林源 廣西中醫(yī)藥大學(xué)

引言

預(yù)算績效管理和學(xué)科評估是當(dāng)前高校的兩個熱詞。2018年9月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》在國家最高層面確立了預(yù)算績效管理的意義和地位。2020年11月教育部印發(fā)《第五輪學(xué)科評估工作方案》開啟了第五輪學(xué)科評估的序幕。學(xué)科評估是高等教育評價的指揮棒，是集中展示高校辦學(xué)成效的重要答卷，學(xué)科評估的結(jié)果直接影響高校的社會聲譽，并帶來一系列的經(jīng)費投入。如何實現(xiàn)預(yù)算績效管理與學(xué)科評估有機銜接，推進(jìn)高校健康有序發(fā)展，是當(dāng)前高校財務(wù)管理面臨的一個重要課題。

一、高校預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題

預(yù)算績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容，包括績效目標(biāo)設(shè)定、審核、監(jiān)控、評價及評價結(jié)果運用等多個環(huán)節(jié)。做好預(yù)算績效管理首先要抓住預(yù)算績效目標(biāo)管理這個“牛鼻子”。目前高校預(yù)算績效目標(biāo)管理存在以下普遍問題：

（一）預(yù)算績效目標(biāo)不科學(xué)

“重申請、輕使用”“重支出、輕績效”的思想在高校中還不同程度的存在。一些高?！跋扔许椖俊⒑笤O(shè)目標(biāo)”，資金到位后因支出進(jìn)度壓力，大量購買設(shè)備，突擊花錢。一些高校預(yù)算績效目標(biāo)模糊，仍采用廣種薄收的粗放型管理方式，簡單地追加增強、提高、改善、促進(jìn)等模糊效果。一些高校預(yù)算績效目標(biāo)重點不突出，資金安排撒胡椒面、齊頭并進(jìn)，造成資金緊張，項目績效低下。一些高校預(yù)算績效目標(biāo)與國家要求不匹配，一旦面臨評估評比，要么東拼西湊成果，要么臨時追加大量投入，工作被動，成效也大打折扣。

（二）評價周期不合理

績效評價的周期一般為一年，當(dāng)年評價上年預(yù)算的績效，而且一般情況下同一項目評過之后很少繼續(xù)開展后續(xù)跟蹤評價。預(yù)算資金的支出績效通常具有滯后性，需要經(jīng)過幾年之后才能逐步體現(xiàn)出來。當(dāng)年績效較好但后續(xù)績效不佳的項目在評價中容易獲得高分，當(dāng)年績效不顯但后續(xù)績效顯著的項目卻可能獲得差評?，F(xiàn)行的績效評價周期無法客觀全面地反映財政資金支出的績效，還會助長高校的短視行為，片面追求“短、平、快”的項目。

（三）評價指標(biāo)可比性不強

在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，現(xiàn)行的評價標(biāo)準(zhǔn)包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)四種，但在實際操作過程中一般采用計劃標(biāo)準(zhǔn)，即比對預(yù)先設(shè)定好的績效指標(biāo)完成情況?？冃е笜?biāo)由高校設(shè)定，主管部門和財政部門審核。但限于人手精力，主管部門和財政部門審核的重點一般放在完整性上，高校在績效評價指標(biāo)設(shè)定上擁有較大的決定權(quán)。高校為了在績效評價中獲得好成績，會“量身定制”易于完成的評價指標(biāo)，評價指標(biāo)定得越低的學(xué)校越容易獲得優(yōu)秀評價。各高校之間的評價指標(biāo)可比性不強，削弱了預(yù)算績效評價結(jié)果的合理性。

二、改進(jìn)高校預(yù)算績效目標(biāo)管理的對策

（一）總體思路

基于學(xué)科評估實施績效目標(biāo)管理是解決上述問題的一個切實可行的方法。首先，學(xué)科評估集中體現(xiàn)了國家對于高校的要求，圍繞學(xué)科評估實施績效目標(biāo)管理保證預(yù)算績效目標(biāo)的正確性與合理性，能夠在更大的范圍內(nèi)凝聚共識，形成合力。其次，學(xué)科評估周期一般是四年，與財政三年滾動規(guī)劃周期大致相當(dāng)，可以引導(dǎo)高?？茖W(xué)謀劃中長期發(fā)展，減少急功近利的行為。第三，學(xué)科評估指標(biāo)具有較強的統(tǒng)一性，便于在不同高校之間開展橫向?qū)Ρ龋欣谔岣哳A(yù)算績效評價結(jié)果的合理性。

（二）具體措施

（1）科學(xué)合理設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)。首先要圍繞中心。緊緊圍繞學(xué)科評估的要求設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，績效目標(biāo)應(yīng)盡量細(xì)化量化，盡量少用增強、提高、改善等模糊性的描述。第二要突出重點。全面對照評估指標(biāo)和高校自身現(xiàn)狀，有計劃、分年度地補齊短板，鞏固優(yōu)勢，集中財力辦大事，不可面面俱到、齊頭并進(jìn)。第三要合理可行?？冃繕?biāo)要切合實際，與資金投入規(guī)模向匹配，避免制定得過低或過高。第四要完善績效指標(biāo)。設(shè)置與績效目標(biāo)相適應(yīng)的績效指標(biāo)，對績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化描述，同時根據(jù)上級要求和單位實際對績效指標(biāo)設(shè)置合理的權(quán)重和合理的評分細(xì)則以及明確的責(zé)任劃分，便于事中監(jiān)督和事后評價。績效指標(biāo)應(yīng)可以支持投入產(chǎn)出分析。

（2）密切監(jiān)測績效運行情況。結(jié)合高校特點合理確定監(jiān)測頻率、監(jiān)測指標(biāo)和監(jiān)測重點。監(jiān)測頻率一般季度為主，對于重點項目可采取前緊后松的做法，上半年緊一些、下半年松一些，寒假、暑假期間要重點監(jiān)測，把工作趕在前面，減少年末突擊花錢。監(jiān)測指標(biāo)以預(yù)算支出進(jìn)度為主，預(yù)算支出進(jìn)度簡單易行，同時也是項目進(jìn)展的晴雨表和溫度計，能夠快速能夠反映項目進(jìn)展情況或暴露存在的問題。監(jiān)測重點放在項目實施的關(guān)鍵節(jié)點，對照時效指標(biāo)確定的項目開展進(jìn)度檢查項目完成情況。

（3）及時開展績效評價?？冃гu價可采取項目組自評和學(xué)校評價相結(jié)合的方式，項目組自評應(yīng)在每年寒假開始前完成，學(xué)校評價應(yīng)在每年春季學(xué)期開學(xué)初完成。成立績效評價小組，小組成員由校內(nèi)外專家組成，以校外專家為主，減少人情分、面子分對應(yīng)績效評價結(jié)構(gòu)的影響。績效評價結(jié)果應(yīng)及時反饋給項目組征求意見，并結(jié)合項目組提出意見進(jìn)一步修改完善，同時邀請評價專家面向全校開展專題講座，指出問題、傳授經(jīng)驗、總結(jié)提高。項目評價結(jié)果及時向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報，并在校內(nèi)一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報。

（4）強化評價結(jié)果運用。評價結(jié)果運用方式可以選擇表揚、批評并責(zé)令整改，與預(yù)算掛鉤，與個人績效考核掛鉤等方式。對于績效較好的項目在以后年度預(yù)算安排上給予傾斜，對于績效不佳的項目減少預(yù)算安排直至停止安排預(yù)算。將預(yù)算績效評價的結(jié)果納入校內(nèi)部門或個人的年度績效考核，與評優(yōu)評先以及績效工資掛鉤，增強評價結(jié)果對個人的觸動效果，倒逼項目負(fù)責(zé)人提高項目支出績效。

三、案例分析

績效指標(biāo)設(shè)置是預(yù)算績效目標(biāo)管理的一個難點。為進(jìn)一步闡釋基于學(xué)科評估的預(yù)算績效目標(biāo)管理，本部分就如何設(shè)置及審核績效指標(biāo)舉例說明。

例：某高校202X年獲得財政一流學(xué)科建設(shè)項目撥款1000萬元，該校學(xué)科部門編制了如下績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，如表1。

表1 某高校一流學(xué)科建設(shè)項目績效目標(biāo)表

（一）績效目標(biāo)存在問題

該年度績效目標(biāo)包括了師資隊伍、平臺資源、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等內(nèi)容，與學(xué)科評估指標(biāo)是一致的，但存在以下問題：一是目標(biāo)不明確，各項目標(biāo)都沒有細(xì)化量化；二是績效目標(biāo)與績效指標(biāo)不匹配，績效指標(biāo)中并沒有體現(xiàn)師資隊伍建設(shè)的內(nèi)容；三是投向不明確，項目總預(yù)算1000萬元，但投入成本中只列了設(shè)備購置500萬元、圖書及數(shù)據(jù)庫購置200萬元，還有300萬元投向不明確，需要進(jìn)一步修改。

（二）績效指標(biāo)存在問題

（1）產(chǎn)出數(shù)量。產(chǎn)出數(shù)量不完整、不清晰?？尚薷臑椋阂M(jìn)人才數(shù)量：10人/采購實驗設(shè)備：200臺件/采購數(shù)據(jù)庫個數(shù)：4個/采購圖書：2萬冊。

（2）產(chǎn)出質(zhì)量。產(chǎn)出質(zhì)量不完整，產(chǎn)生質(zhì)量是保證產(chǎn)出數(shù)量效果的控制措施，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)出質(zhì)量對應(yīng)設(shè)置指標(biāo)?？梢孕薷臑椋阂肴瞬胖蝎@得博士學(xué)位的比例：100%/引進(jìn)人才三年內(nèi)流失率不超過：20%/設(shè)備驗收合格率：100%/數(shù)據(jù)庫校內(nèi)訪問并發(fā)端口數(shù)量：200個/數(shù)據(jù)庫校外訪問端口：50個/圖書正版率：100%等。

（3）產(chǎn)出時效。產(chǎn)生時效過于籠統(tǒng)，不利于跟蹤監(jiān)測，應(yīng)根據(jù)工作計劃設(shè)置關(guān)鍵的考核節(jié)點，增強績效指標(biāo)的約束力?？梢孕薷臑椋喝瞬耪衅竿ǜ姘l(fā)布時間：2月底前/人才到位時間：10月底前/設(shè)備、數(shù)據(jù)庫、圖書完成招標(biāo)時間：6月底前/供貨驗收完成時間：9月底前等。

（4）產(chǎn)出成本。產(chǎn)出成本內(nèi)容不完整，不詳細(xì)，無法對投入產(chǎn)出進(jìn)行評估。可以修改為：引進(jìn)人才安家費：300萬元/采購設(shè)備：500萬元/數(shù)據(jù)庫購置：120萬元/圖書購置：80萬元。

（5）社會效益。社會效益內(nèi)容與指標(biāo)要求不相關(guān)。社會效益是績效指標(biāo)設(shè)置的難點和爭議焦點。根據(jù)財政部要求，社會效益反映預(yù)算支出對社會發(fā)展帶來的效果和影響，高校的社會效益主要是人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量，但人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量是全部資金共同作用形成的結(jié)果，單純確定某項資金的社會效益非常困難。社會效益建議結(jié)合立項的目的，采取排除法確定，即效果指標(biāo)中不屬于經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響的內(nèi)容全部歸入社會效益。本項目的社會效益可設(shè)置為：專任教師中具有博士學(xué)位的比例：45%/新引進(jìn)人才每人每年服務(wù)學(xué)生：150人以上（按生師比1：15確定）/新增實驗種類：20個/設(shè)備年均使用率：80%以上/設(shè)備年均使用人次：1000人以上/新增數(shù)據(jù)庫年均總訪問數(shù)量：4萬次以上/新增圖書年均借閱次數(shù)：10次等。結(jié)合數(shù)量指標(biāo)、成本指標(biāo)可以進(jìn)一步分析投入產(chǎn)出的效果，審核項目預(yù)算的合理性。

（6）可持續(xù)性影響。指標(biāo)設(shè)置過于模糊，不明確?？梢孕薷臑椋阂M(jìn)人才服務(wù)年限5年以上/新增設(shè)備使用年限6年以上/設(shè)備維護(hù)支出年均100萬元等。再把項目的生命周期考慮進(jìn)來，整個項目的投入產(chǎn)出便比較全面了。

（三）簡要投入產(chǎn)出分析

根據(jù)績效指標(biāo)簡單整理，可以得出表2，并據(jù)此進(jìn)行簡要的投入產(chǎn)出分析。

表2 某高校一流學(xué)科建設(shè)項目投入產(chǎn)出情況表

從表2數(shù)據(jù)可見，引進(jìn)人才的人均成本為30萬元，要求服務(wù)5年，平均每年成本是60萬元。該項費用偏低，可能無法引進(jìn)和穩(wěn)定人才；每人每年為150個上課，5年共計750個學(xué)生，平均每人成本400元，相對合理。購置實驗設(shè)備一次性支出500萬元加上后續(xù)維修費用100萬元，設(shè)備生命周期全部成本應(yīng)為600萬元，按照年均1000人次使用計算，每人次使用成本為1000元，費用較高，需要謹(jǐn)慎論證。另外數(shù)據(jù)庫每次訪問的費用平均為30元，似乎偏高，購買的必要性需要進(jìn)一步論證。

結(jié)語

學(xué)科評估是當(dāng)前一段時間內(nèi)國家對于高等教育要求的集中體現(xiàn)，是高校發(fā)展的重要遵循。然而學(xué)科評估指標(biāo)是一個相對滯后的指標(biāo)，在每一輪學(xué)科評估前夕才公布。從某種意義上說，學(xué)科評估指標(biāo)更像檢查工作落實情況的總結(jié)性指標(biāo)而非指導(dǎo)工作開展的引導(dǎo)性指標(biāo)。這便是基于學(xué)科評估指標(biāo)開展預(yù)算績效目標(biāo)管理的局限性。每一輪學(xué)科評估指標(biāo)雖然有所變化，但同時也具有一定的延續(xù)性，對于下一輪評估前高校的發(fā)展仍然具有較大的指導(dǎo)意義。而且學(xué)科評估指標(biāo)在高校中具有廣泛的認(rèn)同性和較強的可比性。總體上看，基于學(xué)科評估開展高校財政資產(chǎn)績效評價利大于弊。