郭一帆

（1.全州大學(xué) 法學(xué)院，韓國 全州 55069；2.忻州師范學(xué)院，山西 忻州 034000 ）

在黨的十九大報(bào)告中，“數(shù)字中國”上升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，而“數(shù)字政府”建設(shè)是“數(shù)字中國”建設(shè)中的重要組成部分［1］21-39。數(shù)字政府就是“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府形態(tài)，其不僅是政府提高權(quán)力運(yùn)行效率的工具，而且是政府優(yōu)化營商環(huán)境、創(chuàng)新治理模式的有益助力。當(dāng)前我國積極推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，在數(shù)字政府建設(shè)和政府治理水平提升方面積累了較多成功經(jīng)驗(yàn)，以廣州、上海、貴州等地為代表的省市在數(shù)字政府建設(shè)方面均取得了令人矚目的成績(jī)。但是在建設(shè)過程中存在的立法制度缺失、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)不足、電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公眾參與渠道狹窄等問題也較為突出。這些問題不僅阻礙了數(shù)字政府的建設(shè)進(jìn)程，而且為實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理帶來了多重法律隱患。因此，有必要深入研究數(shù)字政府建設(shè)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，形成對(duì)應(yīng)的解決政策，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化管理和服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展、提升政府治理水平。

一、我國數(shù)字政府建設(shè)概述

中國軟件評(píng)測(cè)中心評(píng)估結(jié)果顯示，中國數(shù)字政府建設(shè)目前進(jìn)入全面提升階段，在創(chuàng)新政府治理和服務(wù)模式、提升行政管理和服務(wù)效率、提高政府公信力和執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用越來越明顯［2］。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)較為明確

據(jù)調(diào)查，占全國68.6%的地區(qū)明確了政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，并且在機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置中明確了數(shù)據(jù)資源的管理責(zé)任。代表地區(qū)如表1所示［3］。

表1 政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)

（二）數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃和數(shù)據(jù)管理政策法規(guī)較為完備

據(jù)調(diào)查，以廣東省、上海市、貴州省、山西省、湖北省、山東省等為代表的省市區(qū)出臺(tái)了數(shù)字政府建設(shè)方案及規(guī)劃，在規(guī)劃中明確了數(shù)字政府的建設(shè)方向、目標(biāo)和要求。而針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的管理問題，北京市、上海市、貴州省等地制定了專門的綜合管理辦法，其他地區(qū)則針對(duì)數(shù)據(jù)管理中的共享、使用、開放、安全保障等特定部分進(jìn)行了具體規(guī)定，部分省市的規(guī)定如表2所示。

表2 數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃和數(shù)據(jù)管理政策法規(guī)

（三）在線服務(wù)體系一體化創(chuàng)新發(fā)展

多地通過統(tǒng)一電子證件、取消紙質(zhì)文件、創(chuàng)建政務(wù)App、打通部門壁壘等方式，為老百姓提供了優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)。一些省市的高效政務(wù)服務(wù)小程序如表3所示。

表3 政務(wù)程序

此外，多數(shù)省市為實(shí)現(xiàn)平臺(tái)整合、數(shù)據(jù)共享、功能聯(lián)通，推動(dòng)了政府網(wǎng)站集約化、規(guī)范化，將各級(jí)政府、各部門網(wǎng)站統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，構(gòu)建為民企精準(zhǔn)服務(wù)的高效、統(tǒng)一的一體化政府。

（四）運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為數(shù)字政府助力

當(dāng)前正處于第四次工業(yè)革命時(shí)期，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能以及區(qū)塊鏈等技術(shù)正極速改變著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，各地政府在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、征信、精準(zhǔn)扶貧、抗疫防疫等方面積極運(yùn)用這些技術(shù)，為群眾提供了更加智能、更加便捷、更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。例如，浙江省運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+云計(jì)算”的技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)了全過程、全環(huán)節(jié)，可量化、可追溯的全方位執(zhí)法監(jiān)管，為保障民生安全提供了可靠后盾［4］。

二、數(shù)字政府建設(shè)中的法律困境探析

我國數(shù)字政府建設(shè)工作取得亮眼的成績(jī)，各地在利用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上推出了線上政務(wù)服務(wù)，真正為老百姓帶來了政策紅利。但是在這些成績(jī)的背后，數(shù)字政府建設(shè)中存在的法律框架體系不夠完善、數(shù)據(jù)共享和開放規(guī)定不夠明確、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)不足、數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、公眾參與制度缺失等問題也不容忽視。

（一）數(shù)字政府法律框架體系不夠完善

當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入了全面提升階段，多省市在提升政務(wù)效率、改善民生質(zhì)量方面取得了良好的效果，但是隨著數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程的不斷深化，數(shù)字政府建設(shè)法治化程度不足的問題也逐漸引起了重視。當(dāng)前關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的法律規(guī)定僅以行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)為主，有關(guān)數(shù)字政府的基礎(chǔ)性立法尚存在空白，數(shù)字政府法律框架體系也未完全建立。

具體來說，目前關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)法律制度以行政法規(guī)為主，如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50號(hào)）、《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號(hào)）、《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2016〕23號(hào)）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號(hào)）、《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》以及《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》等文件。這些規(guī)定基本構(gòu)成了我國數(shù)字政府建設(shè)的規(guī)范體系，但是這些規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的法律規(guī)范需求。

我國數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性、社會(huì)性的制度大變革，需要由高位階的法律來予以規(guī)范。以法律為基礎(chǔ)搭建起數(shù)字政府法律框架，輔之以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范，才能建立完善的數(shù)字政府框架體系，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)有法可依、依法辦事。

目前，我國法律層面上的立法規(guī)范的缺失為數(shù)字政府的建設(shè)帶來諸多法律問題，如數(shù)字行政行為難以界定、數(shù)字政務(wù)服務(wù)缺少程序規(guī)范等，這些法律問題會(huì)造成數(shù)字政府實(shí)際建設(shè)效果不佳、百姓難以享受政策便利。

（二）數(shù)據(jù)共享和開放規(guī)定不夠明確、數(shù)據(jù)壁壘難打破

數(shù)據(jù)共享和開放是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)。只有政務(wù)數(shù)據(jù)高度共享和開放，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的快速交互、才能釋放數(shù)據(jù)價(jià)值潛力、才能實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的精準(zhǔn)化、高效化服務(wù)。但是目前階段，政府?dāng)?shù)據(jù)的共享和開放程度仍處于較低水平。以疫情防控期間為例，基層單位重復(fù)填報(bào)數(shù)據(jù)、重點(diǎn)觀察人群跨省行蹤難以確定、員工申請(qǐng)復(fù)工需要去多個(gè)單位開具證明等，這些情況的發(fā)生說明政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享覆蓋面不足，共享的程度不高，存在數(shù)據(jù)壁壘。究其原因，一是因?yàn)檎鞑块T功能化、層級(jí)化管理衍生出的數(shù)據(jù)保護(hù)主義，導(dǎo)致各部門認(rèn)為其收集的數(shù)據(jù)屬于“個(gè)人資產(chǎn)”或者“部門資產(chǎn)”，為鞏固本部門權(quán)力而“不敢共享、不愿共享”［5］。二是因?yàn)槟壳瓣P(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)的共享和開放的規(guī)定不夠明確，例如，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中并未規(guī)定數(shù)據(jù)的共享和開放是否無償，對(duì)于有條件共享的數(shù)據(jù)其提供方拒絕共享的理由也未列明限制（部分?jǐn)?shù)據(jù)提供方以“本部門內(nèi)部管理事由”拒絕共享數(shù)據(jù)），同時(shí)對(duì)于什么行為屬于政務(wù)數(shù)據(jù)共享和開放不當(dāng)行為，以及該行為應(yīng)當(dāng)承受何種法律后果也并未明確規(guī)定。

這些原因從主觀和客觀方面造成了目前我國數(shù)據(jù)共享和開放程度低、數(shù)據(jù)治理效果不明顯、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)得不到有效轉(zhuǎn)化、公眾對(duì)數(shù)據(jù)的查詢和利用存在較大限制等問題，最終導(dǎo)致了我國數(shù)字政府的服務(wù)功能不能得到充分體現(xiàn)。

（三）數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)亟待加強(qiáng)

2020年已邁入了數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)安全已經(jīng)成為各國關(guān)注的重點(diǎn)。數(shù)據(jù)泄露、黑客攻擊、人為因素等都有可能為數(shù)據(jù)安全帶來威脅。尤其是目前我國處于數(shù)字政府建設(shè)的高速發(fā)展時(shí)期，隨著各個(gè)地方的網(wǎng)上政務(wù)應(yīng)用軟件大范圍使用，公眾對(duì)于政府網(wǎng)絡(luò)安全以及自身個(gè)人信息安全的擔(dān)憂也與日俱增。

對(duì)于數(shù)據(jù)安全問題，西方許多國家出臺(tái)了對(duì)應(yīng)的法規(guī)和政策，例如，歐盟出臺(tái)了《歐洲通用數(shù)據(jù)保護(hù)法（GDPR）》，美國出臺(tái)了《社交媒體隱私和消費(fèi)者權(quán)利法案》《加利福尼亞消費(fèi)者隱私法》等法案，而我國關(guān)于數(shù)據(jù)安全的立法較為落后，《數(shù)據(jù)安全法（草案）》正處于面向社會(huì)公眾征求意見階段，距離法案的正式出臺(tái)仍需一段時(shí)間。目前，我國數(shù)字政府建設(shè)僅依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)的個(gè)別條款對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行保護(hù)，難免會(huì)出現(xiàn)保護(hù)范圍狹窄、保護(hù)措施單一、保護(hù)力度不足、保護(hù)程序混亂等問題。因此，我國需要加快關(guān)于數(shù)據(jù)安全的立法進(jìn)程，使數(shù)字政府建設(shè)過程中的數(shù)據(jù)安全問題有法可依。

對(duì)于個(gè)人信息安全問題，目前按照《民法典》第1035條的規(guī)定：“處理個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：（1）征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（2）公開處理信息的規(guī)則；（3）明示處理信息的目的、方式和范圍；（4）不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定。個(gè)人信息的處理包括個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等?！?/p>

但是，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》并未對(duì)政務(wù)信息資源和個(gè)人信息作出界定，這就使得部分政府工作人員在處理政務(wù)信息資源時(shí)并未對(duì)個(gè)人信息作出區(qū)分，導(dǎo)致其處理個(gè)人信息時(shí)既沒有征得自然人或其監(jiān)護(hù)人的同意，也沒有公開處理信息的規(guī)制以及明示處理信息的目的、方式和范圍，侵犯了部分公民的個(gè)人信息自決權(quán)。

（四）數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一

目前，我國數(shù)字政府建設(shè)大力推進(jìn)線上電子政務(wù)，各級(jí)政府都建立了自己的政府網(wǎng)站，多數(shù)省市區(qū)推出了功能多樣化、集成化、一體化的政務(wù)App，部分省市區(qū)還推出了支付寶、微信小程序等應(yīng)用程序。這些舉措很大程度上方便了人民群眾的生活，“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”不再是口號(hào)，而是變成了現(xiàn)實(shí)［6］。

但是根據(jù)《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名全球第45位，距離其他發(fā)達(dá)國家仍有一定差距［7］。與其他國家相比，我國的數(shù)字政府基礎(chǔ)建設(shè)水平較高，但是我國總體的電子政務(wù)服務(wù)水平較低。究其原因，除技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等客觀因素外，我國數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一也是主要影響因素。

具體來說，一些省市區(qū)的電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較多、考核嚴(yán)格，政務(wù)服務(wù)反響良好，而部分省市區(qū)電子政務(wù)服務(wù)則存在網(wǎng)站信息更新不及時(shí)、政務(wù)服務(wù)資源內(nèi)容不正確、電子政務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、電子政務(wù)服務(wù)程序較為混亂等問題。省市區(qū)之間電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致了省市區(qū)之間電子政務(wù)服務(wù)水平差距較大，總體影響了我國的數(shù)字政務(wù)建設(shè)水平。

（五）公眾參與制度缺失、參與力度不足

建設(shè)數(shù)字政府、提高行政服務(wù)效率，打造便企利民的優(yōu)質(zhì)政府，歸根結(jié)底都是為了提高服務(wù)質(zhì)量，造福于民。因此，是否能夠滿足公眾的個(gè)人需求是衡量數(shù)字政府建設(shè)成果的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，目前數(shù)字政府的建設(shè)采用的是以政府行政需求為中心的建設(shè)導(dǎo)向，而不是以滿足公眾需求為中心的建設(shè)導(dǎo)向，究其原因，公眾參與制度缺失是根本。

以美國為例，美國國防部、總務(wù)廳（GSA）等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為了收集公民的意見構(gòu)建了一個(gè)公開共享政府主要信息的網(wǎng)站。在構(gòu)建新網(wǎng)站時(shí)，實(shí)施了以下步驟：第一階段，公民可以通過白宮網(wǎng)站等自由地提出意見；第二階段，選定提出的意見后，舉行政府及公民的在線討論；第三階段，公民可以通過Wiki自由修改或編輯最終意見［8］。

而我國數(shù)字政府建設(shè)，包括門戶網(wǎng)站建設(shè)，政務(wù)App開發(fā)，政府信息采集、使用、開放等過程中公眾參與渠道較為狹窄、參與權(quán)得不到保障，公眾的需求不能很好地反映給政府。即使部分省市區(qū)公開收集了大量的公眾意見，但是缺少與公眾線上或線下的直接交流，因此也不能全面、準(zhǔn)確地了解公眾的需求。這就導(dǎo)致政府雖然“花了心思”，也“下了力氣”，但實(shí)際上公眾認(rèn)可度和滿意度并不高。

三、數(shù)字政府建設(shè)的法律對(duì)策研究

建設(shè)數(shù)字政府，有助于實(shí)現(xiàn)政府治理科學(xué)化、公共服務(wù)精準(zhǔn)化、社會(huì)監(jiān)督高效化，有助于貫徹落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)政府從“供給側(cè)”向“需求側(cè)”的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)存在種種法律風(fēng)險(xiǎn)，其根本原因是我國關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的法律框架體系并未建立，因此，我們有必要通過出臺(tái)數(shù)字政府法規(guī)范和指引數(shù)字政府建設(shè)行為，明確數(shù)據(jù)共享和開放的原則和程序，打破數(shù)據(jù)壁壘；通過加快數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法的立法進(jìn)程，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)措施；通過建立統(tǒng)一的數(shù)字政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和評(píng)價(jià)數(shù)字政府建設(shè)效果；通過健全公眾參與制度，滿足公眾服務(wù)需求。只有構(gòu)建健全完備的數(shù)字政府法律框架體系，才能為數(shù)字政府可持續(xù)發(fā)展提供有力的法規(guī)制度支撐。

（一）制定數(shù)字政府法及其配套實(shí)施條例

數(shù)字政府建設(shè)，需要有法可依。當(dāng)前針對(duì)我國數(shù)字政府領(lǐng)域法律框架體系不夠完善問題，有必要出臺(tái)相關(guān)基本法律對(duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行指引和規(guī)范。以韓國為例，韓國在2013年6月提出要實(shí)施政府3.0，開啟數(shù)字政府建設(shè)新范式，其后為規(guī)范數(shù)字政府的建設(shè)，韓國先后制定了《電子政府法》《電子政府法實(shí)施條例》，在這兩部法律法規(guī)的規(guī)范和保障之下，韓國的數(shù)字政府建設(shè)取得了良好的效果。根據(jù)早稻田大學(xué)2017年發(fā)布的《第13屆國際數(shù)字政府評(píng)估排名研究報(bào)告》顯示，韓國在 2016 國際數(shù)字政府評(píng)估排名中處在世界第四位［9］。

因此，我國可以借鑒韓國做法，制定數(shù)字政府法作為規(guī)范數(shù)字政府建設(shè)目的、原則、方法、標(biāo)準(zhǔn)等的基本法。具體而言，數(shù)字政府法可以包括總則、數(shù)字政府運(yùn)行的基礎(chǔ)建設(shè)、數(shù)字政府服務(wù)的提供和使用、數(shù)字行政行為、政務(wù)信息資源的共享利用、數(shù)字政府的保障措施等內(nèi)容。其中總則部分包括數(shù)字政府建設(shè)的目的、相關(guān)概念的定義、數(shù)字政府運(yùn)行原則、數(shù)字政府的發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容。

其中，數(shù)字政府運(yùn)行的基礎(chǔ)建設(shè)是指有關(guān)數(shù)字政府信息數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、政府門戶網(wǎng)站建設(shè)、電子政務(wù)App建設(shè)等內(nèi)容。數(shù)字政府服務(wù)是指行政機(jī)關(guān)等通過數(shù)字政府向其他行政機(jī)關(guān)以及公民、企業(yè)等提供的行政服務(wù)。數(shù)字行政行為是指行政主體在數(shù)字政府領(lǐng)域，實(shí)施行政管理職權(quán)過程中具有法律意義的行為。

數(shù)字政府法的實(shí)施條例可以對(duì)具體問題，如數(shù)字政府服務(wù)的提供和使用中電子文件的制作、傳達(dá)、簽署、保管等，或者對(duì)于政府信息資源的共享利用原則、規(guī)制、范圍、時(shí)限等作出具體規(guī)定。

（二）明確數(shù)據(jù)共享和公開的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通互聯(lián)

政府信息資源的共享開放是數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，筆者認(rèn)為關(guān)于這一方面的立法可以參考《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》的相關(guān)規(guī)定，但是這里需要明確以下三點(diǎn)。

第一，數(shù)據(jù)共享和開放原則上應(yīng)以無償為主。第二，有條件共享的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)提供部門拒絕提供的，其拒絕理由應(yīng)有所限制，如不得以部門內(nèi)部管理規(guī)定為由拒絕共享數(shù)據(jù)。第三，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的共享和開放，行政機(jī)關(guān)及其工作人員以下行為應(yīng)予以禁止：（1）未按照法定程序公開、傳播政務(wù)信息的行為；（2）無正當(dāng)理由泄露不得公開的政務(wù)信息的行為；（3）對(duì)于有條件共享及不予共享的政務(wù)信息，未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行共享的行為；（4）無權(quán)或越權(quán)共享和開放政務(wù)數(shù)據(jù)的行為。

政府信息資源的共享開放應(yīng)堅(jiān)持以無條件共享開放為主、以有條件共享開放為輔、以不共享開放為例外。只有政府各部門破除部門壁壘、打破數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)政府信息資源高度共享和開放，才能真正挖掘“數(shù)據(jù)石油”的價(jià)值，才能釋放數(shù)據(jù)資源巨大的潛在動(dòng)能，才能真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的高效治理、科學(xué)決策、精準(zhǔn)服務(wù)。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)

1.加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全法治保障。當(dāng)前我國數(shù)字政府集電子政務(wù)App、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)于一體，相比起傳統(tǒng)政府，數(shù)字政府聚集了更多的政務(wù)數(shù)據(jù)，面臨的數(shù)據(jù)安全問題和風(fēng)險(xiǎn)也更加廣泛。可以說，數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府成功轉(zhuǎn)型的基石。

我國為了保障安全網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全，出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》《網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)條例》等法律規(guī)定，而且我國《數(shù)據(jù)安全法（草案）》也經(jīng)歷了初次審議。雖然我國出臺(tái)了多部法律，對(duì)保障數(shù)據(jù)安全起到了積極的作用，但是由于立法的相對(duì)滯后，目前階段關(guān)于數(shù)字政府的數(shù)據(jù)安全問題仍存在法律空白之處。為了建設(shè)數(shù)字政府，應(yīng)從多個(gè)維度強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全的法治保障。

首先，盡快出臺(tái)數(shù)據(jù)安全法。數(shù)據(jù)安全法是我國數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，為數(shù)字政府建設(shè)過程中數(shù)據(jù)安全提供了根本的法治保障。但是需要注意的是，出臺(tái)數(shù)據(jù)安全法仍要以必要、合理、合法為原則，法案既要吸取公眾的合理建議，經(jīng)過必要的修改和完善，又要經(jīng)過合法的程序才可以出臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)法案應(yīng)盡可能縮短時(shí)間以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)迫切的需求。

其次，在其他法律層面，應(yīng)出臺(tái)配套的數(shù)據(jù)安全保護(hù)法規(guī)，例如，針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員因人為因素導(dǎo)致的數(shù)據(jù)安全問題，可以由國務(wù)院出臺(tái)對(duì)應(yīng)的行政行為管理?xiàng)l例。針對(duì)企業(yè)采集和提供的數(shù)據(jù)，可以出臺(tái)相應(yīng)的行業(yè)自律條例等法規(guī)。在地方層面，可以制定地方性數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全條例或者數(shù)字政府行政行為條例。這些法律規(guī)定結(jié)合數(shù)據(jù)安全法，可以全面構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)中保護(hù)數(shù)據(jù)安全的法治框架。

再次，應(yīng)建立數(shù)據(jù)安全評(píng)估制度，政務(wù)數(shù)據(jù)主管部門應(yīng)按照數(shù)據(jù)安全法以及數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)于不符合數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)提出意見、責(zé)令限期整改，對(duì)于存在數(shù)據(jù)安全隱患的平臺(tái)提出建議，督促其消除安全隱患。其中數(shù)據(jù)安全評(píng)估結(jié)果應(yīng)納入數(shù)字政府建設(shè)績(jī)效考核清單，作為各地政府政務(wù)考核中的一項(xiàng)內(nèi)容。

最后，對(duì)于涉及國家安全、個(gè)人信息尤其是個(gè)人敏感信息的利用、流動(dòng)、開放、交換應(yīng)加大管控力度，特別是涉及政府?dāng)?shù)據(jù)出境的工作更應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和把控，在堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全至上的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的事前、事中、事后全流程監(jiān)管。

此外，應(yīng)加快制定有關(guān)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)方面的基本法律，數(shù)據(jù)安全法與這些法律相互配合才能實(shí)現(xiàn)多個(gè)層面的數(shù)據(jù)安全保護(hù)，才能用好“技術(shù)”這把“雙刃劍”，才能真正打造安全可靠、高效便民的服務(wù)型政府。

2.加強(qiáng)個(gè)人信息法律保護(hù)。政務(wù)數(shù)據(jù)處理是數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分，合法高效地采集、使用、共享、保存以及監(jiān)管政務(wù)數(shù)據(jù)資源是當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。妥善處理政務(wù)數(shù)據(jù)資源最重要的是保障公民個(gè)人信息安全。目前，我國個(gè)人信息保護(hù)法尚未出臺(tái)，雖然加快立法進(jìn)程以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)迫切需求是一大舉措，但是現(xiàn)階段個(gè)人信息保護(hù)法的出臺(tái)仍需要一定時(shí)間，因此，我國目前的數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)按照《民法典》的規(guī)定對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。

首先，政務(wù)數(shù)據(jù)資源包括公民的部分個(gè)人信息，因此，需要在政務(wù)數(shù)據(jù)資源中按照《民法典》第1034條的規(guī)定對(duì)個(gè)人信息作出區(qū)分。例如，將政務(wù)數(shù)據(jù)信息分為公共數(shù)據(jù)信息和個(gè)人信息，然后將個(gè)人信息細(xì)分為敏感個(gè)人信息和非敏感個(gè)人信息，其中居民身份證號(hào)碼、家庭信息、醫(yī)療信息、法律信息、財(cái)產(chǎn)信息、就業(yè)或職業(yè)信息等應(yīng)歸于敏感個(gè)人信息。

其次，政府對(duì)這些個(gè)人信息進(jìn)行處理時(shí)要滿足《民法典》第1035條的規(guī)定。一方面要滿足合法、正當(dāng)、必要原則，不過分處理，也就是說雖然政府為了行政管理便利要處理公民個(gè)人信息，但是應(yīng)盡量減少利用這些信息，以免侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)。另一方面要滿足相應(yīng)的條件。這里需要注意政府處理個(gè)人信息時(shí)應(yīng)明示處理信息的目的、方式和范圍這一條件。這一條件可以理解為對(duì)公民個(gè)人信息的處理限度應(yīng)嚴(yán)格限定在處理目的、方式及范圍內(nèi)，如果政府使用公民個(gè)人信息超過了明示的目的、方式和范圍，那么可以認(rèn)定侵犯了公民的個(gè)人信息權(quán)。

最后，政府應(yīng)按照《民法典》第1038條和第1039條的規(guī)定，采取技術(shù)措施和其他必要措施，妥善保管、存儲(chǔ)公民的個(gè)人信息，防止信息泄露、篡改、丟失，并且信息處理者或者國家機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)對(duì)公民的個(gè)人信息予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。

（四）制定數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

我國數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，以數(shù)字政府建設(shè)成效較好的廣州、貴州、上海等地為例，電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較高，服務(wù)效果較好，而部分地區(qū)電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低甚至還未制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致服務(wù)效果不佳、人民群眾對(duì)數(shù)字政府的滿意度較低。因此，為提升我國數(shù)字政府建設(shè)質(zhì)量、提高人民滿意度，有必要統(tǒng)一我國數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

以英國為例，英國作為數(shù)字政府建設(shè)的佼佼者，2019年出臺(tái)了最新版的《數(shù)字服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，這一標(biāo)準(zhǔn)可以為我國提供一些借鑒思路。

該標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)14條規(guī)定：（1）理解用戶需求；（2）解決用戶的整個(gè)問題；（3）提供多渠道融合的用戶體驗(yàn)；（4）使服務(wù)簡(jiǎn)單易用；（5）確保每個(gè)人都可以使用服務(wù)；（6）擁有一支多學(xué)科團(tuán)隊(duì)；（7）使用敏捷的工作方式；（8）經(jīng)常迭代和改進(jìn)；（9）創(chuàng)建保護(hù)用戶隱私和安全服務(wù)；（10）定義服務(wù)的成功范例并發(fā)布性能數(shù)據(jù)；（11）選擇合適的工具和技術(shù)；（12）開放新的源代碼；（13）使用并參與開放標(biāo)準(zhǔn)、通用組件和模式；（14）提供可靠的服務(wù)［10］。

以上14條規(guī)定簡(jiǎn)潔明了卻又非常實(shí)用，英國數(shù)字政府完全站在了用戶的角度去考慮如何提供服務(wù)，這為我國制定統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供了良好的思路。參考我國的基本國情，我國的數(shù)字政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)保障四個(gè)子體系。

首先，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、支撐技術(shù)等內(nèi)容。其次，管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括主管機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、行政行為規(guī)范（包括數(shù)據(jù)共享和開放、數(shù)據(jù)更新和處理、電子政務(wù)審批流程）等內(nèi)容。再次，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則要堅(jiān)持“為人民服務(wù)”的理念，盡量從人民群眾的需求角度去處理政務(wù)工作，為人民提供便利、高效的服務(wù)體驗(yàn)，如縮短政務(wù)審批所需時(shí)間、減免政務(wù)服務(wù)費(fèi)用、簡(jiǎn)化政務(wù)服務(wù)流程等。最后，為保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的順利實(shí)施，服務(wù)保障應(yīng)包括人才保障、財(cái)政保障、制度保障三方面內(nèi)容。其中制度保障包括對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督和評(píng)審，即實(shí)行對(duì)數(shù)字政府服務(wù)的全流程監(jiān)督、多主體參與評(píng)審的制度，對(duì)于未按照標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)按照規(guī)定承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

（五）健全公眾參與制度、滿足公眾服務(wù)需求

公眾參與數(shù)字政府建設(shè)具有不可或缺的重要意義。首先，可以通過信息交換，確認(rèn)政府與公民之間數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性與可靠性，有助于政府和公民在此基礎(chǔ)上作出明智的決策和判斷；其次，可以通過與政府的良性溝通，使政府充分掌握公民的需求，這有助于明確政府改革轉(zhuǎn)型的方向，也有助于公民成為政府服務(wù)的真正開發(fā)者和享受者；最后，可以通過在線交流來提高公民的溝通能力和反思能力、增進(jìn)政府與公民之間的感情、提升公民對(duì)政府的信任和對(duì)政策的理解［11］。

公眾參與數(shù)字政府建設(shè)需要健全制度體系，首先，在數(shù)字政府法中規(guī)定公眾參與的模式、方法、程序以及促進(jìn)措施。其次，形成良性宣傳機(jī)制，提高公眾參與熱情。例如，通過電視宣傳、短信宣傳、網(wǎng)絡(luò)宣傳等途徑鼓勵(lì)公眾對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)提出意見和建議。再次，針對(duì)公眾提出的意見和建議按照實(shí)際情況建立公眾需求清單，并依照此清單來改革數(shù)字政府。最后，各級(jí)政府要把公眾是否參與作為數(shù)字政府建設(shè)考核標(biāo)準(zhǔn)之一，依照公眾參與的程度、次數(shù)、范圍等對(duì)數(shù)字政府建設(shè)程度來評(píng)分。

此外，政府還需要重視公眾參與的平臺(tái)建設(shè)，多渠道促進(jìn)公眾參與建設(shè)，例如，可以在政府官方網(wǎng)站中開設(shè)公眾留言板，或者通過微博、微信公眾號(hào)、電子政府App等開設(shè)公眾在線交流討論的渠道，并且對(duì)于公眾提出的建議和要求，政府應(yīng)及時(shí)給予回應(yīng)，以確保這些平臺(tái)成為政府和公民之間良性互動(dòng)的有效場(chǎng)所。

四、結(jié)語

數(shù)字政府能更好地滿足群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，能更好地推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，能更好地實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、提高國家核心競(jìng)爭(zhēng)力，能更好地推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。因此，數(shù)字政府建設(shè)成為了全球各國的發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，我國數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)階段，處于關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)、面臨難得歷史機(jī)遇。黨的十九大報(bào)告明確提出“數(shù)字中國”“智慧社會(huì)”等概念，黨的十九屆四中全會(huì)更是明確提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”。這從戰(zhàn)略高度為數(shù)字政府建設(shè)指明了前進(jìn)方向。

數(shù)字政府建設(shè)是一場(chǎng)系統(tǒng)的、全局的、基礎(chǔ)的政府管理模式的變革，這一變革不僅需要頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)革新、政策指引、思想轉(zhuǎn)變、人才培養(yǎng)等方面的支持，更需要法治保障和制度規(guī)范。只有構(gòu)建完善的數(shù)字政府法治框架，將數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)流動(dòng)等內(nèi)容納入法治保障和監(jiān)管的領(lǐng)域之中，才能真正推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型，才能真正建成服務(wù)型、法治化政府。