王雅婧，陳欣媛，白魯昕，紀(jì)月清

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210095）

非農(nóng)就業(yè)比例的增加和耕地流轉(zhuǎn)的發(fā)展為中國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了先決條件。但現(xiàn)實(shí)中，由于耕地的細(xì)碎化與地塊的固定性，自發(fā)交易往往難以形成充足有效的耕地整合［1］。同時(shí)，較高的交易費(fèi)用也使零散流轉(zhuǎn)和低租金現(xiàn)象較為普遍［2］。然而，耕地需求方對(duì)連片耕地有更高的支付意愿和需求［3］，在達(dá)到土地轉(zhuǎn)入大戶所期望的土地規(guī)模之前，土地供給方農(nóng)戶的連片流轉(zhuǎn)意愿只能是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的潛在供給，實(shí)質(zhì)上造成供給方福利的損失。

為了克服耕地細(xì)碎化問(wèn)題和提高資源配置效率，一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)村集體層面的土地集中連片流轉(zhuǎn)。在集中連片流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不同農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)的收益和成本存在差異［4］，完全強(qiáng)制流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成不可估計(jì)的社會(huì)成本，政府提供政策補(bǔ)貼下農(nóng)戶自愿參與土地集中連片流轉(zhuǎn)成為更好的選擇。當(dāng)實(shí)現(xiàn)的潛在福利大于政府付出的補(bǔ)貼成本時(shí)，土地集中連片流轉(zhuǎn)的政策補(bǔ)貼就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)整體福利的凈增加，即使在福利為凈損失的情況下，社會(huì)福利的損失數(shù)量也小于潛在福利未實(shí)現(xiàn)的情況。

江蘇省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在由南到北的梯度差異，導(dǎo)致省內(nèi)地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為等方面存在明顯差異［5］，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地集中連片流轉(zhuǎn)依然處于初步探索階段。目前，江蘇省的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼大多為發(fā)放給土地承租大戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，而發(fā)放給土地出租方的補(bǔ)貼較少且金額較低。李乾［6］認(rèn)為對(duì)土地承租方進(jìn)行補(bǔ)貼的市場(chǎng)扭曲效應(yīng)最強(qiáng)，提出對(duì)土地出租方的補(bǔ)貼應(yīng)該優(yōu)先于土地承租方的觀點(diǎn)。同時(shí)，已有不少學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的政策效果進(jìn)行了分析和研究。趙德起等［7］分析作用過(guò)程得出，在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意識(shí)與能力培養(yǎng)階段，政府補(bǔ)貼與價(jià)格干預(yù)可以較好地保證農(nóng)戶參與的積極性與穩(wěn)定性；黃祥芳等［8］經(jīng)過(guò)理論與實(shí)證發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策有利于擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地租金收入。

與此同時(shí)，已有部分研究對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的租出戶和租入戶進(jìn)行了福利測(cè)算。李慶海等［9］通過(guò)多重內(nèi)生處理效應(yīng)模型的福利估計(jì)發(fā)現(xiàn)，租入和租出土地都使農(nóng)戶的福利水平顯著提高；陳飛等［10］將土地流轉(zhuǎn)誘因解釋與福利效應(yīng)評(píng)價(jià)納入同一框架體系內(nèi)，得出租入和租出土地均有利于提升農(nóng)戶收入并降低貧困發(fā)生率的結(jié)論。但目前，少有研究從土地細(xì)碎化角度關(guān)注耕地集中連片流轉(zhuǎn)帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)增值，也基本未有針對(duì)土地集中連片流轉(zhuǎn)出租戶補(bǔ)貼政策的福利測(cè)算與效率評(píng)價(jià)。

本研究在考慮集中連片流轉(zhuǎn)參與率的最低限制前提下，以集中連片流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的效率為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)不改變種糧用途的土地集中連片流轉(zhuǎn)進(jìn)行不同補(bǔ)貼數(shù)額下的模擬，福利及效率的測(cè)算結(jié)果為集中連片流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的推行提供了理論支持與建議。本研究數(shù)據(jù)來(lái)自江蘇省如皋、灌云、金湖3縣市，這些地區(qū)都部分推行了耕地集中連片流轉(zhuǎn)，可以降低農(nóng)戶對(duì)集中連片流轉(zhuǎn)不了解所形成的假想性偏誤，且3縣市在地理位置、經(jīng)濟(jì)水平、非農(nóng)就業(yè)條件、土地市場(chǎng)化程度等方面存在差異，這些差異均會(huì)對(duì)補(bǔ)貼政策效率產(chǎn)生影響，以這3縣市土地集中連片流轉(zhuǎn)供給方為主體的福利研究對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地集中連片流轉(zhuǎn)實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。

1 集中連片流轉(zhuǎn)土地供求模型

小農(nóng)戶的土地供給曲線和規(guī)模戶的土地需求曲線結(jié)合成為村組的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

1.1 需求曲線

當(dāng)土地資源稟賦相同時(shí)，需求方規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶對(duì)連片程度高的耕地通常有更高的支付意愿。集中連片流轉(zhuǎn)中，同一村組農(nóng)戶愿意參與的比例（即受償意愿低于大戶租金的農(nóng)戶比例）往往代表著土地集中連片流轉(zhuǎn)的程度，達(dá)到某一參與率后，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶所愿意支付的租金也隨之確定。

1.2 供給曲線

本研究理論上將農(nóng)戶分為3類。

1）基期轉(zhuǎn)出者。即已通過(guò)非農(nóng)就業(yè)或其他方式轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，并將自己的土地零散流轉(zhuǎn)給熟人或親鄰。基期轉(zhuǎn)出者參與集中連片流轉(zhuǎn)的成本為零散轉(zhuǎn)出租金，往往低于集中連片流轉(zhuǎn)的租金價(jià)格。因此，基期轉(zhuǎn)出者構(gòu)成的供給曲線位于左下方，土地集中連片流轉(zhuǎn)后其福利傾向于增長(zhǎng)。

2）基期自耕者。即耕作自家承包地的普通農(nóng)戶，仍主要從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，其集中連片流轉(zhuǎn)成本為自耕地的土地凈收益，收益為勞動(dòng)力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移的預(yù)期工資收入?；谧愿咝纬傻墓┙o曲線位于中間，其福利變動(dòng)的方向取決于成本收益與轉(zhuǎn)出租金的比較。

3）基期轉(zhuǎn)入者。即在集中連片流轉(zhuǎn)前轉(zhuǎn)入別人耕地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，其也可能成為土地集中連片流轉(zhuǎn)的參與者。若考慮規(guī)模經(jīng)營(yíng)的較高收益，則其轉(zhuǎn)出耕地的成本更高?；谵D(zhuǎn)入者構(gòu)成的供給曲線應(yīng)位于最上方且較為陡峭，在集中連片流轉(zhuǎn)過(guò)程中福利更可能受損。

綜上，耕地集中連片流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者主體構(gòu)成的供需曲線如圖1。在參與率一定時(shí)，所有土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶所能獲得的租金相同；參與率提高時(shí)，租金水平線也將向上平移。

圖1 耕地集中連片流轉(zhuǎn)供求模型

2 土地轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼政策的福利分析

在未滿足土地需求大戶的最低參與率要求前，同一村組的農(nóng)戶個(gè)體無(wú)法參與土地集中連片流轉(zhuǎn)交易（圖2）。如果政府為參與集中連片流轉(zhuǎn)的供給方農(nóng)戶提供轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼為（P0-P1），則集中連片流轉(zhuǎn)的土地供給曲線將下移（P0-P1）個(gè)單位，從而使農(nóng)戶的自愿參與率達(dá)到最低參與率。此時(shí)，土地供給方的剩余為圖中P1BD的面積，而政府補(bǔ)貼成本為長(zhǎng)方形P1P0CD的面積，社會(huì)整體福利的變動(dòng)為圖中（a-b）的面積。

圖2 土地集中連片流轉(zhuǎn)供給方補(bǔ)貼政策影響

本研究使用家庭投工成本來(lái)表示農(nóng)戶務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本，因而土地凈收益減去自家投工成本可作為自耕者的集中連片流轉(zhuǎn)受償意愿?；谵D(zhuǎn)入者在此基礎(chǔ)上將減去租金成本的轉(zhuǎn)入地凈收益加權(quán)平均到自家地上，以表示為其參與集中連片流轉(zhuǎn)而放棄的規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。此外，基期轉(zhuǎn)出者的受償意愿由實(shí)際的零散租金來(lái)表示。使用土地凈收益衡量農(nóng)戶受償意愿的方法，有效降低了直接詢價(jià)所帶來(lái)的主觀性和非獨(dú)立性決策問(wèn)題，但未考量土地集中連片流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隱性成本。農(nóng)戶更傾向于將土地以較短期限流轉(zhuǎn)給親鄰好友來(lái)保障自身的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)［11］，而土地集中連片流轉(zhuǎn)的特征往往與之相反，因而，忽略流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)可能使租金要價(jià)被低估，造成本研究的測(cè)算結(jié)果在一定程度上高估了社會(huì)福利和政策效率。

3 集中連片流轉(zhuǎn)的福利效應(yīng)分析

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究數(shù)據(jù)來(lái)源于2019年對(duì)江蘇省如皋、灌云、金湖3縣市農(nóng)戶的入戶調(diào)查，采用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，對(duì)抽取的連片地塊對(duì)應(yīng)的小農(nóng)戶展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查。共獲得有效樣本543份，其中如皋市144份、灌云縣249份、金湖縣150份，需求方支付意愿數(shù)據(jù)則來(lái)源于對(duì)應(yīng)調(diào)查村組的58份規(guī)模戶樣本。

3.2 利益相關(guān)主體的描述性分析

3.2.1 耕地需求方 從3縣市耕地需求方在不同流轉(zhuǎn)參與率下的支付意愿來(lái)看（表1），雖然3縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶在不同參與率下的租金支付意愿存在差異，但多數(shù)滿足土地集中連片程度越高時(shí)支付意愿越高這一理論假設(shè)。這說(shuō)明轉(zhuǎn)入集中連片耕地易于降低單位耕種成本，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的可能性。

表1 3縣市耕地需求方在不同流轉(zhuǎn)參與率下的支付意愿

3.2.2 耕地供給方 3縣市耕地供給方基期主體受償意愿及比例如表2所示。江蘇省欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村仍以小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，3縣市皆是自耕農(nóng)比例最高。其中灌云縣位于蘇北，非農(nóng)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都低于其他2縣市，基期轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出比例最低。如皋市第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)且耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更加完善，因而基期轉(zhuǎn)出比例較高。從基期主體來(lái)看，除如皋市自耕農(nóng)的凈收益明顯低于其他2縣市外，3縣市不同土地供給主體的受償意愿高低與研究假設(shè)相一致，基期轉(zhuǎn)入者的平均受償意愿高于自耕農(nóng)，基期轉(zhuǎn)出者的受償意愿又低于以耕地收入為主的自耕農(nóng)戶。當(dāng)某一地區(qū)以低租金零散轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶或種植收益較低的自耕農(nóng)較多時(shí)，土地集中連片流轉(zhuǎn)越容易達(dá)成且農(nóng)戶的整體凈福利更高。

表2 3縣市耕地供給方基期主體受償意愿及比例

圖3由3縣市土地供給農(nóng)戶的受償意愿繪制而成，其形狀與研究假設(shè)大致吻合。如皋市的整體受償意愿較低且曲線向上的拐折點(diǎn)靠后，說(shuō)明其易于實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)和福利凈增長(zhǎng)，而灌云縣與之相反，曲線形狀差異來(lái)源于2縣市在基期主體特征和土地凈收益上的差異。

圖3 3縣市耕地供給方受償意愿

3.3 土地供給補(bǔ)貼的福利測(cè)算及政策效率

各地區(qū)的人均耕地面積和土地細(xì)碎化程度存在差異，大戶適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需的土地集中連片程度也并不相同，本研究使用80%為調(diào)查地區(qū)土地集中連片流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶最低參與率。農(nóng)戶整體的福利變化由一定參與率下的支付租金與村組個(gè)體農(nóng)戶受償意愿的差值加總所得，減去補(bǔ)貼政策成本即為社會(huì)凈福利。為了便于不同地區(qū)間或不同補(bǔ)貼額下進(jìn)行福利比較，本研究使用每公頃凈福利指標(biāo)，同時(shí)使用成本收益率指標(biāo)衡量政府每1元補(bǔ)貼成本帶來(lái)的凈福利增長(zhǎng)量，以此衡量補(bǔ)貼政策執(zhí)行的效率。每公頃潛在福利表示在參與率未達(dá)最低標(biāo)準(zhǔn)情況下供給農(nóng)戶未實(shí)現(xiàn)剩余的每公頃均值，依據(jù)最低參與率80%的支付租金測(cè)算。

由未補(bǔ)貼時(shí)的潛在福利測(cè)算（表3）可知，在未實(shí)行土地集中連片流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼時(shí)，僅有如皋市東陳鎮(zhèn)凌云社區(qū)和城北街道朱廈村的自愿參與率可達(dá)集中連片流轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)80%，如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均參與率也最接近最低參與率。金湖、如皋、灌云3縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每公頃潛在福利有較明顯差異，但基本在3 000～6 000元。

表3 未補(bǔ)貼時(shí)的潛在福利測(cè)算

由不同補(bǔ)貼數(shù)額下的福利測(cè)算結(jié)果（表4）可知，當(dāng)參與集中連片流轉(zhuǎn)的土地轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼為每公頃1 500元時(shí)，僅有位于金湖縣和如皋市的3個(gè)村莊能達(dá)到80%的最低參與率；當(dāng)補(bǔ)貼為每公頃3 000元時(shí)，僅有金湖縣呂良鎮(zhèn)和如皋市東陳鎮(zhèn)能全部達(dá)到最低參與率；當(dāng)補(bǔ)貼為每公頃4 500元時(shí)，在如皋市調(diào)查的幾乎全部地區(qū)都能達(dá)到最低參與率，且補(bǔ)貼后的每公頃凈福利和成本收益率明顯高于其他地區(qū)，說(shuō)明該地區(qū)進(jìn)行土地集中連片流轉(zhuǎn)供給補(bǔ)貼的可行性最高，金湖縣次之。灌云縣由于第二、三產(chǎn)業(yè)較不發(fā)達(dá)、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)匱乏，調(diào)查樣本中，灌云縣基期轉(zhuǎn)出者比例最低且自耕戶凈收益相對(duì)更高，再加上土地集中連片流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未完善，交易成本高而集中連片流轉(zhuǎn)租金低，實(shí)現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)的難度更高，即使在高額補(bǔ)貼下，政策成本收益率也很低甚至為負(fù)。

表4 不同補(bǔ)貼數(shù)額下的福利測(cè)算結(jié)果

對(duì)同一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，補(bǔ)貼金額越多，能達(dá)到的參與率一般也越高，但參與率提高的程度并不明顯，部分地區(qū)甚至難以實(shí)現(xiàn)80%及以上的參與率，說(shuō)明土地供給方主體間存在異質(zhì)性，少數(shù)農(nóng)戶受償意愿過(guò)高；雖然參與率更高時(shí)，大戶支付意愿一般也越高，但每公頃潛在福利在支付租金和參與率均提高下無(wú)明顯增減，同時(shí)隨著政府補(bǔ)貼費(fèi)用的上升，集中連片流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的成本收益率明顯下降，實(shí)行效率降低。

4 小結(jié)與建議

本研究利用土地凈收益衡量江蘇省3縣市土地供給方的受償意愿，以此為依據(jù)測(cè)度集中連片流轉(zhuǎn)的土地供給曲線，進(jìn)而測(cè)算村組在不同補(bǔ)貼數(shù)額下達(dá)到最低參與率后的福利變化。結(jié)果表明，調(diào)查地區(qū)在政策補(bǔ)貼下達(dá)到最低參與率后，多數(shù)村莊能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利凈增加，土地集中連片流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼政策的可行性在于土地供給者的潛在福利在交易達(dá)成時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。同一地區(qū)的補(bǔ)貼金額增加時(shí)集中連片流轉(zhuǎn)參與率也逐漸上升，雖然土地供給方的福利會(huì)增長(zhǎng)，但社會(huì)整體的每公頃凈福利基本不變且政策的成本收益率明顯下降，說(shuō)明未來(lái)土地集中連片流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼應(yīng)該因地制宜地選擇，確保有效交易達(dá)成的低補(bǔ)貼額，提高土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼資金的使用效率。

調(diào)查地區(qū)各村莊在模擬土地集中連片流轉(zhuǎn)后的福利變化存在一定差異，如皋市總體凈福利最高，其次是金湖縣，而灌云縣相比最低，非農(nóng)就業(yè)水平越高以及地塊規(guī)模收益增長(zhǎng)突出的地區(qū)進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)政策補(bǔ)貼的操作性更強(qiáng)?，F(xiàn)實(shí)中，各地政府可根據(jù)實(shí)際情況制定補(bǔ)貼政策，對(duì)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)符合條件的土地集中連片流轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。而對(duì)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)戶的主要收入來(lái)源，還須保留以小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)模式。因此，是否推行耕地集中連片流轉(zhuǎn)及補(bǔ)貼金額的確定應(yīng)視各地區(qū)的流轉(zhuǎn)條件和基期主體特征而定，不能采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)盲目地全面推行。

政府適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策干預(yù)能夠發(fā)揮改善農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的作用［12］。本研究說(shuō)明土地集中連片流轉(zhuǎn)供給補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)合理性，同時(shí)也應(yīng)注意提高補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)效果，優(yōu)先選擇福利改善明顯和成本收益率高的地區(qū)和補(bǔ)貼金額來(lái)推行土地集中連片流轉(zhuǎn)。