摘要：按照深化行政許可“放管服”改革工作要求，煙草行政主管部門降低了煙草專賣零售業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化了審批流程，縮短了審批時限，完善了煙草專賣許可證管理各項機制，煙草行業(yè)“放管服”改革取得明顯成效。本文結(jié)合常德市當(dāng)前零售許可證后續(xù)監(jiān)管中存在的問題，分析原因，探討如何進一步有效提升零售許可證后續(xù)監(jiān)管水平。

關(guān)鍵詞：放管服;零售許可證;后續(xù)監(jiān)管

一、常德市零售許可證后續(xù)管理的基本情況

2018年2月1日起，常德煙草為適用放管服，修訂實施新的合理布局規(guī)定，大大降低了許可準(zhǔn)入門檻。截至2021年1月底全市零售戶由2018年初的19174戶增加到25849戶。出現(xiàn)了零售許可證發(fā)放過多過濫、分布密度失調(diào)等問題，、增加了、后續(xù)監(jiān)管的難度。特別是在城區(qū)集鎮(zhèn)，部分區(qū)域的發(fā)證數(shù)量過于密集，使得卷煙零售市場復(fù)雜多變，“空戶”“大戶控制小戶”等不正?，F(xiàn)象屢禁不止，證照及登記事項不符，非法買賣、非法出租、轉(zhuǎn)讓零售許可證，擅自停業(yè)的情況時有發(fā)生，無證經(jīng)營情況普遍存在，取締難度較大。

（一）全市辦證情況分布。截至2021年1月31日，常德市煙草專賣局轄區(qū)共有持證數(shù) 25849個，其中本級7228個，安鄉(xiāng)2445個，漢壽3275個，澧縣3384個，臨澧1821個，桃源 3607個，石門2909個，津市1180個。

（二）近三年辦證新增情況。截至今年1月31日，較2018年初全市新增許可證6675個，漲幅達34.81 %。其中本級新增2335個，漲幅47.72 %;安鄉(xiāng)新增635個，漲幅35.08 %;漢壽新增789個，漲幅達31.74%;澧縣新增698個，漲幅達25.97%;臨澧新增 411個，漲幅達29.15%。桃源新增647個，漲幅21.86%;石門新增935個，漲幅47.37 %;津市新增207個，漲幅21.27%; 2018年新增許可證2713個，2019年、2020年緩步增長。

二、當(dāng)前許可證后續(xù)監(jiān)管中存在的主要問題

（一）許可證與營業(yè)執(zhí)照登記事項不符

證照不符的對象多是直系親屬關(guān)系，如夫妻、父子女等，主要有三個方面的原因：一是家庭經(jīng)營或者合伙經(jīng)營造成證照不符問題?？蛻粼谵k理煙草零售許可證后，為方便辦理銀行貸款等其他事宜到當(dāng)?shù)毓ど滩块T重新辦理了另一個的工商營業(yè)執(zhí)照;二是零售戶在申請辦理煙草許可證時考慮到已辦照一方并非是日常打理店鋪人員情況，發(fā)證機關(guān)在其提供了雙方直系親屬的有效證明后，準(zhǔn)予了該許可;三是工商營業(yè)執(zhí)照到期后未及時換發(fā)營業(yè)執(zhí)照，造成有證無照情形。

（二）實際經(jīng)營人與許可證登記法人不符

在市場走訪中發(fā)現(xiàn)，人證不符的情況在目前市場比較常見，因為重新辦證檔位過低，部分零售戶打著聯(lián)營、雇傭、合伙的幌子行煙草專賣零售許可證轉(zhuǎn)讓之實，沖擊了許可證制度，給煙草專賣管理工作造成了一定的困難。產(chǎn)生此類現(xiàn)象大多是由于許可證的持證人經(jīng)營不善，長期虧損，將店鋪貨物和許可證一起轉(zhuǎn)賣給經(jīng)營者;或者是持證人無法在店鋪進行經(jīng)營，將許可證出租給他人，從中賺取租借費等;或是合伙經(jīng)營，其中一方辦理了各類證照后，由其合伙人自己或聘請店員實際經(jīng)營;還有家庭成員直接的相互轉(zhuǎn)讓。

（三）實際經(jīng)營地址與許可證登記不符

證址不符是指煙草專賣許可證上核準(zhǔn)的地址與實際的經(jīng)營地址不一致，采取租賃店鋪的方式經(jīng)營煙草制品的持證人，由于租賃到期，租金上漲，預(yù)備擴大經(jīng)營或者所在地理位置消費群體缺乏等原因，需要更換經(jīng)營地址的;由于工商在辦理工商執(zhí)照的時候?qū)彶椴粐?yán)格，工商營業(yè)執(zhí)照核準(zhǔn)地址地名錯誤;由于道路名稱發(fā)生變化，造成路名與煙草證地址不符;由于政府規(guī)劃，棚戶區(qū)改造等問題造成了證址不符的情形。

（四）沒有辦理煙草專賣零售許可證開展卷煙經(jīng)營

經(jīng)營者缺乏資金，經(jīng)營能力差、沒有固定營業(yè)時間，且店面規(guī)模較小，經(jīng)營種類數(shù)量單一、形象差、等原因不適合申領(lǐng)煙草證;或是流動攤點和一些學(xué)校周邊不符合合理化布局要求的;不具備申請資格：此類情況多為一年內(nèi)被處罰兩次未滿三年等不符合申領(lǐng)條件的經(jīng)營者;無申請煙草專賣零售許可證意向：由于銷量較小，只銷售少量特定品牌的卷煙，本人無意向辦理許可證;

（五）停歇業(yè)未辦理相關(guān)手續(xù)

部分零售戶由于店鋪轉(zhuǎn)讓或者裝修，經(jīng)營者長時間外出關(guān)門等情況，未及時辦理停歇業(yè)手續(xù)，或是在停歇業(yè)期間仍有訂購卷煙的行為，再將訂購的卷煙批量低價出售或者向無證戶供貨等情況。

（六）空殼店、休眠店

由于煙草制品盈利較高、經(jīng)營方式簡單，但是煙草部門控量銷售，營銷部門對于貨源分配采取分檔定級的方式，部分緊俏煙貨源緊缺，遠(yuǎn)不能滿足市場需求，部分零售戶就利用親戚朋友多辦許可證，以求得到更多的貨源。同時，也有本應(yīng)停歇業(yè)的零售戶，為了牟利繼續(xù)訂購卷煙，再將卷煙倒賣賺取差價。

三、對形成問題的原因分析

（一）許可證管理制度上的不完善

缺乏統(tǒng)一具體的許可證后續(xù)監(jiān)管制度操作細(xì)則。現(xiàn)有的規(guī)章制度在界定和實際操作中存在一些理解尚未統(tǒng)一明確，無法為許可證后續(xù)監(jiān)管提供可靠的依據(jù)，影響了后續(xù)監(jiān)管制度的制定和落實執(zhí)行。

（二）對持證戶的監(jiān)督管理不到位

由于“放管服”政策，煙草專賣零售點較多，后續(xù)監(jiān)管難度大，存在監(jiān)管盲點;有些營銷、物流人員的思想認(rèn)識不到位，認(rèn)為許可證是專賣部門的事，不屬于自己的工作范圍內(nèi)，發(fā)現(xiàn)許可證使用有問題時也不主動向?qū)Ｙu部門反映，工作協(xié)同意識不高，導(dǎo)致煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管中存在的問題始終得不到有效的解決。

（三）缺乏許可證退出機制

在煙草專賣零售許可證的管理中，往往存在“重發(fā)證、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，大部分市管員將重點都定位在了“放”字上面，降低了準(zhǔn)入門檻，對后面的“管”理缺失，“服”務(wù)缺位，導(dǎo)致“空殼證”、“無效證”、“低效證”頻頻出現(xiàn)。

四、有效提升后續(xù)監(jiān)管成效采取的主要對策

（一）切實加強新辦零售戶的后續(xù)監(jiān)管

對新辦證的零售戶，要及時收集登記零售戶的詳細(xì)經(jīng)營信息，監(jiān)管煙草專賣零售許可證使用情況。了解跟進工商營業(yè)執(zhí)照相關(guān)情況，核實確認(rèn)辦證時所提交材料的真實性，重點確認(rèn)實際經(jīng)營者與持證人是否一致，經(jīng)營地址、經(jīng)營方式、經(jīng)營范圍等是否與許可證登記事項一致。對新辦證的零售戶，經(jīng)常進行走訪，掌握其正常經(jīng)營、守法經(jīng)營情況。

1.堅持日常檢查和專項檢查相結(jié)合，以隨機抽查為主，推進APCD工作法與“雙隨機，一公開”監(jiān)管方式有機結(jié)合，完善監(jiān)管機制和檢查方式，對其進行針對性監(jiān)管。

2.用好專賣信息管理系統(tǒng)，用APCD工作法分析出異常零售戶對其進行專項檢查，提高檢查效率。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的異常戶增加抽查比例和頻次。

（二）對不規(guī)范使用許可證行為進行處理

在管理實踐中，已關(guān)門停業(yè)但被許可人不主動向煙草專賣行政主管部門申請注銷煙草專賣零售許可證的現(xiàn)象比較普遍。煙草專賣零售許可證核定的地址發(fā)生變化，屬于新辦證的范圍，不屬于變更的范圍。

1.對于向無證戶供貨的客戶的處理

對于其供貨的無證戶聯(lián)合工商進行行政處罰，對于該客戶采用蹲點監(jiān)控攝像等形式掌握其無證批發(fā)的證據(jù)對其進行處罰。

2.針對“人證不符”，煙草部門應(yīng)加強許可證的動態(tài)管理

加強對許可證信息的采集和管理，把握市場動態(tài)，定期調(diào)查和維護零售戶信息檔案，及時更新和處理變更的動態(tài)，確保許可證登記信息的真實性和完整性，防止許可證非法轉(zhuǎn)讓、租用等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.針對“證照不符”，依據(jù)不符項的情況做出相應(yīng)處理

如果是持證人因為道路規(guī)劃，城市建設(shè)等客觀原因?qū)е碌牟疬w或者經(jīng)營地址名稱改變，走變更程序;如果是其他原因?qū)е碌慕?jīng)營地址改變，則需要當(dāng)事人重新申領(lǐng)許可證。家庭經(jīng)營的個體工商戶，持證人在家庭成員間變化的，可以申請變更煙草專賣零售許可證。

4.針對“空殼店、休眠店”的處理

要對轄區(qū)內(nèi)重點大戶及無證戶加大檢查力度，特別關(guān)注店內(nèi)串碼煙來源，鎖定“空殼嫌疑店”。加強對這部分零售戶進貨與開門營業(yè)的情況的關(guān)注，觀察其經(jīng)營場所有無經(jīng)營跡象，針對無經(jīng)營跡象的零售戶，區(qū)分情況進行處理。

（三）建立聯(lián)動機制，協(xié)同推進形成監(jiān)管合力

1.積極探索創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，與營銷、內(nèi)管、物流等建立聯(lián)動機制，共享信息，共同監(jiān)管形成監(jiān)管合力。

2.通過建立的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，積極與轄區(qū)公安、工商部門溝通，取得共識。對無證戶進行檢查和整治，探索跨部門，跨行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管機制，通過聯(lián)合多部門執(zhí)法提高整治成效。

（四）完善許可證退出機制

1.把好許可證日常監(jiān)管關(guān)和延續(xù)環(huán)節(jié)關(guān)。依法淘汰經(jīng)營能力低、經(jīng)營條件差、不守法經(jīng)營的卷煙零售經(jīng)營者，在日常監(jiān)管中，對不符合法律法規(guī)的許可證進行處理，在煙草專賣零售許可證有效期屆滿后，延續(xù)時要采取實地核查和書面審查相結(jié)合的方式。

2.完善退出機制，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和條件。申請煙草專賣零售許可證的條件為：一是有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金。實地勘驗時往往只能靠市管員主觀判斷，缺少操作性。二是有與住所相獨立的固定經(jīng)營場所。對于經(jīng)營場所要求等也需要細(xì)化，作為煙草專賣行政主管部門衡量是否予以延續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)管理水平

后續(xù)監(jiān)管，雖為“后續(xù)”行為，但監(jiān)管不應(yīng)僅在“事后”才開始，因此要進一步建立長效培訓(xùn)機制，定期對專賣執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)行業(yè)內(nèi)的經(jīng)典案例。加強對零售戶的法律宣傳，做好零售戶的普法教育和市場服務(wù)工作。簡政放權(quán)做加法，規(guī)范管理做加法，優(yōu)化服務(wù)做乘法，不斷提升許可證后續(xù)監(jiān)管整體水平，實現(xiàn)許可證高質(zhì)量有序監(jiān)管。

作者簡介：

陳常秀，1974年6月出生，湖南常德人，常德市煙草專賣局內(nèi)管辦副主任，研究方向為專賣管理。