趙潔民 張鳳香

摘要：新時代下，鄉(xiāng)規(guī)民約是保障鄉(xiāng)村實現(xiàn)道德自治的重要舉措，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。本文從為什么要重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用、鄉(xiāng)規(guī)民約面臨的現(xiàn)實困境入手，對如何重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當代鄉(xiāng)村治理作用等從三個方面展開論述。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;困境及破解

鄉(xiāng)規(guī)民約是在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中形成的，并普遍為全體鄉(xiāng)民共同遵守的規(guī)范形式，不僅可以規(guī)范鄉(xiāng)村居民的道德準則與行為方式，也能協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會關(guān)系，保障群眾利益，是中國傳統(tǒng)社會治理智慧的重要體現(xiàn)。新時代下，重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當代鄉(xiāng)村治理中的作用是當代鄉(xiāng)村治理的題中應有之義，進一步健全和完善鄉(xiāng)規(guī)民約，有效破解鄉(xiāng)規(guī)民約在當代鄉(xiāng)村治理中面臨的現(xiàn)實困境，使其更好轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能，對于提升我國當代鄉(xiāng)村治理水平具有重要意義。

一、重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用是當代加強鄉(xiāng)村治理的必然要求

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約是國家法律法規(guī)的有益補充，對國家法律法規(guī)的有效實施有著不可忽視的輔助作用。

國家法律法規(guī)是鄉(xiāng)村治理的根本保障，是鄉(xiāng)村治理有效進行的前提基礎，鄉(xiāng)規(guī)民約作為國家法律的有益補充，一定程度上完善了當代鄉(xiāng)村治理中國家處理農(nóng)村社會事務和社會關(guān)系等方面的國家法治體系，比如小偷小摸、一般性的賭博、斗毆和迷信活動、輕微亂砍濫伐林木行為、一般家庭、婚姻糾分等問題在國家法律法規(guī)中對這些問題行為的處理并沒有具體的條款，處理解決這一系列問題一般是依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約的一些約定俗成的解決方式和方法。相比漫長的法律訴訟程序而言，通過鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)解矛盾糾紛，村民認同感較強，對抗情緒低，在德高望眾的宗族人員調(diào)解下，更能夠服從，自覺遵守，也更符合一些基層群眾遇到矛盾糾紛不愿意到法院打官司的行為習慣。因此要依法完善鄉(xiāng)規(guī)民約，實現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律法規(guī)的有效銜接，對鄉(xiāng)規(guī)民約進行不斷地補充和完善，摒棄鄉(xiāng)規(guī)民約中的傳統(tǒng)陋習，發(fā)揚社會主義新風尚，依據(jù)法律規(guī)定的程序和法治理念，將法治的基本精神、價值理念、規(guī)范要求等融入鄉(xiāng)規(guī)民約之中，在這個不斷補充完善、修改、融合的過程中，不僅賦予了鄉(xiāng)村民約新的活力與精神力，使鄉(xiāng)規(guī)民約對國家法律體系進行更加有效的補充，而且國家法律也更容易被廣大鄉(xiāng)村居民從心底里接受與認同，保障鄉(xiāng)村法治社會的全面實施。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約是加強鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建鄉(xiāng)村共建共治共享治理格局的有效路徑?！蛾P(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》明確指出“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。十九大報告提出要構(gòu)建“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這些思想實質(zhì)上為農(nóng)村基層自治提供了一種新的思路，即運用鄉(xiāng)規(guī)民約實行群眾自我教育、自我管理推動多主體共治的鄉(xiāng)村治理體系有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)對農(nóng)村基層社會的低成本、高效能治理。實踐也證明，以鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的一種有效路徑在全國各地都有很多成功案例。比如新建住宅的邊界劃分和公共區(qū)域的分配問題，農(nóng)村孝道與敬老問題，遺產(chǎn)繼承、彩禮糾紛等問題以及村民的婚喪嫁娶等生活息息相關(guān)的問題，都在鄉(xiāng)規(guī)民約中都有明確規(guī)定，依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、輿論等，通過調(diào)解、協(xié)商等方式這些問題都能得到有效解決，也正是因為民規(guī)民約避免了法律法規(guī)的“冰冷生硬”，更加貼近群眾生活，因而在執(zhí)行與遵守中，才更容易得到村民內(nèi)心的認可。因此要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會治理新格局，就必須創(chuàng)新社會治理模式，必須更加重視鄉(xiāng)規(guī)民約在當代鄉(xiāng)村治理中的柔性作用。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約是實現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村道德自治和培育鄉(xiāng)風文明的重要依據(jù)。鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民行為的內(nèi)在支撐和必須遵守的行為規(guī)范，扎根于人們心底，厚植于群眾之間，是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的重要組成部分，對人們的行為和社會秩序的維護具有極為深刻的影響，在道德約束、行為教化和農(nóng)村事務管理方面的作用非常突出，其中傳達和宣揚的思想、信念、道德等構(gòu)成了許多村民共同認可和接受的價值觀，不斷地修改人們與之相沖突的價值觀念，教化不同的利益主體，自覺養(yǎng)成符合村民共同利益，共同理想的行為。鄉(xiāng)規(guī)民約的道德規(guī)范性涵蓋了國家、社會和個人三個層次，是整個社會道德架構(gòu)體系不可或缺的組成部分，從國家層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約“尚仁重德”，“尚和合、求大同”;從社會層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約強調(diào)“扶正揚善、禮法并重、握法處勢”;從個人層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約弘揚“誠信守正、寬厚孝義、患難相恤”。因此在中共中央、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中，重點強調(diào)了鄉(xiāng)規(guī)民約在培育鄉(xiāng)風文明中的作用，提出鄉(xiāng)規(guī)民約的“全覆蓋”。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中面臨的現(xiàn)實困境

鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，但毋庸諱言，隨著社會的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的不斷變化，鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中繼續(xù)發(fā)揮作用遇到重重阻力，面臨許多現(xiàn)實困境。

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約的作用逐漸弱化

伴隨城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村精英人才大量流失，農(nóng)村大量壯年勞動力外出，在第二、三產(chǎn)業(yè)和城市做生意或工作，農(nóng)村務農(nóng)的勞動力急劇減少。甚至某些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了嚴重的“空心化”現(xiàn)象，伴隨這些鄉(xiāng)規(guī)民約主體的大量流失，村民與鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)程度不斷降低，對村莊的公共事務淡化，與鄉(xiāng)村社會的固有聯(lián)系也明顯薄弱，鄉(xiāng)規(guī)民約對脫離了鄉(xiāng)村的多數(shù)成員失去了約束力，尤其在空心化的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用逐漸弱化。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)土性、適應性還欠斟酌

黨的十九大以來，鄉(xiāng)村的善治、鄉(xiāng)風文明的培育得到更多的關(guān)注。尤其是中共中央、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中，強調(diào)加強鄉(xiāng)規(guī)民約建設后，各地相繼出現(xiàn)了制定或修訂鄉(xiāng)規(guī)民約的熱潮，但由于缺乏民主規(guī)范和民主表決的相關(guān)指導，有些農(nóng)村地區(qū)制訂的鄉(xiāng)規(guī)民約并不是嚴格按照規(guī)定召開村民代表大會進行共同商議，而是由幾個干部私下商議便“新鮮出爐”，更有甚者應付了事，機械地將政府提供的鄉(xiāng)規(guī)民約模板進行簡單的“復制粘貼”，這樣的鄉(xiāng)規(guī)民約難免存在粗制濫造之嫌，既無法接續(xù)鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，又無法與當下鄉(xiāng)村治理具體實際有效結(jié)合，村民們不知曉，村干部用不上，其鄉(xiāng)土性、適應性還欠斟酌。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律的關(guān)系有待進一步理順

目前，我國許多農(nóng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)容上并不完善，規(guī)避國家法律的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，也就是說在國家法律之外，鄉(xiāng)規(guī)民約另外形成一套體系，而這套體系的內(nèi)容有的可能與國家法律是相互矛盾或國家法律沒有明確規(guī)定的。如國家法律所保障的村民集體財產(chǎn)分配權(quán)、外嫁女的權(quán)益、土地分配權(quán)益等在有些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約中被剝奪。像黔東南少數(shù)民族地區(qū)的很多村寨都有“姑娘招婿上門需要經(jīng)村委會集體討論決定”的規(guī)定，還有諸如“不許外來媳婦或女婿落戶”等等，這些鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容顯然與《婦女權(quán)益保障法》等國家法律格格不入。這些明顯與國家相關(guān)法律不符的規(guī)定，其本質(zhì)上是在規(guī)避國家法律，爭奪村莊的自主權(quán)。限于人情、親情以及民不告、官不究的特殊情境，很少權(quán)益被剝奪者會因此申請通過法律渠道解決問題，這就嚴重削弱了國家法律在鄉(xiāng)村社會的權(quán)威，是對國家法律嚴肅性的挑釁與挑戰(zhàn)，與法治社會的要求大相徑庭?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十條規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治的規(guī)范，不得與憲法及國家法律法規(guī)相沖突，不得侵犯村民的合法權(quán)益，否則無效”。

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約實施過程中不合理甚至不合法現(xiàn)象時有出現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約的公信力降低。

在鄉(xiāng)規(guī)民約的實施過程中，一定程度上存在著過分夸大或忽視鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用的不合理現(xiàn)象。一方面，一些鄉(xiāng)村干部把鄉(xiāng)規(guī)民約當成最高權(quán)威，工作中無論遇到什么情況都會過于強調(diào)和依賴鄉(xiāng)規(guī)民約，在處理村務日常工作中即使出現(xiàn)了與法律法規(guī)相抵觸的情況，村干部也會以村民自治為借口而無視法律法規(guī)，從而出現(xiàn)了一定程度和某些范圍內(nèi)“村規(guī)大于國法”的現(xiàn)象。與此相反，另一方面忽視鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)，在一些鄉(xiāng)村治理過程中，雖然也制定出了符合法律規(guī)定和鄉(xiāng)村基本情況的鄉(xiāng)規(guī)民約，但卻被束之高閣，淪為擺設，在鄉(xiāng)村治理中并沒有得到很好的貫徹實施。同時由于鄉(xiāng)規(guī)民約在制定、實施過程中缺乏必要監(jiān)督，導致一些內(nèi)容落后甚至內(nèi)容違法的鄉(xiāng)規(guī)民約沒有得到及時糾正和清除，比如在大量鄉(xiāng)規(guī)民約中，有很多侵犯村民權(quán)益的懲罰性的條款，最常見的是一些經(jīng)濟罰款，而鄉(xiāng)村作為自治組織，不具備罰款的權(quán)力，這一類的規(guī)定顯然是不合法的。正因為鄉(xiāng)規(guī)民約中這些不合理甚至不合法現(xiàn)象時有出現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約也就難以得到村民的信賴，公信力降低。

三、重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用

如何順應時代發(fā)展，克服鄉(xiāng)規(guī)民約的自身局限性，更好發(fā)揮其積極作用已成為新時代鄉(xiāng)村治理面臨的新課題。要重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用，必須做到以下幾點：

（一）、鄉(xiāng)規(guī)民約制定上，完善制定程序，提升鄉(xiāng)規(guī)民約的針對性、可操作性，以保證鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)土性和適應性。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序，設立制定鄉(xiāng)規(guī)民約的議事機構(gòu)，對原有鄉(xiāng)規(guī)民約逐條進行分析研究，對與國家法律法規(guī)不相符合的內(nèi)容加以剔除，并結(jié)合本村的具體實際，通過召開座談會、發(fā)放問卷調(diào)查、走街串巷深入農(nóng)戶摸底等方式，征求村民對本村鄉(xiāng)規(guī)民約的意見和建議，在充分調(diào)查民意和廣泛征求意見的基礎上起草帶有本村特點、針對性、操作性較強的鄉(xiāng)規(guī)民約草案，最后經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過，通過這些民主制定程序以確保鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)土性、適應性和針對性。

（二）、鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容上，依據(jù)法律規(guī)定的程序和法治理念，對鄉(xiāng)規(guī)民約原有內(nèi)容結(jié)構(gòu)、制定程序等方面進行清理和修訂。

理順國家法律和鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系，充分發(fā)揮其國家法律法規(guī)有益補充的作用，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約的過程中，對鄉(xiāng)規(guī)民約中與國家法律、法規(guī)以及政策相沖突的條文應及時修改和剔除，既保證國家的最新政策及時落實到鄉(xiāng)村，也保障鄉(xiāng)規(guī)民約與時俱進。既體現(xiàn)出對傳統(tǒng)合理性因素的充分尊重，對民眾生活的貼近，又使得國家法律的親和力和權(quán)威性得以彰顯，用群眾一般的價值理念去解釋法律將是法律得以被內(nèi)心確認的重要橋梁。同時還要重視發(fā)揮社會主義核心價值觀對鄉(xiāng)規(guī)民約的合理引導作用，使其更好實現(xiàn)與鄉(xiāng)規(guī)民約的有機融和。在鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容上，應把社會主義核心價值觀的相關(guān)內(nèi)容以合理、適當?shù)姆绞郊皶r融入鄉(xiāng)規(guī)民約體系建設，通過鄉(xiāng)規(guī)民約的獨特產(chǎn)生形式、內(nèi)容表現(xiàn)、植根、傳播方式，使社會主義核心價值觀真正融入人心，內(nèi)化為村民的社會風尚、社會意識和行為習慣，落實在鄉(xiāng)村居民日常行為中。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約的運用上，要加強鄉(xiāng)村干部的執(zhí)政能力建設，完善鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行程序，建立鄉(xiāng)規(guī)民約的監(jiān)督機制，以保證鄉(xiāng)規(guī)民約運用的合理性和合法性。

加強鄉(xiāng)村干部的執(zhí)政能力建設。鄉(xiāng)規(guī)民約的具體實施主體仍然是鄉(xiāng)村干部，鄉(xiāng)規(guī)民約效力發(fā)揮的程度，取決于村兩委等所有鄉(xiāng)村干部的道德素質(zhì)和治理水平，這就需要組織鄉(xiāng)村干部接受相關(guān)的培訓，除了學習相關(guān)的管理技能外，還要不斷豐富法律知識和提升道德素養(yǎng)，使其真正樹立尊重鄉(xiāng)規(guī)民約的思想意識，養(yǎng)成遇事依照國家法律和鄉(xiāng)規(guī)民約處理的行為習慣。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行程序。鄉(xiāng)規(guī)民約在執(zhí)行過程中必然會出現(xiàn)種種問題，這就要求鄉(xiāng)規(guī)民約議事機構(gòu)在制定完善鄉(xiāng)規(guī)民約的同時也要制定出鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行程序，包括現(xiàn)存事務處理流程、村民辦事流程等等。同時議事機構(gòu)也應事先預想出違背鄉(xiāng)規(guī)民約時的應對措施，對消極怠慢或觸犯鄉(xiāng)規(guī)民約的行為和個人進行充分的調(diào)查取證，及時找到當事人詢問具體細節(jié)，然后召集相關(guān)人員集體商議并做出處理決定，最后將具體的懲罰措施告知當事人，待無異議后執(zhí)行決定，這樣才能使鄉(xiāng)規(guī)民約的具體實施體現(xiàn)其民主化與制度化，推進鄉(xiāng)村道德自治。

建立健全鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行的監(jiān)督制度，首先設立村民監(jiān)督委員會，這是鄉(xiāng)規(guī)民約具體落實的重要監(jiān)督機構(gòu)，在具體執(zhí)行過程中，村民監(jiān)督委員會要實現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三者的有機銜接，形成相對完善的監(jiān)督機制，使監(jiān)督工作成為常規(guī)工作內(nèi)容而不是一時或者只針對一事。其次加強群眾監(jiān)督的力度。全體村民既是鄉(xiāng)規(guī)民約的踐行主體，又是監(jiān)督主體。因為他們最能直接發(fā)現(xiàn)問題。最后，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以指定專門工作人員，或者派遣駐村干部監(jiān)督各個鄉(xiāng)村鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行情況，在監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行過程中對踐行中華傳統(tǒng)美德的人與事要大力宣傳表揚，對有悖于中華傳統(tǒng)美德的人與事及時進行教育批評并責令改正，如果發(fā)現(xiàn)違法行為要及時上報有關(guān)監(jiān)察單位，不徇私枉法，不偏袒任何人，真正做到公平公正。

總之，鄉(xiāng)規(guī)民約既是傳承和弘揚中華傳統(tǒng)美德、實現(xiàn)鄉(xiāng)村道德自治的重要途徑，也是新時代加強鄉(xiāng)村治理的不可忽視的重要手段，重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當代鄉(xiāng)村治理中的重要作用，是加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。

參考文獻

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[3]柯凱鈇，楊軍.鄉(xiāng)規(guī)民約的社會治理功能研究2018（02）學術(shù)論壇.

基金項目： 本文為2019年河北省社科規(guī)劃課題：中華傳統(tǒng)美德

融入當代鄉(xiāng)村治理研究（課題編號：HB19MK020）的階段性研究成果。

（1河北省直工委黨校;2河北經(jīng)貿(mào)大學外語學院）