摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容之一是節(jié)水農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，三地共同面臨著農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重要任務(wù)。梳理北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中存在的突出問題，可為今后三地合作建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)打下牢固基礎(chǔ)。北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中的主要問題是形成機(jī)制中政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重，水價(jià)形成機(jī)制中超限額水價(jià)的收取有名無實(shí)。這實(shí)際上是由于還沒有完全形成階梯水價(jià)，利用市場(chǎng)手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的倒逼機(jī)制還只停留在計(jì)劃階段。農(nóng)作物限額用水標(biāo)準(zhǔn)過于單一，沒有充分考慮各區(qū)各自的環(huán)境、土壤、水資源狀況、灌溉條件，而且農(nóng)作物種植情況和豐枯年因素等也都不盡相同。美國(guó)、法國(guó)和我國(guó)湖南省的農(nóng)業(yè)水價(jià)制定及改革做法值得借鑒，也從一個(gè)側(cè)面對(duì)比出了北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)制定中問題的根源。針對(duì)京津冀三地未來農(nóng)業(yè)水價(jià)改革協(xié)同發(fā)展的構(gòu)想是建立政府協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：京津冀;協(xié)同發(fā)展;北京;農(nóng)業(yè)水價(jià);發(fā)展構(gòu)想

中圖分類號(hào)：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）16-0026-03

國(guó)家京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)七年，戰(zhàn)略將京津冀三地定位為“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。以這一戰(zhàn)略定位為依據(jù)，“十三五”時(shí)期，京津冀水務(wù)協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)合作階段，包括水資源聯(lián)合調(diào)度機(jī)制、水生態(tài)水環(huán)境合作、防洪減災(zāi)聯(lián)防聯(lián)控和水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是“十三五”時(shí)期，京津冀節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)還沒有開展實(shí)質(zhì)性合作。京津冀水務(wù)、農(nóng)業(yè)部門各自為戰(zhàn)，對(duì)區(qū)域整體建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)重視不夠。各地對(duì)涉及彼此的相關(guān)節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)不力，同級(jí)區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制沒有發(fā)揮作用或者很少發(fā)揮作用，這些問題都亟待解決。但是，“打鐵需要自身硬”，北京市在引領(lǐng)三地協(xié)同發(fā)展時(shí)，已經(jīng)深入開展涉及三地普遍性的節(jié)水農(nóng)業(yè)中的水價(jià)改革工作，其中的問題也陸續(xù)顯現(xiàn)出來。對(duì)這些問題做出分析判斷，可為今后三地合作打下很好的基礎(chǔ)。另外，還需要解決改革中一些沒有解決好的突出問題，同時(shí)，借鑒國(guó)外和兄弟省市的水價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)也非常重要。

一、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制中政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重

農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的核心。從經(jīng)濟(jì)核算角度來看，農(nóng)業(yè)水價(jià)由供水生產(chǎn)成本和期間費(fèi)用構(gòu)成。供水生產(chǎn)成本由直接工資、直接材料、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊和修理費(fèi)組成，期間費(fèi)用由營(yíng)業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用構(gòu)成。國(guó)家改革水價(jià)的最理想目標(biāo)是——按照完全成本價(jià)定價(jià)收取水費(fèi)。

目前，在實(shí)際工作中，農(nóng)業(yè)水價(jià)被分解為政府指導(dǎo)價(jià)（限額價(jià)）+超限額價(jià)+水資源費(fèi)三個(gè)部分。政府指導(dǎo)價(jià)由動(dòng)力費(fèi)（機(jī)井用電費(fèi)）+維修費(fèi)構(gòu)成，這僅僅是供水成本（或者說是農(nóng)業(yè)水利工程供水成本）的一部分。北京市各區(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍是按照政府指導(dǎo)價(jià)收費(fèi)，還很少或者是基本沒有收取超額限價(jià)。對(duì)于維修費(fèi)，市財(cái)政以灌溉工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)形式每畝補(bǔ)貼25元，以2019年北京市40萬畝高效節(jié)水灌溉工程面積計(jì)算，其費(fèi)用市財(cái)政補(bǔ)貼1 000萬元，加上區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼就是2 000萬元;人工費(fèi)以補(bǔ)貼的形式按每月每人500元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，以7 300人計(jì)算，僅2019年一年人工費(fèi)補(bǔ)貼就達(dá)4 380萬元。僅維護(hù)費(fèi)和人工費(fèi)就需要6 800萬元，還不包括固定資產(chǎn)折舊等其他費(fèi)用。這種比較高的財(cái)政補(bǔ)貼使水價(jià)的基本成本和完全成本都沒有收回來，這是一大隱患。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的核心是定價(jià)。若完全按照市場(chǎng)化的進(jìn)程發(fā)展，以資源稀缺程度確定完全的市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)水價(jià)，農(nóng)民肯定負(fù)擔(dān)不起，價(jià)格改革勢(shì)必走進(jìn)誤區(qū)。但是，不按照市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律配置水資源，僅僅依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)水價(jià)改革，政府?dāng)喙┚蜁?huì)使水價(jià)改革停頓下來。如何發(fā)揮農(nóng)業(yè)水價(jià)格經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，讓農(nóng)業(yè)水價(jià)體系，既能反映水資源產(chǎn)品價(jià)值，又可以反映水資源產(chǎn)品的供求關(guān)系，使其日趨完善和合理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革還有很長(zhǎng)的路要走。

政府投入補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的方式，促使水利工程建設(shè)管護(hù)經(jīng)費(fèi)有了保障，初步解決了重建輕管、大水漫灌、用水浪費(fèi)的問題。但是，水價(jià)改革也面臨著向縱深推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的問題，水價(jià)改革成本投入居高不下、政府?dāng)喙┚珳?zhǔn)補(bǔ)貼就會(huì)缺少資金、難以為繼，這個(gè)問題如何解決？還有就是遇上豐水年，農(nóng)民節(jié)水較多的話，政府的獎(jiǎng)勵(lì)資金就需要多付出，這筆資金的負(fù)擔(dān)增加也將是一個(gè)問題。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制中超限額水價(jià)的收取有名無實(shí)

目前，全市農(nóng)業(yè)水費(fèi)主要還是按照政府指導(dǎo)價(jià)收取，還沒有收取超限額價(jià)水費(fèi)或者還只是在計(jì)劃中收取，有名無實(shí)。這實(shí)際上是還沒有完全形成階梯水價(jià)，利用市場(chǎng)手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的倒逼機(jī)制還只是停留在計(jì)劃階段。形成這種局面的原因比較復(fù)雜，最主要的是水價(jià)改革剛剛?cè)驿侀_，有些新的情況和問題還沒有出現(xiàn)，比如還不掌握政府指導(dǎo)價(jià)和超限額價(jià)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的比例究竟是多少;在供水成本和微利與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)之間，在完全放開水價(jià)與政府補(bǔ)貼之間是一個(gè)兩難的選擇;農(nóng)業(yè)水價(jià)上漲后農(nóng)民的承受力究竟能有多少。文獻(xiàn)研究與實(shí)證調(diào)查還沒有繼續(xù)進(jìn)行，如何把節(jié)水灌溉與有效減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)結(jié)合起來還需要深入研究。

三、農(nóng)作物限額用水標(biāo)準(zhǔn)過于單一

目前，全市農(nóng)作物的限額標(biāo)準(zhǔn)都采用“521”一個(gè)尺度，沒有充分考慮各個(gè)地區(qū)各自的環(huán)境、土壤、水資源狀況、灌溉條件及方式、農(nóng)作物種植情況和豐枯年因素等的影響，使得一個(gè)尺度的灌溉限額標(biāo)準(zhǔn)要求不同區(qū)域、不同條件的地塊和農(nóng)戶，不能體現(xiàn)用水的稀缺性的使用標(biāo)準(zhǔn)和公平公正性。總之，因地制宜原則還沒有充分體現(xiàn)出來。

四、國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價(jià)制定與改革經(jīng)驗(yàn)概述

（一）美國(guó)西部農(nóng)業(yè)用水定價(jià)

我們回眸世界發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)用水定價(jià)體系，比如美國(guó)西部農(nóng)業(yè)用水定價(jià)，如柳一橋指出，分別采用了服務(wù)成本定價(jià)：“依據(jù)水資源供給過程中的投資成本、運(yùn)營(yíng)成本、管理成本來制定農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，水資源需求方按照政府劃定的期限償還成本?！敝Ц赌芰Χ▋r(jià)：“供水機(jī)構(gòu)會(huì)充分調(diào)查，在分析農(nóng)戶水價(jià)支付能力基礎(chǔ)上制定價(jià)格，通常農(nóng)業(yè)水價(jià)會(huì)低于供給成本，收入差額可通過電力銷售等渠道實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?！笔袌?chǎng)需求定價(jià)：“在水權(quán)法明確水資源使用權(quán)的前提下，用水戶可將水資源使用權(quán)與其他人相互交換，價(jià)格隨市場(chǎng)供需情況而定?！边@種多重的定價(jià)體系，分別是基于政府投資、用水機(jī)構(gòu)的多重性收入層次和存在水權(quán)交易市場(chǎng)而確定的，打破了水價(jià)制定過程中政府負(fù)擔(dān)過重的藩籬。

（二）法國(guó)農(nóng)業(yè)用水定價(jià)

柳一橋也介紹了法國(guó)農(nóng)業(yè)用水定價(jià)的辦法。水價(jià)管理部門要依據(jù)《法國(guó)水法》制定農(nóng)業(yè)水價(jià)，主要有三個(gè)依據(jù)：供水項(xiàng)目投資總額;官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)農(nóng)戶平均經(jīng)營(yíng)收入調(diào)查數(shù)據(jù);流域委員會(huì)、地方水權(quán)管理局對(duì)水資源價(jià)格合理性的調(diào)查資料。法國(guó)的農(nóng)業(yè)水價(jià)制定參考了農(nóng)業(yè)用水的供水成本、農(nóng)民的收入水平及承受能力和水利部門定價(jià)調(diào)研數(shù)據(jù)，保證了投資方、用水方和管理方三方的經(jīng)濟(jì)利益相協(xié)調(diào)，是政府管理農(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)的有效方法。

法國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)制定考慮工程投資、水資源消耗和環(huán)境污染治理因素。水價(jià)由水費(fèi)和水稅組成。水費(fèi)按全成本法核算包括貸款及利息、設(shè)施維修費(fèi)、日常管理費(fèi)和設(shè)備更新費(fèi);水稅包括水資源規(guī)劃、流域科研、水污染治理、水質(zhì)提升所形成的成本，各項(xiàng)社會(huì)成本都由征收的水資源稅予以支付。柳一橋指出：“法國(guó)政府會(huì)對(duì)部分重點(diǎn)流域農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，降低供水商的投資成本;另一方面，法國(guó)政府會(huì)采用家庭扶持基金（FSL）的形式對(duì)困難農(nóng)戶予以直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金可能涵蓋部分農(nóng)業(yè)水費(fèi)。依據(jù)法國(guó)農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)戶承擔(dān)水費(fèi)占供水總成本的94.8%，而政府承擔(dān)部分僅占 5.2%。”

（三）湖南省水價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)

有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。一是建立終端水價(jià)制度。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)實(shí)行財(cái)務(wù)公開公示，禁止了水價(jià)改革后收費(fèi)中的截留挪用現(xiàn)象發(fā)生，水費(fèi)收繳足額實(shí)時(shí)到位，為水利灌渠工程的維護(hù)提供了資金支撐。袁再偉指出，這一做法“理順了政府、管理部門和農(nóng)民之間的管理關(guān)系，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)直接管理田間灌溉、投勞，減少了大量的用水糾紛，促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定”。二是改善生態(tài)環(huán)境。袁再偉指出：“通過減少灌溉用水量，增加了生態(tài)補(bǔ)水用水量，加大了河流、水庫的水面面積，加快了回補(bǔ)地下水的速度，同時(shí)也相對(duì)增大了生態(tài)環(huán)境用水量，增加了灌區(qū)植被覆蓋率?！焙鲜〉乃畠r(jià)改革做法是引進(jìn)了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)多方參與的機(jī)制，增加改善生態(tài)環(huán)境的有效管理措施，避免了水價(jià)單一制定的局限。

（四）山東省水價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)

姜延國(guó)等指出：“堅(jiān)持分類定價(jià)，推動(dòng)建立合理水價(jià)形成機(jī)制。”山東農(nóng)業(yè)水價(jià)制定的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)是根據(jù)各地地形地貌、不同地區(qū)的水資源分布狀況、不同農(nóng)作物種類分類制定農(nóng)業(yè)水價(jià)，以水費(fèi)收入通過經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)貼糧食作物達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)全成本水價(jià)的改革目標(biāo)。

對(duì)比國(guó)內(nèi)外水價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)可以看出，北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重、超限額水價(jià)收取有名無實(shí)和農(nóng)作物限額用水標(biāo)準(zhǔn)過于單一等諸多問題都是表象，深層次原因是價(jià)格體系的形成機(jī)制過于單一，沒有考慮到用水農(nóng)戶的切實(shí)感受（主要是農(nóng)戶對(duì)水價(jià)改革的承受能力），特別是沒有培育市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的價(jià)格體系。這一弊端的障礙一是阻礙了農(nóng)業(yè)水價(jià)良性改革的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)水權(quán)市場(chǎng)尚未建立，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的重要作用也沒有發(fā)揮出來;二是農(nóng)業(yè)水價(jià)的杠桿作用沒有充分發(fā)揮出來，使得精準(zhǔn)節(jié)水的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價(jià)制定辦法及經(jīng)驗(yàn)給北京市及京津冀三地農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供了寶貴的啟示，即農(nóng)業(yè)水價(jià)制定的頂層設(shè)計(jì)要通盤考慮定價(jià)主體、構(gòu)成、模式，計(jì)價(jià)方式、價(jià)格影響因素和價(jià)格調(diào)整機(jī)制等。

五、京津冀三地農(nóng)業(yè)水價(jià)改革協(xié)同發(fā)展構(gòu)想

京津冀三地農(nóng)業(yè)水價(jià)改革未來的發(fā)展，需要借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)并繼續(xù)創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力。這需要進(jìn)一步培育水務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，讓水價(jià)反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的杠桿作用，激發(fā)農(nóng)民的節(jié)水動(dòng)力?？傊闹鲗?dǎo)作用不可或缺。改革中一些寶貴的做法需要堅(jiān)持下去，比如明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)、嚴(yán)格農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理等，筆者在此提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想。

第一，建立京津冀農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政府協(xié)調(diào)工作機(jī)制。首都水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“水資委辦公室”）是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的牽頭部門，擔(dān)當(dāng)改革的相應(yīng)職責(zé)，設(shè)在水務(wù)局。水資委辦公室成員由京津冀三地水務(wù)部門組成，建立協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，賦予以下職權(quán)：將三地農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作納入《“十四五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》中，包括三地農(nóng)業(yè)水價(jià)改革總體計(jì)劃;審議重大問題;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng);督導(dǎo)、監(jiān)督和檢查協(xié)調(diào)工作落實(shí)情況。

第二，水資委辦公室負(fù)責(zé)解決京津冀三地的生態(tài)補(bǔ)償合作問題。三地協(xié)作建立和完善生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制，按照“誰得益、誰補(bǔ)償”的原則開展流域生態(tài)補(bǔ)償河北省工作。重要的幾點(diǎn)如下：一是控制河北境內(nèi)官?gòu)d水庫上游洋河、潮白河上游的水質(zhì)，以保護(hù)北京、天津兩市的水源地不受破壞。規(guī)劃采用建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目，建立生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完成跨省市流域的合作。二是三地水務(wù)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保等相關(guān)部門共同參加制定實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆结?、政策。主要?nèi)容包括流域下游對(duì)上游通過對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投入和品種改造以減少上游的農(nóng)業(yè)耗水量，優(yōu)化節(jié)水型林木草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)節(jié)水，涵養(yǎng)水源，確保下游供水的補(bǔ)償性政策的制定。確定北京市（可能涉及天津市）作為受益方，征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和額度，同時(shí)制定生態(tài)補(bǔ)償資金的使用管理辦法。三是做好三地生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性研究工作，包括建立大型數(shù)據(jù)庫，從基礎(chǔ)信息入手，為生態(tài)補(bǔ)償提供科學(xué)數(shù)據(jù)。

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收稿日期：2020-11-06

作者簡(jiǎn)介：魏?。?961-），男，北京人，副研究員，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。