陳炎宏 趙元篤（廣東技術(shù)師范大學(xué) 廣東廣州 510665）

公辦高校非稅收入①非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。對(duì)于公辦高校來(lái)說(shuō)，涉及的非稅收入主要包括本?？茖W(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，成教生學(xué)費(fèi)、研究生學(xué)費(fèi)、考試費(fèi)等，其中學(xué)費(fèi)與住宿費(fèi)占比最高。的收繳模式影響著千萬(wàn)大學(xué)生、受培訓(xùn)者以及家庭。完善高校非稅收入的收繳模式一直是各主管部門(mén)、高校、專家學(xué)者關(guān)心的問(wèn)題。目前部分省市、部分高校進(jìn)行的內(nèi)部收費(fèi)流程優(yōu)化或者收繳模式調(diào)整，只是高校內(nèi)部或地區(qū)性的局部變革，并未基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的背景對(duì)公辦高校非稅收入收繳模式進(jìn)行系統(tǒng)性的變革?！皩W(xué)校代收-上繳財(cái)政-財(cái)政下?lián)堋钡哪Ｊ綗o(wú)論是從流程上、風(fēng)險(xiǎn)管控上，還是從資金性質(zhì)上都存在著較大弊端，亟需進(jìn)行改革。

一、公辦高校非稅收入征收的歷史回顧

新中國(guó)成立后，我國(guó)對(duì)公辦普通高校的學(xué)生在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)行免收學(xué)雜費(fèi)政策，對(duì)于促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展和人才培養(yǎng)發(fā)揮了積極作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入以及高等教育跨越式大發(fā)展，免收學(xué)雜費(fèi)的制度已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。1989年，國(guó)家教委、國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部聯(lián)合頒布《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》，標(biāo)志著免費(fèi)高等教育時(shí)代的結(jié)束。事實(shí)證明，在國(guó)家財(cái)政難以全額承擔(dān)高等教育成本的情況下，向高校在讀學(xué)生收取適當(dāng)?shù)膶W(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入，對(duì)于彌補(bǔ)高等教育快速發(fā)展的資金缺口，改善高校的軟硬件設(shè)施起到了積極作用。公辦普通高校收取學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入也在實(shí)踐中不斷發(fā)展、完善，收費(fèi)的方式也先后經(jīng)歷了僅收取現(xiàn)金、接受刷卡、批量扣款、掃碼支付等階段。當(dāng)前，公辦高校非稅收入代收模式流程如圖1所示（以學(xué)費(fèi)為例）。

圖1 公辦高校非稅收入代收模式流程圖

圖1中：①不辦理國(guó)家助學(xué)貸款的學(xué)生直接在所在高校繳納學(xué)費(fèi)。②需要辦理國(guó)家助學(xué)貸款的學(xué)生向相關(guān)助學(xué)貸款金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)助學(xué)貸款。③助學(xué)貸款機(jī)構(gòu)將學(xué)生申請(qǐng)的助學(xué)貸款轉(zhuǎn)入學(xué)生所在公辦高校。④公辦高校開(kāi)具財(cái)政票據(jù)給學(xué)生；如果發(fā)生退學(xué)等情況，學(xué)校按規(guī)定退回學(xué)生學(xué)費(fèi)。⑤公辦高校將所收學(xué)費(fèi)上繳到相應(yīng)的政府財(cái)政部門(mén)。⑥政府財(cái)政部門(mén)將學(xué)費(fèi)款項(xiàng)下?lián)芙o公辦高校。⑦交完學(xué)費(fèi)后，學(xué)生辦理注冊(cè)手續(xù)。

上述征收模式是當(dāng)前公辦高校普遍的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)代收模式，雖然仍在發(fā)揮著作用，但已難以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”時(shí)代的要求，改革現(xiàn)行模式已勢(shì)在必行。

二、公辦高校非稅收入征收模式改革的理論基礎(chǔ)

1996年12月16日原國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委頒布的《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定，學(xué)費(fèi)與住宿費(fèi)由學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一收取，并向?qū)W生開(kāi)具省級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性收費(fèi)專用票據(jù)。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，公辦高校是政府實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的重要載體。學(xué)校向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入并不是高校自主的行為，而是在政府規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下通過(guò)學(xué)校代替政府向在校學(xué)生收取部分教育成本的代理行為，學(xué)校收到相關(guān)費(fèi)用后等額上繳給政府財(cái)政部門(mén)，其實(shí)質(zhì)是一種政府收費(fèi)行為。在社會(huì)發(fā)展水平不高、公辦高校學(xué)生數(shù)量較少、網(wǎng)絡(luò)信息化水平不發(fā)達(dá)的條件下，學(xué)校代收不失為一種理性的選擇。隨著信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，學(xué)校代收模式的不足和局限性就日益凸顯：從收費(fèi)、開(kāi)票、上繳財(cái)政專戶、收到財(cái)政部門(mén)的下?lián)芸?，整個(gè)流程漫長(zhǎng)、效率低下，而且容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。表現(xiàn)在：智慧化程度低，程序復(fù)雜；學(xué)校上下各級(jí)、各部門(mén)協(xié)調(diào)度不夠；便民程度不夠高；學(xué)校對(duì)欠繳學(xué)費(fèi)貧困生的甄別也存在信息不足問(wèn)題。

對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士及專業(yè)學(xué)者也提出了具有針對(duì)性的建議。如針對(duì)我國(guó)高校目前收費(fèi)工作存在工作機(jī)制不協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)傳輸及票據(jù)管理的風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)從完善科室監(jiān)制、配備專業(yè)人員、實(shí)現(xiàn)崗位分離等方面規(guī)避收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)［1］；針對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目類別劃分、收費(fèi)備案模式運(yùn)用、學(xué)分收費(fèi)與學(xué)年收費(fèi)等當(dāng)前教育收費(fèi)制度存在政策上的盲點(diǎn)及管理上的缺失，建議科學(xué)劃分高校收費(fèi)類別、規(guī)范代收費(fèi)管理、統(tǒng)一學(xué)生在校期間學(xué)費(fèi)的計(jì)算期限等［2］；應(yīng)推廣電子發(fā)票和有完善的軟件技術(shù)支持［3］。這些研究表明，立足于高校的發(fā)展，政府及公辦高校針對(duì)非稅收入的收繳進(jìn)行了一系列與時(shí)俱進(jìn)的改革實(shí)踐。除了財(cái)政部外，北京、上海、安徽、重慶、寧夏、廣東等地也積極推行財(cái)政電子票據(jù)，從政府層面在非稅收入收繳方面邁開(kāi)了電子化的步伐。部分地方財(cái)政部門(mén)開(kāi)始進(jìn)行高校非稅收入直繳財(cái)政的試點(diǎn)工作，例如山東省2012年開(kāi)始試點(diǎn)高校學(xué)費(fèi)直繳財(cái)政，2015年全部省屬院校學(xué)費(fèi)直繳財(cái)政；內(nèi)蒙古自治區(qū)2014年由財(cái)政廳牽頭，進(jìn)行了高校非稅收入直繳財(cái)政專戶的試點(diǎn)，并于2015年全面推開(kāi)非稅收入直繳財(cái)政的工作。同時(shí)，一些公辦高校也不斷完善學(xué)校代收模式的流程，如中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)等不少高校自行采購(gòu)校園繳費(fèi)平臺(tái)，采用學(xué)生登錄系統(tǒng)直接繳費(fèi)的方式收取學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入。甚至一些高校已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了校園繳費(fèi)平臺(tái)與財(cái)政電子票據(jù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸，學(xué)生在校園繳費(fèi)平臺(tái)繳費(fèi)后能即時(shí)收到財(cái)政電子票據(jù)。這些改革實(shí)踐，大大提升了公辦高校非稅收入收繳的效率，便利了學(xué)生繳費(fèi)。但這些只是高校內(nèi)部或個(gè)別地區(qū)的改革實(shí)踐，并未基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的背景搭建全國(guó)統(tǒng)一的“非稅收入管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)全國(guó)公辦高校非稅收入繳費(fèi)一個(gè)系統(tǒng)辦理。從加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)管和提高政府效率層面來(lái)看，應(yīng)對(duì)公辦高校的非稅收入探討更加高效規(guī)范的征收模式，在公辦高校教育領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化顯得尤為迫切。

三、公辦高校非稅收入征收模式改為中央財(cái)稅部門(mén)直收的必要性及可行性

（一）必要性分析

中央財(cái)稅部門(mén)直收模式不僅是一個(gè)形式上的變化，更有著更深刻的現(xiàn)實(shí)意義。第一，高等教育受教育者承擔(dān)部分教育成本，這是全世界高等教育的通行做法，也符合教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本收益分析。第二，理順了政府收支關(guān)系，提高了行政效率。第三，政府可以直接根據(jù)非稅收入征收情況及時(shí)掌握未能及時(shí)繳納的人數(shù)及比例，為掌握民生狀況提供第一手資料，便于有針對(duì)性地實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策。第四，可以把高校非稅收入征收情況和社會(huì)信用體系掛鉤，對(duì)于確實(shí)貧困的給予幫扶，對(duì)于惡意欠費(fèi)的進(jìn)行信用管理，提高社會(huì)治理水平。第五，政府應(yīng)按照學(xué)校在校生人數(shù)直接撥付對(duì)應(yīng)教育經(jīng)費(fèi)，明確追繳政府非稅收入的責(zé)任人。

當(dāng)前，我國(guó)正在深入“放管服”改革，貫徹“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要求，全面提升政府工作效能，實(shí)現(xiàn)智慧政府的目標(biāo)。公辦高校非稅收入的收費(fèi)模式關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)學(xué)生、千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)在職培訓(xùn)者，為千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)人提供便捷高校的繳費(fèi)模式，是我國(guó)一項(xiàng)重要的民生大事。采用中央財(cái)稅部門(mén)直收模式，基于“放管服”改革的理念，符合“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要求，以信息協(xié)調(diào)融合的思維，由教育部門(mén)、財(cái)稅部門(mén)共同研發(fā)公辦高校非稅收入管理系統(tǒng)。在線繳費(fèi)系統(tǒng)以學(xué)籍管理系統(tǒng)的信息基礎(chǔ)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與助學(xué)貸款管理系統(tǒng)、就業(yè)派遣管理系統(tǒng)等系統(tǒng)的連接，打破信息壁壘，打通各個(gè)環(huán)節(jié)的信息流。實(shí)現(xiàn)全國(guó)各公辦高校使用統(tǒng)一的非稅收入管理系統(tǒng)，所有高校學(xué)生在同一個(gè)系統(tǒng)繳費(fèi)的模式。中央財(cái)稅部門(mén)直收模式對(duì)于加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意的教育有著重要意義。

（二）可行性分析

第一，管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)技術(shù)成熟。目前，各種應(yīng)用平臺(tái)、移動(dòng)應(yīng)用的開(kāi)發(fā)技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，而且社會(huì)各個(gè)行業(yè)已有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)。不僅可以電腦網(wǎng)上在線繳費(fèi)，還可以開(kāi)發(fā)手機(jī)應(yīng)用APP，讓學(xué)生通過(guò)手機(jī)APP直接繳費(fèi)、直接注冊(cè)。第二，財(cái)政電子票據(jù)廣泛應(yīng)用。2017年，財(cái)政部就在穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政電子票據(jù)管理改革；2018年，財(cái)政部開(kāi)始全面推開(kāi)財(cái)政電子票據(jù)管理改革，在全面使用財(cái)政電子票據(jù)的條件下，學(xué)生可以直接在平臺(tái)上打印票據(jù)，方便快捷，減少了票據(jù)發(fā)放環(huán)節(jié)，節(jié)省人力物力。第三，公辦高校非稅收入的特性。高校學(xué)費(fèi)與住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府物價(jià)、教育及財(cái)政部門(mén)共同制定，同一類型專業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本固定，一般不會(huì)發(fā)生變化，這就給新的模式提供了可操作性。第四，智能手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的全面普及。我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，學(xué)生幾乎人手一部智能手機(jī)、一部電腦，可以隨時(shí)隨地登錄平臺(tái)進(jìn)行繳費(fèi)。同時(shí)在線繳費(fèi)方式有很多的選擇，比如銀行卡、網(wǎng)銀、手機(jī)銀行等。第五，地區(qū)經(jīng)驗(yàn)。部分地區(qū)在辦公高校非稅收入財(cái)政直收的工作中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)及時(shí)加以總結(jié)推廣，可以讓收費(fèi)模式變革更加順利?？山Y(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要求，由教育部及中央財(cái)稅部門(mén)直接開(kāi)發(fā)辦公高校非稅收入管理系統(tǒng)。

四、公辦高校非稅收入轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)稅部門(mén)直收模式的制度要求及運(yùn)作流程

要把高等學(xué)校非稅收入模式的改革思路變成現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，需要進(jìn)行相應(yīng)的制度體系配套，具體可以從以下幾個(gè)方面開(kāi)始著手。

（一）基礎(chǔ)要求

第一，推進(jìn)非稅收入管轄權(quán)相關(guān)法制建設(shè)。根據(jù)便民、高效的原則，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定高校非稅收入的征管職責(zé)管轄部門(mén)、收費(fèi)下?lián)芸盍鞒獭Ｍ瑫r(shí)，重新制定公辦高校非稅收入特別是學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)管理辦法，明確繳費(fèi)時(shí)間與方式、退費(fèi)的計(jì)算方法及方式等。第二，制定全國(guó)統(tǒng)一學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)。目前，各高校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要由各省、自治區(qū)、直轄市制定，為了教育的公平性及操作的便捷性，應(yīng)該制定全國(guó)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)同一層次、同一專業(yè)由國(guó)家發(fā)改委與教育部、財(cái)政部根據(jù)“高等學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)”制定全國(guó)統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)實(shí)行“高收費(fèi)+高資助”的模式。筆者建議教育部學(xué)籍管理信息應(yīng)該包含學(xué)生的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)信息。第三，確定入學(xué)必須繳費(fèi)的原則。針對(duì)特殊情況需要免學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)等政府非稅收入的，應(yīng)該由提供優(yōu)惠政策的一方來(lái)承擔(dān)。例如，某省教育部門(mén)為推進(jìn)公費(fèi)師范生項(xiàng)目，報(bào)考師范專業(yè)的學(xué)生公費(fèi)入讀，則由該省教育部門(mén)為本省報(bào)考師范專業(yè)的學(xué)生繳費(fèi)。第四，完善非稅收入管理系統(tǒng)功能，與其他系統(tǒng)信息進(jìn)行共享。學(xué)籍管理系統(tǒng)、國(guó)家助學(xué)貸款管理系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)等系統(tǒng)信息相互整合與共享，突破“信息孤島”。多渠道設(shè)立繳費(fèi)接口，可以在學(xué)籍管理系統(tǒng)、各手機(jī)銀行等平臺(tái)設(shè)立繳費(fèi)接口，方便學(xué)生或培訓(xùn)人員登錄非稅收入管理系統(tǒng)進(jìn)行繳費(fèi)。

（二）公辦高校非稅收入中央財(cái)稅部門(mén)直收模式的運(yùn)作流程（以學(xué)費(fèi)為例）

圖2中：①由教育部學(xué)籍管理系統(tǒng)推送學(xué)籍信息到非稅收入管理系統(tǒng)。②不辦理國(guó)家助學(xué)貸款的學(xué)生直接在非稅收入管理系統(tǒng)進(jìn)行繳費(fèi)。③需要辦理國(guó)家助學(xué)貸款的學(xué)生在國(guó)家助學(xué)貸款管理系統(tǒng)辦理助學(xué)貸款。④國(guó)家助學(xué)貸款辦理成功后，由國(guó)家助學(xué)貸款管理系統(tǒng)直接向非稅收入管理系統(tǒng)繳費(fèi)。⑤繳費(fèi)后，非稅收入管理系統(tǒng)開(kāi)具非稅收入電子票據(jù)并發(fā)送給學(xué)生；發(fā)生退費(fèi)時(shí)，由非稅收入管理系統(tǒng)給學(xué)生退費(fèi)。⑥非稅收入管理系統(tǒng)將學(xué)生繳費(fèi)信息推送給學(xué)籍管理系統(tǒng)，由學(xué)籍管理系統(tǒng)給已繳費(fèi)的學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍自動(dòng)注冊(cè)。⑦非稅收入管理系統(tǒng)收到學(xué)生繳費(fèi)后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)撥付給對(duì)應(yīng)的高校。⑧發(fā)生退費(fèi)情況時(shí)，非稅收入管理系統(tǒng)從對(duì)應(yīng)高校的賬戶扣取應(yīng)退的金額，再退給對(duì)應(yīng)學(xué)生。

圖2 中央財(cái)稅部門(mén)直收模式的運(yùn)作流程

五、工作推進(jìn)建議

第一階段，進(jìn)行充分的制度設(shè)計(jì)。確定公辦高校非稅收入中央直收的負(fù)責(zé)部門(mén)，明確教育部門(mén)、財(cái)稅部門(mén)、高校的責(zé)任與義務(wù)。圍繞中央財(cái)稅部門(mén)直收模式，完善公辦高校非稅收入的法律法規(guī)。把公辦高校非稅收入的征收工作納入到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)字政府建設(shè)中。

第二階段，進(jìn)行必要的地區(qū)試點(diǎn)。選擇基礎(chǔ)較好的省、市、自治區(qū)試點(diǎn)財(cái)政部門(mén)直收公辦高校非稅收入。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于公辦高校非稅收入應(yīng)全面使用財(cái)政電子票據(jù)，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)、助學(xué)貸款、注冊(cè)等事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”。

第三階段，建立全國(guó)性的公辦高校非稅收入中央財(cái)稅部門(mén)直收體系?？偨Y(jié)地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善中央財(cái)稅部門(mén)直收流程，建設(shè)非稅收入管理系統(tǒng)，打通學(xué)籍管理、助學(xué)貸款、就業(yè)派遣等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)教育管理的智慧化，形成有中國(guó)特色的公辦高校非稅收入中央財(cái)稅部門(mén)直收模式。

此外，建議主管部門(mén)深入研究公辦高校非稅收入的特點(diǎn)，對(duì)收繳模式進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革，使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與公辦高校的非稅收入相結(jié)合，把網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的技術(shù)成果及時(shí)運(yùn)用于高校中，積極推進(jìn)教育的現(xiàn)代化、智慧化。