裴瑩蕾 王婭

（1.貴陽市大數據產業(yè)發(fā)展集團有限公司，貴州 貴陽 550001；2.中共貴州省委宣傳部，貴州 貴陽 550001）

2018年11月6日，習近平總書記在上海調研城市管理工作時強調：“提高城市管理水平要在科學化、精細化、智能化上下功夫?！?020年3月31日，習近平總書記在杭州調研城市大腦運營指揮中心時再次強調：“要通過大數據、云計算、人工智能等手段推進城市治理現代化?！保?］隨著新冠肺炎疫情的沖擊，我國較為粗放型的城市管理明顯滯后于人民對美好生活的向往，城市精細化管理的訴求更加凸顯。目前，學界將城市精細化管理定義為：“綜合運用市場、法律、行政和社會自治等手段，通過城市管理目標量化、管理標準細化、職責分工明晰化等，形成以‘精致、細致、深入、規(guī)范’為內涵的城市管理模式?！保?］20世紀六七十年代，西方國家城市發(fā)展也面臨著嚴重的交通擁堵、環(huán)境污染、公共服務缺失等亂象問題，逐漸通過更為精細化的城市管理方式解決城市亂象問題。相對西方國家而言，我國城市化進程相對較晚，但隨著互聯網信息技術的快速發(fā)展，產生的數據以及基于數據的應用實現了指數級增長，人類社會相應迎來了大數據時代，運用大數據提升城市精細化管理能力，進而完善社會治理、推動城市治理體系現代化已成為社會發(fā)展的大趨勢。

一、新中國成立以來我國城市管理的實踐進路

回顧新中國成立70多年來，我國城市管理經歷了從無到有?？傮w來看，城市管理實踐進路與城市發(fā)展進程息息相關，我國的城市管理在城市發(fā)展的實踐中完成了從城市建設到城市管理再到城市綜合管理的蛻變。

第一階段是從農村管理轉向城市建設，城市管理概念尚未成型。新中國成立之初，為了盡快實現由農業(yè)大國向工業(yè)大國轉變的目標，黨中央作出工作重心從農村轉移到城市的重大戰(zhàn)略部署，并提出了接管城市和管理城市的指導方針［3］。在此階段，城市工作主要是規(guī)劃建設重點工程項目與城市基礎設施，服務于社會主義工業(yè)化戰(zhàn)略，而城市管理僅僅是落實城市規(guī)劃管理，并非真正意義上的城市管理。

第二階段是從城市建設轉向城市管理，城市管理概念與范圍逐漸形成。改革開放后，曾經從屬于工業(yè)生產的城市建設逐漸成為全國發(fā)展的中心工作。1981年，在聽取北京市相關工作時，針對天安門廣場附近環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等問題，萬里同志直接指出我國城市管理還存在軟弱渙散問題。這是中央分管這塊工作的領導同志第一次區(qū)分了城市建設與城市管理的不同含義，在很大程度上推進了我國城市管理實踐。1984年，黨的十二屆三中全會指出：“城市政府應該集中力量搞好城市規(guī)劃、建設和管理，進行環(huán)境綜合整治。市長的工作重點也應逐步轉移到城市建設管理的軌道上來。”［4］隨后，城市管理臨時機構在全國逐漸建立，有規(guī)模的城建監(jiān)察隊伍也逐漸形成，城市管理范圍也逐步擴大。2008年，隨著國務院機構改革，住房和城鄉(xiāng)建設部首次在“三定”方案中明確了城市管理范圍，包括市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運、市政設施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設檔案等12個方面，城市管理職責全部交由地方城市人民政府負責［3］。至此，完成了從城市建設到城市管理的演替。

第三階段從城市管理到城市綜合管理，城市管理日趨綜合化。1990年以來，我國城鎮(zhèn)化進程加速，以外延式發(fā)展為主的城市規(guī)模擴張迅速，“城市病”呈蔓延態(tài)勢。如大規(guī)模住宅小區(qū)帶來了人口的高度集中，產生了對通勤交通的巨大需求，由此衍生的地鐵建設或路面維修加劇了交通擁堵程度，同時對停車位、大型購物中心需求劇增，等等……城市運行出現的綜合性問題與矛盾日趨復雜，城市綜合管理的訴求亟待提升，意味著需要制定新的城市管理制度及投入更多的城市管理人員。2000年，基于行政處罰和管理應相對獨立運行的判斷，制定了相對集中行政處罰權的城市管理制度，發(fā)布了《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，2002年在全國所有城市施行，在一定程度上緩解了城管執(zhí)法隊伍分散、效率低、多頭執(zhí)法等問題。但由于地方城市政府直管城管執(zhí)法隊伍，這支隊伍幾乎不受條框制約，常常出現行政處罰與日常管理不匹配、強拆、強趕、強追等現象，導致一些妖魔化城管執(zhí)法隊伍的負面報道經常出現，產生了較壞的社會影響。北京、上海分別以舉辦2008年北京奧運會、2010年上海世博會等國際性重大活動為契機，逐漸探索出了城市綜合管理的新模式。為了滿足2008年奧運會的服務要求，北京市通過機構改革，進一步擴大完善城市綜合管理權責范圍。北京市政市容委更名為市城市管理委員會，在原來職能基礎上，將市發(fā)改委、市園林綠化局、市水務局、市商務委等多部門的煤電油運等職能劃入。上海市在籌備世博會期間，以世博會組織機構為核心，在城市綜合管理體制機制上謀創(chuàng)新，采取常態(tài)與危機管理、特殊與一般地區(qū)管理、綜合與專業(yè)執(zhí)法、長效與突擊管理相結合的方式，構建了包含城市環(huán)境、城市交通組織、社會治安和安全應急等職能部門的城市綜合管理協(xié)調機制，推進了國際化大都市城市管理邁入新階段。

隨著中國城鎮(zhèn)化加速，全國正在加快進入“城市時代”，但在城市管理過程中，環(huán)境衛(wèi)生差、交通擁堵、市容秩序亂、市政設施破損快等城市亂象層出不窮，給城市管理帶來了嚴峻的考驗。同時，以政府主導的城市管理，由于缺少公眾參與管理或監(jiān)督，城管亂象與大城管隊伍并存，存在著人力成本高、效率低下、資源配置嚴重浪費等普遍現象?？梢?，城市發(fā)展的復雜性決定了城市管理工作的復雜性，以政府為主導的城市管理面臨著新的挑戰(zhàn)，城市治理現代化任重而道遠?；仡櫥ヂ摼W與政府治理的結合之路，大體上經歷了以政府為中心追求行政效率的電子政務1.0時代，以公眾為中心兼顧行政效率與公民滿意度的交互2.0時代，目前正轉向以個體為中心強調公民參與的大數據3.0時代，以大數據為特征的3.0時代為政府的服務型、個性化、針對性精細化治理提供了強大技術支撐。因此，大數據3.0時代，亟須探索激勵公共參與的城市精細化管理新模式，推進城市治理現代化。

二、大數據時代公眾參與對提升城市精細化管理的作用

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”［5］強調了公民參與社會治理的重要性。聯合國人類居住中心這樣定義城市管理：“城市管理是個人和公私機構用以規(guī)劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。它是一個解決各種沖突或不同利益以及采取合作行動的持續(xù)過程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社會資本?！保?］以上定義強調了在城市管理的復雜系統(tǒng)中，調動各類利益相關者參與城市管理至關重要。2020年3月，我國互聯網普及率達64.5%，網民規(guī)模達9.04億?；ヂ摼W的廣泛普及，大數據應用為公眾參與城市管理提供了技術與路徑支持，使得公眾參與城市精細化管理成為可能。

（一）大數據應用有利于提高公眾對城市管理的參與度。不同于信息相對封閉的傳統(tǒng)時代，大數據時代提供了一個信息更加開放對稱、互動更加便捷的交互平臺，公眾能夠接觸到更多元的信息。一方面能夠促進公眾的民主意識，主動參與到城市管理公共政策制定中來，通過“鍵盤上的民主”推動現實社會中的民主；另一方面，大數據應用平臺能夠促進公眾參與到城市管理的監(jiān)督中來，“數碼技術允許所有信息，包括聲音、影像與資料，都可以采用封包方式傳輸，形成一個不需要控制中心就可以在所有節(jié)點相互溝通的網絡”［7］，打破傳統(tǒng)治理結構中政府、市場、社會、公民等不同主體間的權責不平衡現象，通過大數據平臺的扁平化、去中心化和互惠性實現信息互聯互通、數據融合共享，進而實現城市管理的共建共治共享。

（二）大數據應用有利于強化政府與城市管理主體的合作。隨著現代城市發(fā)展日趨綜合復雜，單一的政府管理主體難以滿足人民對美好生活的向往，城市要實現精細化管理，迫切需要其他社會主體參與到城市管理中來，形成多元化城市管理主體模式。大數據應用平臺為多元主體參與城市管理創(chuàng)造了條件。一方面，在城市管理過程中，政府可以依托數據融合共享、信息互聯互通，打破信息“孤島”以及行政單位的條塊現狀，降低交易成本，促進城市管理政府主體間形成行政協(xié)調機制；另一方面，通過“兩微一端”等社交平臺，公眾可以突破時空的局限，更加便于反饋城市管理動態(tài)，有序參與城市管理政策，政府與公眾的良性互動，有利于促進政府主導、公眾參與、多元協(xié)同配合的治理新局面，進而實現城市管理的單一主體向多元主體轉變。

（三）大數據應用有利于政府從決策到實施“全生命周期”運行。當今城市管理正呈環(huán)境復雜化、內容多樣化、對象多元化等發(fā)展態(tài)勢，依靠過往經驗決策的政府管理模式或是有限數據支撐決策的政府管理模式，難以適應我國“十四五”時期面臨的新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局需要。當城市管理現狀跟不上城市現代化治理訴求時，亟待尋求治理范式變革，而大數據應用則提供了直接的路徑支持。大數據是指相互關聯的、多樣化的、海量的數據組成的具有自學習本領、自適應、自組織的系統(tǒng)數據集，“集量成智”是大數據的本質特性，當樣本數據達到或接近于研究目標的全部數據時，很多隱藏在數據中的規(guī)律就能在全樣本數據之間的相互關聯中被發(fā)現，這是一個量變到質變、實現數據創(chuàng)造智慧的過程［8］?？梢姡髷祿闹饕δ苁欠治鲱A測、科學決策［9］。以上功能使得大數據成為政府從決策到實施“全生命周期”運行的重要工具。政府決策的科學性與精準性有賴于完整的數據搜集分析，政府決策的民意基礎有賴于發(fā)揮大數據應用平臺在網絡上廣泛征求民眾意見，政府決策的實施有賴于通過大數據應用平臺實現的公眾參與監(jiān)督，政府決策的實施效果也可通過大數據分析而得。例如，2020年8月16日至29日，“十四五”規(guī)劃編制工作充分發(fā)揚民主、開門問策、集思廣益，在網上征求意見，這在中央全會文件起草歷史上是第一次，廣大人民群眾踴躍參與，網上留言有100多萬條，有關方面從中整理出了1000多條意見建議［10］，體現了中央制定政策的民主性及對公眾參與的高度重視。

三、大數據時代公眾參與城市亂象治理的貴陽實踐

大數據應用為我國城市精細化管理提供了新的路徑。貴陽市作為全國首個國家級大數據綜合試驗區(qū)建設的核心城市，涌現出大量大數據參與社會治理的典型案例。其中，“貴陽百姓拍”是貴陽市城市管理部門開發(fā)的一款面相社會公眾的智能App軟件，旨在營造城市管理“我參與、我共享、我快樂”的良好氛圍，形成多元共治、良性互動的城市精細化管理新格局。

（一）開發(fā)基于公眾參與的城市管理大數據應用系統(tǒng)，實現城市管理流程再造。“貴陽百姓拍”具備城市管理問題舉報、互動交流、信息推送、社會監(jiān)督等多種功能。社會公眾通過“貴陽百姓拍”完成相應的實名認證后，可以通過“貴陽百姓拍”的“我要舉報”和“我來核實”兩個互動板塊參與城市管理舉報問題和問題核實活動，并獲得相應的現金或積分獎勵。欲通過“貴陽百姓拍”舉報問題或參與問題核實的社會公眾，只需要按要求完成實名注冊，并通過相應功能板塊完成填寫舉報或核實問題的發(fā)生地點、內容，在現場拍照上傳圖片等操作即可完成舉報或核實問題。舉報后，市民還可實時查詢了解所舉報問題的處置進展情況。其中，舉報問題采集獎勵流程圖如圖1所示，核實問題采集獎勵流程圖如圖2所示。

圖1 城市管理“百姓拍”App舉報問題采集獎勵流程

圖2 城市管理“百姓拍”App核實問題采集獎勵流程

（二）制定公眾參與城市管理的激勵機制。公眾通過參與“貴陽百姓拍”問題舉報或問題核實活動可以獲得相應獎勵。比如，所獲得的現金獎勵，可以通過綁定銀行卡或綁定微信賬號的方式，直接領取到所綁定的銀行卡或微信賬號錢包中；獲得的積分獎勵可以在“貴陽百姓拍”的“積分商城”板塊兌換相應的獎品?！百F陽百姓拍”的現金和積分獎勵所涉及的個人隱私信息和資金、賬戶安全數據直接由國有大型銀行進行存儲和管理，最大限度保障社會公眾信息和資金安全。

（三）搭建公眾參與城市管理交流平臺?！百F陽百姓拍”還設置了“城管資訊”“城管動態(tài)”“便民服務”“最美貴陽”等信息推送和互動板塊，實時發(fā)布各類城市管理信息以及與社會公眾日常生活息息相關的各類民生信息，社會公眾也可以參與城市管理相關的話題討論、信息發(fā)布等全部活動。

四、大數據時代公眾參與提升城市精細化管理的對策建議

公眾參與對提升城市精細化管理至關重要。大數據的應用是提升政府公共服務能力的重要抓手，為公眾參與城市管理提供了重要的技術支撐。現結合貴陽市通過廣泛動員百姓參與治理城市亂象的新模式，提出大數據時代公眾參與提升城市精細化管理方面的對策。

（一）加強社會互動，構建公眾參與的信息化城市管理新模式。改革現行城市管理政府主導模式，在城市管理事務中，廣泛引導公眾參與，表達自己的話語權。基于信息化基礎，科學認識城市管理復雜系統(tǒng)，重新界定（包括各級政府、各城市管理相關部門）、企業(yè)（包括市場經濟的各個主體）和市民（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學術機構等）等城市管理主體作用，建立信息化城市管理新模式，充分調動各類主體參與城市管理的積極性，通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優(yōu)質高效、精細化的城市公共產品與服務。例如，貴陽市通過城市管理“百姓拍”App精細化管理監(jiān)督平臺，以獎勵的形式發(fā)動和鼓勵公眾參與和監(jiān)督城市管理工作，整合微博、微信等多種社會互動平臺，構建多種形式的公眾參與渠道，營造“我參與、我共享、我快樂”的良好氛圍，形成多元共治、良性互動的城市治理新格局。

（二）推進政務公開，以公眾參與社會監(jiān)督倒逼政務服務改革。以互聯網為基礎構建多渠道的政務公開機制，加強辦事人員、社會媒體、社會公眾等對城市管理政務服務的監(jiān)督與制約，加強對城管執(zhí)法人員、業(yè)務部門的考核考評，加強政務服務效能評價，切實做到“讓數據多跑腿、群眾少跑路”，著力構建社會公眾充分參與的權力監(jiān)管機制，促進城管執(zhí)法隊伍服務意識提升，倒逼政務服務模式改革與創(chuàng)新。加強城管部門內部權力清單、責任清單、業(yè)務任務清單和業(yè)務工作流程梳理，加強權力監(jiān)管制度建設，編制考核標準與執(zhí)法行為準則、隊員執(zhí)法手冊等，固化在執(zhí)法監(jiān)管信息系統(tǒng)之中，減少執(zhí)法人員自由裁量權，規(guī)范行政人員尤其是基層城管隊員的執(zhí)法行為，消除權力尋租尋利空間，實現權力運行全面化、常態(tài)化監(jiān)管，切實促進依法行政。

（三）推動數據共享，深挖數據價值，提升政府決策的科學性與精準性。大數據應用系統(tǒng)建設以數據為基礎，需要構建統(tǒng)一數據標準，加強數據采集、共享、匯聚等“聚通用”功能。例如，“百姓拍”App需要加強住建、交警、公安等業(yè)務相關部門間數據交換與共享，創(chuàng)新城管業(yè)務模式，構建數據共享、業(yè)務聯動、部門協(xié)同的城市管理體系。同時，還需要構建多種大數據分析模型，充分利用大數據異常分析、趨勢分析、事前預警等技術優(yōu)勢，將大數據優(yōu)勢轉化為城市精細化管理優(yōu)勢，加強政策執(zhí)行過程量化分析與政策效果驗證，提升政府決策的科學性與精準性。

（四）強化制度建設，加強大數據時代公眾參與城市精細化管理制度保障。城市治理普遍存在數據不敢向公眾開放的問題，降低了公眾參與的可能性。為解決數據共享開放“不敢”的困境，貴陽市先后出臺了《貴陽市政府數據共享開放條例》《貴陽市政府數據資源管理辦法》《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》等地方性法規(guī)和規(guī)章，為政府數據的共享開放提供了制度保障。同時，為了加強公共參與城市精細化管理的積極性，貴陽市制定了《貴陽市城市管理精細化公眾參與監(jiān)督城市管理工作實施方案——貴陽市城市管理“百姓拍”App 公眾參與獎勵實施方案》與《貴陽市城市亂象治理（管理精細化）工作績效督查考核暗查計分標準》，保障公眾參與城市精細化管理有章可依。