(yù)期會提高殘疾人對購買政策的滿意度。據(jù)此提出假設(shè)H3：

H3：保險市場發(fā)展越充分，財政政策越積極有為。

(五)研究模型

鑒于因變量的多值離散變量性質(zhì)，本文選擇Ordered Logistic模型進行實證檢驗。研究模型基本形式如下：

(1)

(2)

(3)

其中，Y為目標群體對財政政策滿意度，j為滿意度所處的等級(j=1，2，3…10)，其余變量含義及其數(shù)值特征見表3所示。

表3 變量描述性統(tǒng)計

五、實證結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計

通過描述性統(tǒng)計反映各個變量對應(yīng)樣本數(shù)據(jù)的分布結(jié)構(gòu)，對樣本數(shù)據(jù)有一個初步了解。

平均值mean 反映樣本數(shù)據(jù)的集中趨勢，標準差sd反映樣本的分散和波動狀態(tài)。

被解釋變量。Satisfaction均值為6.986，表明調(diào)查對象的整體滿意度比較低；但標準差為2.642，滿意度得分分散度較高，說明調(diào)查對象的態(tài)度并不一致，具體原因需在回歸結(jié)果基礎(chǔ)上進一步分析。

解釋變量。Coverage均值為0.51，標準差為0.5，意味著幾乎一半的調(diào)查對象認為該項政策沒有實現(xiàn)目標群體的全覆蓋，這與表1中政策統(tǒng)計中“持證者全覆蓋”互為抵牾，說明調(diào)查對象的政策感受與政策規(guī)定存在一定的偏差。Finance和Market均值比較接近，分別為0.859、0.884，該結(jié)果與理論上關(guān)于財政投入增長機制、商業(yè)保險市場發(fā)展趨勢的分析保持一致。

控制變量。其中，Age均值為2.125，說明多數(shù)調(diào)查對象的年齡分布在18—59歲及60歲以上這兩個區(qū)間，18歲以下的未成年人極少，這可能與未成年人大多未辦理殘疾證有關(guān)。Grade均值為2.593，標準差為0.998，說明過半數(shù)的調(diào)查對象是三、四級殘疾，即輕度殘疾。從Diseases、Income和Expense均值和標準差分值來看，有相當(dāng)一部分調(diào)查對象年均可支配收入較低，患有慢性病且承擔(dān)著較高的剩余醫(yī)療費用。Preference均值1.642，標準差0.769，分散度較低，這表明多數(shù)調(diào)查對象具有商業(yè)保險偏好，個人可承受年均500元以下的商業(yè)保險投保費用。

(二)相關(guān)性分析

為避免多重共線性影響，在進行回歸分析之前對變量之間進行相關(guān)性分析。從表4的結(jié)果來看：解釋變量之間的相關(guān)性程度較低；X1、X4、X6均和被解釋變量在5%的水平上相關(guān)；X6與被解釋變量呈顯著負相關(guān)，初步說明是否患慢性病會影響滿意度評價結(jié)果，患慢性病者對政策的滿意度較低?？傮w上，所有變量之間的相關(guān)系數(shù)均低于0.4，同時根據(jù)VIF檢驗，VIF值均小于5，可以判斷變量之間不存在多重共線性問題。鑒于此，可以進一步納入回歸模型對它們之間的關(guān)系進行探究。

表4 Pearson相關(guān)性分析

(三)回歸分析

為了檢驗三個模型得到結(jié)果的穩(wěn)健性，分別采用了OLS模型和Ologit模型進行回歸分析，回歸結(jié)果見表5。

表5顯示了三個模型的回歸結(jié)果。模型Ⅰ給出了目標群體覆蓋與財政政策積極有為之間關(guān)系的回歸結(jié)果。OLS模型與Logit模型的回歸結(jié)果幾乎保持一致，目標群體全覆蓋會顯著提升目標群體滿意度，回歸系數(shù)在1%的顯著性水平上顯著。以O(shè)LS回歸結(jié)果為例，目標群體覆蓋范圍越廣，滿意度提高的可能性就增加143%，證明了假設(shè)H1。這說明殘疾人作為特殊群體，對補充性商業(yè)保險具有較強的保障需求和投保意愿，殘疾人聯(lián)合會的購買政策推進商業(yè)保險向殘疾人群體的廣覆蓋，實現(xiàn)了政策在公平、保障層面的應(yīng)有之義，切中殘疾人群體的風(fēng)險保障所需。據(jù)了解在保險期間，各地的保險公司會組織一些社區(qū)活動，諸如健康知識大講堂、保險服務(wù)專場等，這種線下交流形式增加與殘疾人群體的溝通、服務(wù)渠道，很大程度上解決了保險信息不對稱、投保歧視等隔閡問題。更為重要的是，政策成功引入市場力量，探索出商業(yè)保險參與殘疾人保障體系的實現(xiàn)路徑，拓展了商業(yè)保險在多層次社會保障體系中的作用領(lǐng)域。但是，目前商業(yè)保險的購入方式和保障程度并不完全符合國際慣例對市場化的遵循。

表5 回歸結(jié)果

模型Ⅱ給出了公共財政投入與財政政策積極有為之間關(guān)系的回歸結(jié)果。OLS模型與Logit模型的回歸結(jié)果基本保持一致，公共財政投入增長顯著提升目標群體滿意度，回歸系數(shù)在10%的顯著性水平上顯著，假設(shè)H2得到支持。以O(shè)logit回歸結(jié)果為例，若公共財政投入增長即目標群體個人投保金額增加，那么目標群體滿意度提高的可能性就增加26%。這意味著殘疾人聯(lián)合會增加意外傷害保險的補貼額度，從商業(yè)途徑提升殘疾人抵抗風(fēng)險能力是充分必要的。結(jié)合相關(guān)系數(shù)和顯著性水平來看，公共財政投入對目標群體滿意度的顯著度低于目標群體覆蓋。原因在于部分城市除殘疾人聯(lián)合會外，婦聯(lián)、老齡委、民政等多部門為目標群體購買意外傷害保險，造成重復(fù)覆蓋。個人投保金額整體增加，但保險的保障效應(yīng)分散且弱化，影響滿意度評價。顯然，財政政策的投入方向是正確的，但投入結(jié)構(gòu)有待系統(tǒng)優(yōu)化、部門政策間協(xié)調(diào)不足、財政效率偏低與政策支持失序并存。如何代欣就認為，目前在保持政策基本穩(wěn)定的前提下，應(yīng)著力于實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)。

模型Ⅲ給出了保險市場發(fā)展與財政政策積極有為之間關(guān)系的回歸結(jié)果。雖然OLS模型與Logit模型回歸結(jié)果較為一致，保險市場發(fā)展對目標群體滿意度的影響未通過顯著性檢驗，假設(shè)H3不成立。可見，提供承保服務(wù)的保險公司是否為世界500強對目標群體滿意度并未造成影響。這是因為殘疾人群體對商業(yè)保險寄予厚望，但目前與政府合作的保險公司競爭不充分，幾乎沒有專門提供“政策性”保險公司參與其中，提供的保險產(chǎn)品同質(zhì)化、單一化問題較為突出，所以殘疾人對承保公司是否為世界500強不甚關(guān)心，從而影響滿意度評價。換言之，有投保意愿的殘疾人更為關(guān)注的是投保后的服務(wù)質(zhì)量，而非投保公司是否為世界500強。更進一步說，不同的保險公司能否提供適合殘疾人需求的多樣化、個性化服務(wù)，是殘疾人更為關(guān)注的核心問題。在此，值得深思的是，反觀普通群體領(lǐng)域，商業(yè)保險在未得到任何財政政策支持的情況下均得到長足發(fā)展，登記在售的保險產(chǎn)品(健康險、醫(yī)療險)共計4000余項目，而殘疾人群體的產(chǎn)品卻同質(zhì)、單一。這一方面表明，其與一直以來政府負責(zé)或主導(dǎo)弱勢群體保障責(zé)任的制度設(shè)計密不可分；另一方面，在于政府對市場主體“逐利”需求未予以有效回應(yīng)，政策統(tǒng)籌層次偏低、未能形成省級乃至全國層面的規(guī)模性、持續(xù)性支出格局。

三個模型中控制變量對目標群體滿意度的影響，除“殘疾等級”未通過顯著性檢驗外，其他均通過顯著性檢驗。具體分析：年齡和商業(yè)保險偏好變量與目標群體滿意度呈顯著正相關(guān)關(guān)系。這說明年齡越大目標群體滿意度越高，這與殘疾群體“厚尾式”年齡分布結(jié)構(gòu)相吻合。商業(yè)保險偏好反映了個人商業(yè)保險投保能力，偏好越強投保意愿就越強、滿意度就越高，這從側(cè)面說明了殘疾人群體的商業(yè)保險意識顯著增強，對殘疾人聯(lián)合會購買意外保險這一財政政策具有較多的預(yù)期；患慢性病、可支配收入和剩余醫(yī)療費用三個變量與目標群體滿意度之間呈顯著負相關(guān)關(guān)系?；悸圆∨c剩余醫(yī)療費用是一組互為佐證的變量?；悸圆》从衬繕巳后w的健康程度，而健康狀況影響家庭財富、生活水平，患慢性病者往往期望有補充性商業(yè)保險抵消社會保險報銷后的剩余醫(yī)療費用。顯然，目前的商業(yè)保險理賠額度并未有效降低這項負擔(dān)，商業(yè)保險的補充保障作用尚不到位。可支配收入越多滿意度評價反而越低，這是因為殘疾人聯(lián)合會購買的是標準統(tǒng)一的保險產(chǎn)品，并未給予殘疾人選擇保險項目和保障水平的余地，造成可支配收入較多、有升級保障服務(wù)意愿的群體不能享受到政策偏向，從而影響滿意度評價。

六、結(jié)論與啟示

本文為補充性商業(yè)保險參與多層次社會保障體系建設(shè)研究提供了一個全新的“積極財政”視角：將薩巴蒂爾—馬茲曼妮安政策執(zhí)行理論模型作為分析框架，在全國范圍內(nèi)選擇一級到五級10座城市，對殘疾人意外保險政策分析進行實證檢驗。從宏觀層面分析政策覆蓋范圍、公共財政投入、保險市場發(fā)展，從微觀層面觀測個體特征及保障需求，考察這些因素對目標群體滿意度的影響，即政策積極有為評價。本文厘清了制約商業(yè)保險發(fā)揮補充性保障作用的主要原因，并得出研究結(jié)論：殘疾人聯(lián)合會通過財政出資、集體購買意外傷害保險這一財政政策推進補充性商業(yè)保險向殘疾人群體的廣覆蓋，提升了殘疾人抵抗風(fēng)險的能力，起到了較好的補充保障作用；在金融素養(yǎng)、認知尚不充分的情況下，政策亦顯著提升了殘疾人對補充性商業(yè)保險的投保意愿，引導(dǎo)其保障責(zé)任向商業(yè)保險傾斜的保障理念，這些為殘疾人多層次社會保障體系建設(shè)奠定了良好的市場底色和理念基礎(chǔ)。但在政策推進進程中依然面臨著深層次的問題，突出表現(xiàn)在補充性商業(yè)保險覆蓋對政策支持路徑的依賴強勢，但又存在著并非越多的財政投入就能破解對應(yīng)政策預(yù)期的現(xiàn)實困境；市場主體對殘疾人補充性商業(yè)保險業(yè)務(wù)偏好不強，與殘疾人聯(lián)合會的合作方式及產(chǎn)品供給存在同質(zhì)化、單一化的問題。

公共財政取之于民、用之于民，正確的目標感和方向感是財政政策積極有為的重要基石。弱勢群體補充性商業(yè)保險覆蓋不可全部依賴財政政策的支持，亦不能完全放任市場風(fēng)向任其自由發(fā)揮。財政政策應(yīng)充當(dāng)起積極引導(dǎo)和保障突圍的角色，調(diào)動政府、市場的積極性以共同落實好補充保障之責(zé)。為此，若要在更廣泛意義上實現(xiàn)財政政策積極有為，應(yīng)從以下方面著手努力：

一是重塑政策思路，明確財政責(zé)任邊界。素有中國保險“活歷史”之稱的烏通元先生就曾這樣定基調(diào)：大力發(fā)展民生領(lǐng)域的商業(yè)保險需要政策支持，但財政只宜作有限責(zé)任。理論上，多層次社會保障體系的構(gòu)建必須做到責(zé)任明確、邊界清晰，商業(yè)保險應(yīng)成為多層次社會保障體系的重要支柱，且不改變市場作用機制。研究發(fā)現(xiàn)，政府對弱勢群體補充性商業(yè)保險的發(fā)展理念、政策取向尚不十分清晰，政府主導(dǎo)的思維慣性強勢、政策路徑趨近于福利制度。當(dāng)然，這在撬動市場力量參與多層次社會保障體系建設(shè)的初期，確保弱勢群體獲得商業(yè)保險保障的權(quán)利，不失為一種有效的政策手段。但應(yīng)該看到，補充性商業(yè)保險隸屬更高的保障層次，尤其是隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展及其整體保障水平的持續(xù)提升，財政支出“剛性增長”終將難以為繼。鑒于此，從可持續(xù)角度出發(fā)，應(yīng)適時調(diào)整政策著力點，進一步明確補充性商業(yè)保險領(lǐng)域的政策應(yīng)遵循“補充托底層、夯實基礎(chǔ)保障”的思路，將因個人偏好而形成的個性化、多樣性的保險需求最終交付市場解決，進而更好地明晰財政與個人在商業(yè)保險中的責(zé)任邊界，避免財政政策的擴張性、長期化趨勢。

二是加強部門協(xié)同與政策統(tǒng)籌。政府部門日益重視商業(yè)保險的保障功能，對購買商業(yè)保險的政策積極作為，但卻不時發(fā)生“有組織而無序”的狀況，未能因財政投入增加而放大商業(yè)保險的保障效果，反而產(chǎn)生功能紊亂甚至“效果對沖”的現(xiàn)象。就全國范圍來看，弱勢群體商業(yè)保險覆蓋仍是“零星式”嘗試，不僅是政府部門的購買政策處于自行探索狀態(tài)，連帶商業(yè)保險機構(gòu)的盈利模式亦處于摸索階段，缺乏頂層設(shè)計和整體性統(tǒng)籌。對此，亟須采取以下兩方面的措施。一方面，對服務(wù)對象同質(zhì)性的部門，應(yīng)探索建立起高層次、權(quán)威性的議事規(guī)則和協(xié)同關(guān)系，從領(lǐng)導(dǎo)層面促進政策對接和目標一致，降低政策內(nèi)容和服務(wù)范圍的交叉重疊，形成精準科學(xué)的財政政策體系；另一方面，按照“廣覆蓋”的政策思路，逐步將政策布局、資金安排從市級上移至省級，提升財政政策的統(tǒng)籌層次，擴大政策覆蓋范圍和商業(yè)保險保障效應(yīng)。與此同時，還應(yīng)積極出臺相關(guān)配套政策，如規(guī)范政府部門招投標流程、購買費用確定與調(diào)整等規(guī)定，以逐步明確商業(yè)保險公司的盈利比例與財政兜底的保障性機制。

三是充分發(fā)揮政策的宏觀調(diào)控職能。一方面，應(yīng)從更寬廣的視域?qū)徱曆a充性商業(yè)保險領(lǐng)域財政政策的支持作用，充分發(fā)揮政策的宏觀調(diào)控職能，并將政策意圖融入市場機制之中，與市場的產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管政策和金融政策一起，作用于商業(yè)保險市場規(guī)模的有序擴張和實力積累。鑒于當(dāng)前我國保險市場產(chǎn)品供給與弱勢群體多樣化、個性化的保險需求不匹配，以及市場實力及物質(zhì)基礎(chǔ)依然薄弱的一大客觀現(xiàn)實，借鑒國際經(jīng)驗，只有市場主體達到一定量級后其競爭機制才能更好地顯現(xiàn)出來。當(dāng)然，這一量級不僅是指商業(yè)保險公司數(shù)量的規(guī)模性增長，確保市場競爭達到比較充分的程度，還包括公司類別的兼容并存，如對專業(yè)性與綜合性公司、商業(yè)性與政策性公司的培育，引導(dǎo)各類公司在保險市場中找準業(yè)務(wù)定位，以實現(xiàn)功能彌合之效。另一方面，從根本上來說，財政政策作為一種間接調(diào)控手段，除補貼型財政投入方式外，還應(yīng)探索通過“兜底市場虧損”“稅收優(yōu)惠”等多元化財政舉措，及與保險產(chǎn)業(yè)、保險金融領(lǐng)域關(guān)聯(lián)政策的協(xié)調(diào)配合，激發(fā)保險產(chǎn)品創(chuàng)新驅(qū)動力、豐富弱勢群體保險產(chǎn)品供給。例如，逐步嘗試從支出型財政補貼方式向收入型稅收優(yōu)惠的支持方式轉(zhuǎn)變，以不再牽制保險公司對政策性收益的注意力，從而更好激發(fā)保險產(chǎn)品持續(xù)供給與原始創(chuàng)新驅(qū)動力等。

注釋

①本質(zhì)上，社會保障制度是國家治理體系的重要構(gòu)成部分。但又鑒于社會治理是國家治理的重要方面，因此社會保障亦是社會治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。換言之，社會保障制度產(chǎn)生之初就是為了解決社會問題，維護社會穩(wěn)定，故可以說社會保障是為服務(wù)社會治理而生的，完善社會福利、保障改善民生既是社會治理的其中要義，也是國家治理的重要內(nèi)容。參見聶建亮、吳玉凡：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下社會保障參與農(nóng)村社會治理路徑分析》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。

②中國社會保險制度建設(shè)歷來強調(diào)“廣覆蓋、保基本”，這也應(yīng)是新時代中國特色多層次社會保障體系建構(gòu)的基本原則。參見汪潤泉、張充：《高費率低待遇與基金失衡：中國社會保險制度困境》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2019年第1期。

③鄭秉文：《商業(yè)保險參與多層次社會保障體系的方式、作用與評估——基于一個初步的分析框架》,《遼寧大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第6期。

④王上銘：《我國包容性經(jīng)濟增長的實證研究》，《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》2016年第9期。

⑤鄭功成：《中國社會保障70年發(fā)展》，《社會科學(xué)文摘》2019年第12期。

⑧趙全璽、王冰：《建立殘疾人團體商業(yè)保險機制的探索》，《殘疾人研究》2015年第4期。

⑨奚從清：《現(xiàn)代文明社會殘疾人觀價值體系與實踐意義探討》,《殘疾人研究》2013年第3期。

⑩包國憲、劉寧：《中國公立醫(yī)院改革(2009-2017):基于PV-GPG理論的定性政策評估》，《南京社會科學(xué)》2019年第2期。