楊雪冬　陳曉彤

摘要：風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)超載也正在各國(guó)以及全球范圍成為現(xiàn)實(shí)。低概率風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，就可能超出以民族國(guó)家為中心構(gòu)建起來(lái)的“轄區(qū)化”治理系統(tǒng)的反應(yīng)能力和應(yīng)對(duì)能力，引起治理失序。新冠肺炎疫情的全球爆發(fā)，印證了烏爾里希·貝克等人提出的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的深刻洞察，并以鮮活生命的逝去生動(dòng)揭示出風(fēng)險(xiǎn)超載與治理“轄區(qū)化”這對(duì)基本矛盾被漠視的后果。要解決這個(gè)矛盾，就必須突破治理“轄區(qū)化”思維禁錮及其制度性安排，以基于人的交往的“空間治理”思維超越基于管轄權(quán)的“轄區(qū)治理”思維。中國(guó)之所以能取得應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的成功，就在于根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理規(guī)律，按照“空間治理”進(jìn)行了治理制度的調(diào)整和治理機(jī)制的創(chuàng)新。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法，也有助于我們沿著“空間治理”思路進(jìn)一步探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下善治的達(dá)成路徑以及應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;風(fēng)險(xiǎn)超載;轄區(qū)化治理;空間治理;善治路徑

中圖分類號(hào)：D630? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1007-9092（2021）03-0074-012

烏爾里希·貝克等人所說(shuō)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)的基本特征，由于風(fēng)險(xiǎn)的未來(lái)屬性和發(fā)生的低概率，目前許多國(guó)家圍繞風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置的一系列制度機(jī)制都長(zhǎng)期處于“待機(jī)”狀態(tài)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)存在，會(huì)形成局部和瞬間超載現(xiàn)象，在以“轄區(qū)治理”為基本原則的治理體系中形成內(nèi)爆，引發(fā)治理秩序混亂，甚至導(dǎo)致治理體系崩潰。

2020年，新冠肺炎疫情突然爆發(fā)并在全球快速蔓延，給我們提供了一個(gè)以生命體認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)超載和治理轄區(qū)化矛盾的鮮活經(jīng)歷。隨著疫情防控的常態(tài)化，風(fēng)險(xiǎn)治理的逐步有序化，我們可以從慌亂無(wú)措的狀態(tài)中冷靜下來(lái)，利用好這場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的反思和改進(jìn)機(jī)會(huì)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與治理的關(guān)系進(jìn)行多維度的檢視，而空間視角就是一個(gè)值得深入的維度。所謂的空間視角，就是將分析的重點(diǎn)從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和應(yīng)對(duì)所處的地域場(chǎng)所轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)治理所涉及的各類主體互動(dòng)塑造而成的空間。

本文分為四個(gè)部分：第一部分在簡(jiǎn)要總結(jié)新冠肺炎疫情產(chǎn)生的治理影響及學(xué)術(shù)回應(yīng)的基礎(chǔ)上，提出“風(fēng)險(xiǎn)超載”概念，以揭示新冠疫情產(chǎn)生的治理挑戰(zhàn);第二部分基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，從治理的“轄區(qū)化”與風(fēng)險(xiǎn)的“超轄區(qū)化”這對(duì)基本矛盾出發(fā)，提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)超載的空間治理思路;第三部分以中國(guó)的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)為中心，討論了中國(guó)有效應(yīng)對(duì)新冠疫情所反映的空間治理邏輯;第四部分嘗試探討基于空間治理路徑的善治構(gòu)想。

一、新冠肺炎疫情與“風(fēng)險(xiǎn)超載”的出場(chǎng)

2020年初爆發(fā)的全球新冠肺炎疫情，是百年來(lái)全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行。根據(jù)Worldometer實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至北京時(shí)間2021年4月13日6時(shí)30分左右，全球累計(jì)確診新冠肺炎病例137214246例，累計(jì)死亡病例2957205例;全球單日新增確診病例608033例，新增死亡病例8700例。數(shù)據(jù)顯示，印度、土耳其、美國(guó)、巴西、伊朗是新增確診病例數(shù)最多的五個(gè)國(guó)家，巴西、印度、美國(guó)、法國(guó)、意大利是新增死亡病例數(shù)最多的五個(gè)國(guó)家。[http：//k.sina.com.cn/article_3057540037_b63e5bc5020013mry.html，新浪網(wǎng)2021年4月13日。]

大量疾病特征資料和研究表明，新冠肺炎無(wú)論從其對(duì)健康的危害，還是對(duì)社會(huì)發(fā)展的潛在危害，都超越了大流感。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，治理體系都經(jīng)受著系統(tǒng)性考驗(yàn)。[韓炳哲：《為什么東亞對(duì)疫情的控制比歐洲有效？》，2021年3月1日，https：//user.guancha.cn/main/content？id=271666。]新冠肺炎疫情成為各國(guó)治理體系和能力的檢測(cè)器，引發(fā)了關(guān)于制度評(píng)價(jià)的激烈討論。[俄羅斯“瓦爾代”國(guó)際辯論俱樂(lè)部2020年的報(bào)告說(shuō)：疫情大流行促使我們重新審視過(guò)去幾十年來(lái)幾乎被視為公理的概念。而按照20世紀(jì)和21世紀(jì)初具有一定影響力的意識(shí)形態(tài)模式，將國(guó)家以“自由”和“不自由”進(jìn)行劃分的方式，正遭遇深刻蛻變。事實(shí)證明，多數(shù)曾被指責(zé)為獨(dú)裁者使用的社會(huì)管控措施，如今不僅有效，而且在民主國(guó)家中非常流行。（《不要在“搖搖欲墜世界”中喪失理智》，2020年6月17日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_95269）]施瓦布認(rèn)為，從歷史角度來(lái)看，大流行病往往最能檢驗(yàn)社會(huì)核心系統(tǒng)。[克勞斯·施瓦布、蒂埃里·馬勒雷：《后疫情時(shí)代：大重構(gòu)》，轉(zhuǎn)引自https：//www.guancha.cn/KlausSchwab/2020_12_23_575468.shtml，2020年12月13日。]以致托馬斯·弗里德曼依據(jù)新冠造出了新的時(shí)代概念：前新冠時(shí)代（B.C.， Before Corona）;后新冠時(shí)代（A.C.， After Corona）。[Thomas Friedman，“Our New Historical Divide： B.C. and A.C. — the World Before Corona and the World After”，New York Times.（2020）March 17.]聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在聯(lián)合國(guó)《共擔(dān)責(zé)任、全球聲援：應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響》報(bào)告發(fā)布會(huì)上呼吁各國(guó)要采取更強(qiáng)有力的合作，更有效的應(yīng)對(duì)。[《聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)呼吁全球攜手應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情考驗(yàn)》，2020年4月1日，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-04/01/c_1125796411.htm。]

各國(guó)疫情防控措施及其效果的分異，不僅是各國(guó)乃至國(guó)際政治爭(zhēng)論的熱點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的話題。為什么這場(chǎng)疫情會(huì)對(duì)各國(guó)治理體系普遍造成巨大的沖擊？為什么不能簡(jiǎn)單地用“制度”“主義”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)測(cè)各國(guó)應(yīng)對(duì)疫情的方法，并推斷評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)的效果？為什么有的國(guó)家能夠短時(shí)間有效防控疫情，有的國(guó)家會(huì)出現(xiàn)疫情失控的連鎖效應(yīng)？這些問(wèn)題不僅是當(dāng)下的話題，也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代需要長(zhǎng)期思考的問(wèn)題。

中國(guó)是有效防控疫情的代表性國(guó)家，一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)學(xué)術(shù)界高度關(guān)心疫情發(fā)展和疫情防控，幾乎所有學(xué)科都以不同方式參與進(jìn)來(lái)，研究成果不斷涌現(xiàn)，通過(guò)跟蹤研究、咨政建言以及學(xué)術(shù)外宣，響應(yīng)把論文寫(xiě)在祖國(guó)大地上的號(hào)召。

研究大致分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是2020年1月疫情爆發(fā)后，學(xué)術(shù)界主要對(duì)各地，尤其是湖北武漢的疫情防控措施進(jìn)行了檢討，并提出了具體的改進(jìn)意見(jiàn)。一些學(xué)術(shù)期刊，比如《治理研究》《探索與爭(zhēng)鳴》等組織了專題欄目，邀請(qǐng)具有學(xué)術(shù)積累的學(xué)者撰寫(xiě)了時(shí)效性強(qiáng)、問(wèn)題意識(shí)突出的文章，在時(shí)間和資料有限的條件下，對(duì)于疫情的發(fā)展研判和應(yīng)對(duì)進(jìn)行了富有開(kāi)創(chuàng)性的研究，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)共同體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和專業(yè)研究精神。一些網(wǎng)站，比如“澎湃新聞”也組織了專欄，及時(shí)推送學(xué)者的最新調(diào)研成果。這些研究對(duì)于普及疫情防控知識(shí)、促進(jìn)疫情防控經(jīng)驗(yàn)的交流傳播，以及推動(dòng)地方改進(jìn)應(yīng)對(duì)措施都起到了積極作用。第二個(gè)階段是2020年9月全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)結(jié)束后，研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)中國(guó)防控經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，中外疫情治理的比較以及疫情常態(tài)化條件下治理的改進(jìn)等議題上。利用疫情發(fā)生以來(lái)的海量信息，研究的問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)一步拓展細(xì)化，研究的時(shí)間尺度進(jìn)一步拉長(zhǎng)，案例比較對(duì)象進(jìn)一步豐富，研究的理論性也明顯提升。

對(duì)于中國(guó)疫情治理成功的原因，可以歸納出三種一般性解釋：第一種解釋來(lái)自中國(guó)官方，強(qiáng)調(diào)中國(guó)將生命健康安全放在首位的文化特質(zhì)，發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，集中全國(guó)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)的制度優(yōu)勢(shì);第二種解釋來(lái)自西方學(xué)界，強(qiáng)調(diào)威權(quán)體制的動(dòng)員能力和控制能力，進(jìn)而將中國(guó)的做法貶損為對(duì)西方自由民主體制的挑戰(zhàn);第三種解釋是世界衛(wèi)生組織提出的全政府-全社會(huì)防控模式。[世衛(wèi)專家：《中國(guó)方法是唯一事實(shí)證明成功的方法》，2020年2月25日，https：//news.sina.com.cn/w/2020-02-25/doc-iimxyqvz5711802.shtml。]這三種解釋各有側(cè)重，但都有強(qiáng)烈的自我論證傾向。本文認(rèn)為，中國(guó)的成功固然有其特殊條件，但是成功的根本原因在于中國(guó)的做法遵循了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的一般規(guī)律，應(yīng)該得到客觀評(píng)價(jià)和足夠的尊重。只有從新冠疫情所反映的風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征出發(fā)，尋找風(fēng)險(xiǎn)超載條件下合理的治理思維模式和實(shí)踐模式，才能從逝去的鮮活生命中汲取改進(jìn)治理的路徑和動(dòng)力。

新冠肺炎疫情具有全球風(fēng)險(xiǎn)的典型特征。首先，新冠肺炎病毒是全球流動(dòng)的、跨地域的，既會(huì)在人際之間傳播，也會(huì)附著在物資上傳染到人。如果沒(méi)有采取有效的防護(hù)措施或者普遍接種疫苗，那么人員、物資的流動(dòng)就成為了新冠肺炎疫情蔓延的加速器。其次，對(duì)于新冠肺炎病毒的認(rèn)識(shí)還存在較大的不確定性，這不僅體現(xiàn)在對(duì)于病毒的起源、變異以及傳播方式的認(rèn)識(shí)還存在較大的空白上，還體現(xiàn)在對(duì)于治療藥物、治療方案沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，未能實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。第三，新冠肺炎疫情的影響是長(zhǎng)期的，難以估量的。新冠肺炎疫情對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊懸呀?jīng)充分顯示出來(lái)。2020年，只有中國(guó)等屈指可數(shù)的幾個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)，包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的絕大部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)停滯，甚至倒退。國(guó)內(nèi)以及國(guó)際人員物資流動(dòng)大幅度停頓，社會(huì)心理、個(gè)人心理在疫情陰影籠罩下發(fā)生著靜悄悄的變化。盡管有人聲稱進(jìn)入了“后新冠時(shí)代”，但在有效疫苗沒(méi)有普遍接種之前，新冠肺炎病毒將是人類生命健康的長(zhǎng)期威脅。第四，盡管新冠肺炎病毒對(duì)于所有人都是“公平”的，但由于身體、工作、生活條件以及觀念意識(shí)的不同，不同群體在應(yīng)對(duì)病毒的能力上有明顯差異，個(gè)別群體更為脆弱，成為易感人群，也構(gòu)成了疫情防控的“短板”。

在各國(guó)疫情防控失措中，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“風(fēng)險(xiǎn)超載”問(wèn)題凸顯出來(lái)。所謂風(fēng)險(xiǎn)超載，指的是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，其發(fā)展速度、沖擊強(qiáng)度、影響廣度和深度超出了所處區(qū)域治理系統(tǒng)的決策反應(yīng)力、社會(huì)承受力、組織動(dòng)員力、資源供給力、制度調(diào)整力，從而造成當(dāng)?shù)刂卫硐到y(tǒng)暫時(shí)性停擺、治理秩序混亂，甚至治理系統(tǒng)的崩潰。之所以出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)超載，根本原因在于“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”（Social Amplification of Risk）效應(yīng)。[Roger E. Kasperson， Ortwin Renn， Paul Slovic， et al.， “The Social Amplification of Risk： A Conceptual Frame Work”，Risk Analysis，vol.8，no.2（1998），pp.177-187.]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)事件只要發(fā)生了，就必然會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等眾多領(lǐng)域產(chǎn)生影響，這些領(lǐng)域的治理選擇會(huì)形成連鎖反應(yīng)，相互強(qiáng)化效果，從而放大風(fēng)險(xiǎn)的影響和沖擊，超出各個(gè)領(lǐng)域乃至整個(gè)治理系統(tǒng)的承受力。

二、風(fēng)險(xiǎn)“超轄區(qū)化”與治理“轄區(qū)化”

風(fēng)險(xiǎn)超載，凸顯了民族國(guó)家背景下治理的“轄區(qū)化”與風(fēng)險(xiǎn)的“超轄區(qū)化”這對(duì)基本矛盾的尖銳化、不可調(diào)和化，這也是各國(guó)在疫情沖擊下陷入治理困窘的制度性、結(jié)構(gòu)性根源之一。

所謂治理的轄區(qū)化，是指治理是以民族國(guó)家為基本單位展開(kāi)的，國(guó)家的權(quán)力施加在有明確邊界的地理區(qū)域之內(nèi)，邊界是國(guó)家力量的表征和尺度。領(lǐng)土作為國(guó)家的基本要素，也是國(guó)家權(quán)力轄區(qū)化的根本原因。按照吉登斯的總結(jié)，現(xiàn)代民族國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家相比，國(guó)家是有領(lǐng)土邊界的“權(quán)力集裝器”[安東尼·吉登斯：《民族國(guó)家與暴力》，胡宗澤等譯，三聯(lián)出版社1998年版，第213頁(yè)。]，其行政范圍與其領(lǐng)土邊界相對(duì)應(yīng)，領(lǐng)土是國(guó)家力量施展的場(chǎng)域，邊界則劃定了國(guó)家力量延伸的界限。在領(lǐng)土范圍內(nèi)，國(guó)家既是權(quán)力的合法擁有者，也是其他主體權(quán)力的授予者或者規(guī)范者。

在領(lǐng)土范圍內(nèi)，國(guó)家權(quán)力也是通過(guò)劃分邊界的方式具體實(shí)現(xiàn)的。一種是以行政區(qū)劃劃分的行政層級(jí)，由此產(chǎn)生了不同地理規(guī)模的治理單位。各治理單位之間有清晰的轄區(qū)界限，規(guī)定了各自的權(quán)力行使范圍。即使是相鄰轄區(qū)，界限犬牙交錯(cuò)，權(quán)力也不會(huì)越雷池一步。另一種是以職能劃分的部門類別，分別具體執(zhí)行著國(guó)家的意志和職責(zé)。各部門承擔(dān)著專門化的職責(zé)，相互間有法定化的權(quán)責(zé)界限，隨著社會(huì)分工的發(fā)展，國(guó)家職能也更加專業(yè)化。由此，就形成了外部領(lǐng)土邊界明確，內(nèi)部管轄界限細(xì)分的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。

在這樣的內(nèi)外部界限明確的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，按照管轄范圍劃分責(zé)任、行使權(quán)力、配置資源，成為各治理主體行為的首要原則。對(duì)于不同行政層級(jí)，這個(gè)原則具體化為屬地管理原則;對(duì)于不同職能部門，這個(gè)原則具體化為職責(zé)規(guī)定原則。當(dāng)然，不論是行政區(qū)劃，還是職能區(qū)分，并不是一成不變的，也會(huì)在不同時(shí)期進(jìn)行調(diào)整改變，設(shè)立新的區(qū)劃單位，新的職能部門，但是權(quán)力行使的轄區(qū)化原則不會(huì)改變。

按照轄區(qū)化原則，現(xiàn)代國(guó)家治理是以兩種基本方式展開(kāi)的：一種是“居民-地域”對(duì)應(yīng)性。國(guó)家權(quán)力的合法性來(lái)自本地域居民的承認(rèn)，因此權(quán)力的行使只對(duì)本地域居民負(fù)責(zé)。治理是圍繞轄區(qū)內(nèi)人口展開(kāi)的，通過(guò)調(diào)控轄區(qū)內(nèi)人口及各類交往關(guān)系，塑造居民的情感和品德，以促進(jìn)本區(qū)域的生產(chǎn)發(fā)展，增強(qiáng)居民對(duì)權(quán)力的服從和認(rèn)同。另一種是 “權(quán)力-資源-問(wèn)題”匹配化，即以本轄區(qū)的權(quán)力，動(dòng)員和配置本地資源，解決轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的問(wèn)題，即使問(wèn)題超出了本轄區(qū)的治理資源和能力。因此，在某種程度上，按照轄區(qū)化原則展開(kāi)的國(guó)家治理是國(guó)內(nèi)導(dǎo)向的，在運(yùn)行方式上是封閉的，自成體系的，所能動(dòng)員和支配的治理資源必然是有限的。

在全球化進(jìn)程中，包括人口在內(nèi)的各類資源在領(lǐng)土范圍內(nèi)以及跨國(guó)界流動(dòng)的速度和強(qiáng)度不斷提升，各種交往活動(dòng)也在超出各種既定的界限，流動(dòng)成為普遍性現(xiàn)象，這對(duì)習(xí)慣于以劃界解決問(wèn)題的國(guó)家權(quán)力提出了挑戰(zhàn)。正如圖海納所說(shuō)：“我們需要了解的是這樣一個(gè)社會(huì)，在這個(gè)社會(huì)中，變化是第一位的，而且是沒(méi)有限制的。越來(lái)越快的技術(shù)變化，以及生產(chǎn)、消費(fèi)和信息的全球化，終于使我們認(rèn)識(shí)到，要想使任何一種事物固定不變，那是不可能的?！盵阿蘭·圖海納：《我們能否共同生存？》，狄玉明、李平漚譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第190頁(yè)。]

國(guó)家必須面對(duì)三種類型的跨界流動(dòng)治理問(wèn)題，即跨國(guó)界治理問(wèn)題、跨越國(guó)內(nèi)各行政單位轄區(qū)的治理問(wèn)題以及跨越各職能部門職責(zé)界限的治理問(wèn)題。在國(guó)際層面，就形成了阿格紐（Agnew）所說(shuō)的冷戰(zhàn)后國(guó)際問(wèn)題解決時(shí)遭遇的“領(lǐng)土陷阱”，[阿格紐歸納了關(guān)于國(guó)家的三個(gè)地理學(xué)假定：國(guó)家是主權(quán)空間的固定單位，國(guó)內(nèi)和國(guó)外是兩極對(duì)立關(guān)系，國(guó)家是社會(huì)的“容器”。John Agnew， “The Territorial Trap： The Geographical Assumptions of International Relations Theory”，Review of International Political Economy，vol.1，no.1（1994），pp.53-80.]國(guó)家權(quán)力受轄區(qū)邊界所限，無(wú)法充分有效應(yīng)對(duì)各類跨國(guó)界問(wèn)題，各國(guó)在達(dá)成國(guó)際合作上也深受領(lǐng)土主權(quán)之困。而在國(guó)內(nèi)治理中，則出現(xiàn)了“轄區(qū)陷阱”，各地方、部門囿于管轄范圍、權(quán)責(zé)分工，難以在應(yīng)對(duì)各類跨界問(wèn)題時(shí)進(jìn)行有效的合作，形成整體治理。在各種形式的跨界問(wèn)題井噴式出現(xiàn)映襯下，基于轄區(qū)原則的國(guó)家治理顯得僵硬、被動(dòng)，并且碎片化。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論從揭示風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)特征出發(fā)為深刻認(rèn)識(shí)基于轄區(qū)化原則的國(guó)家治理的內(nèi)在缺陷提供了有力的支撐。以烏爾里?！へ惪?、安東尼·吉登斯為代表的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論家，借助風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這兩個(gè)核心概念對(duì)基于民族國(guó)家構(gòu)建起來(lái)的現(xiàn)代性制度進(jìn)行了深刻批判。[關(guān)于貝克、吉登斯關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的論述，請(qǐng)參閱楊雪冬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論述評(píng)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第1期。]他們將風(fēng)險(xiǎn)定義為人為的不確定性（Manufactured Uncertainties），與人的各項(xiàng)決定緊密相連，是現(xiàn)代社會(huì)的基本現(xiàn)象，是自我閉合的社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)在問(wèn)題。[Ulrich Beck， World at Risk，Translated by Ciaran Cronin，Cambridge：Polity Press，2007， p.194.]隨著人類生產(chǎn)生活范圍的擴(kuò)大，自然環(huán)境的人工化，自然風(fēng)險(xiǎn)與人為風(fēng)險(xiǎn)交織在一起。更為重要的是，包括制度、技術(shù)、專家系統(tǒng)等應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代性產(chǎn)物，反而成了不確定性的來(lái)源，而且每一次應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所依賴的模式和抽象化經(jīng)驗(yàn)都產(chǎn)生了新的不確定性，從而形成了更深刻的制度化矛盾。風(fēng)險(xiǎn)日益普遍化、常態(tài)化并且全球化，環(huán)境污染、氣候變化、金融危機(jī)、恐怖主義、以及流行疾病等成為典型的全球風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、應(yīng)對(duì)以及責(zé)任的分擔(dān)替代了利益分配，成為社會(huì)的基本矛盾。

風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征是“超轄區(qū)化”。皮特·斯特賴敦（Piet Strydom）將風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)歸納為：它是普遍存在的，是全球性的而且是不可扭轉(zhuǎn)的。從社會(huì)的角度看，它們普遍存在，威脅著從人類到動(dòng)植物等所有生命;從空間上看，它們是全球性的，超越了地理界限和限制，突破了政治邊界，影響到微生物界以及大氣層;在時(shí)間上，它們是不可逆轉(zhuǎn)的，對(duì)人類和物種的后代產(chǎn)生了消極影響。[Piet Strydom， Risk， Environment and Society. Buckingham： Open University Press. 2002， p.83.]貝克在后來(lái)的著作中，歸納了風(fēng)險(xiǎn)，尤其是全球性風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)特點(diǎn)：去本地化（Delocalization），風(fēng)險(xiǎn)的根源和后果都不局限在固定的地方，更不管任何轄區(qū)邊界，無(wú)所不在;不可計(jì)算（Incalculableness），風(fēng)險(xiǎn)的影響和后果是無(wú)法定量化的;無(wú)法彌補(bǔ)的（Non-compensability），風(fēng)險(xiǎn)一旦成為災(zāi)難，不僅結(jié)果不可逆，而且損失無(wú)法補(bǔ)償。[Ulrich Beck， Pioneer in Cosmopolitan Sociology and Risk Society， Springer.2014，p.82.]

在“超轄區(qū)化”風(fēng)險(xiǎn)的映襯下，轄區(qū)化的國(guó)家治理弊端充分暴露。在貝克看來(lái)，盡管風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響是普遍性的，但由于風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)是以民族國(guó)家為基礎(chǔ)的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍認(rèn)識(shí)是“方法論民族主義的”（Methodological Nationalism），所以在制度層面存在著兩個(gè)一般性問(wèn)題：一是在國(guó)內(nèi)，各部門由于職責(zé)界限，只負(fù)責(zé)自己職責(zé)范圍之內(nèi)的問(wèn)題，形成了“有組織的不負(fù)責(zé)任”;二是在國(guó)際上，各國(guó)囿于本國(guó)利益在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、責(zé)任分擔(dān)上無(wú)法達(dá)成共識(shí)，會(huì)形成話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，甚至相互推卸責(zé)任。

要走出以民族國(guó)家為核心的風(fēng)險(xiǎn)治理困境，貝克期待“世界主義時(shí)刻”的到來(lái)，因?yàn)榘▏?guó)家在內(nèi)的每個(gè)主體都被卷入了風(fēng)險(xiǎn)的定義和生產(chǎn)的世界網(wǎng)絡(luò)之中，任何制度性或體系性封閉都不是應(yīng)有的選擇。[Ulrich Beck. World at Risk，Translated by Ciaran Cronin，Cambridge：Polity Press，2007，p.197.]他特別強(qiáng)調(diào)，這些全球性風(fēng)險(xiǎn)是在政治層面爆發(fā)的，它們的解決不再取決于事故和災(zāi)難發(fā)生的地點(diǎn)，而是取決于全球范圍的政治決策以及廣泛參與。[烏爾里希·貝克：《“9·11”事件后的全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，王武龍編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2004年第2期。]因此，世界各國(guó)要打破既有的利益障礙，彌合認(rèn)識(shí)差異，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上達(dá)成共識(shí)，形成合作。

盡管風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論深入分析了風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)和特征以及風(fēng)險(xiǎn)對(duì)以民族國(guó)家為核心的治理體系的沖擊，揭示了國(guó)家治理的“轄區(qū)化”與風(fēng)險(xiǎn)的“超轄區(qū)化”這對(duì)當(dāng)代治理的基本矛盾，并倡導(dǎo)對(duì)現(xiàn)代性制度進(jìn)行反思性批判，但是作為規(guī)范理論，其重心不在于對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的分析，更沒(méi)有提供一個(gè)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可操作性方案。這就需要我們沿著其提出的思路，針對(duì)其指出的“轄區(qū)化”治理的內(nèi)在缺陷，提出能將國(guó)家治理“轄區(qū)化”與風(fēng)險(xiǎn)“超轄區(qū)化”銜接起來(lái)的可操作化概念，選擇具體的風(fēng)險(xiǎn)治理案例進(jìn)行深入剖析，以探討在“世界主義時(shí)刻”沒(méi)有到來(lái)前，民族國(guó)家為治理基本單位將長(zhǎng)期存在，并且會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化的條件下，如何建構(gòu)出一種更有包容性、整體性的風(fēng)險(xiǎn)治理路徑選擇。

正在全球范圍發(fā)生的新冠肺炎疫情以及各國(guó)的防控方式，為我們提供了一個(gè)鮮活的案例。作為當(dāng)下各國(guó)必須共同面對(duì)的全球風(fēng)險(xiǎn)，新冠肺炎疫情讓我們切身體會(huì)到貝克等人深刻分析的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，而各國(guó)的應(yīng)對(duì)方式則充分暴露了“轄區(qū)化”治理的內(nèi)在缺陷。通過(guò)分析各國(guó)的疫情防控做法，尤其是中國(guó)的成功舉措，我們可以找到破解治理“轄區(qū)化”與風(fēng)險(xiǎn)“超轄區(qū)化”矛盾的路徑。

基于此，本文提出，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中，以 “治理空間”理念替代“治理轄區(qū)”理念?！爸卫砜臻g”指的是各治理主體在交往過(guò)程中形成的共同關(guān)系集合，具有共存共在性，這些交往關(guān)系超出了包括地域邊界、職能邊界以及認(rèn)同邊界，不由某個(gè)治理主體單獨(dú)調(diào)控，即使是掌握著行政強(qiáng)制力的國(guó)家機(jī)構(gòu)。在風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下，身處不同地域的社會(huì)主體不僅都成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理主體，而且共處于相互依存的命運(yùn)共同體之中。要解決局部的風(fēng)險(xiǎn)超載，就必須超越轄區(qū)化和劃界化治理思維，從各主體共存共在目標(biāo)出發(fā)，樹(shù)立系統(tǒng)治理理念，發(fā)揮整體治理優(yōu)勢(shì)，以解決風(fēng)險(xiǎn)超載造成的局部治理失序問(wèn)題，從而確保整個(gè)治理空間的有序。

三、治理空間重塑與中國(guó)的防控之道

中國(guó)是第一個(gè)全面遭遇新冠肺炎疫情的國(guó)家，也是第一個(gè)成功解決疫情造成局部風(fēng)險(xiǎn)超載問(wèn)題的國(guó)家。在武漢出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)超載，固然有武漢作為一個(gè)交通發(fā)達(dá)的超大城市，恰逢冬季、全國(guó)春運(yùn)期間，利于病毒存活并快速傳播等客觀原因，但也有當(dāng)?shù)刂卫硐到y(tǒng)的內(nèi)在原因。疫情的出現(xiàn)和發(fā)展的速度、強(qiáng)度以及復(fù)雜程度超出了當(dāng)?shù)刂卫硐到y(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力、應(yīng)對(duì)能力以及自我調(diào)整能力，造成了初期漠視、掩蓋，后期應(yīng)對(duì)混亂，甚至治理系統(tǒng)存在崩潰的危險(xiǎn)。[《環(huán)球時(shí)報(bào)》在武漢市疫情防控指揮部2020年1月23日凌晨宣布“封城”當(dāng)天的社評(píng)中指出，盡管對(duì)于新冠病毒的醫(yī)學(xué)認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)上還不清楚，但是應(yīng)該提早高度重視，采取最堅(jiān)決的隔離治療措施。但武漢的實(shí)際應(yīng)對(duì)措施顯然緩慢了，沒(méi)有實(shí)行全面隔離治療，封鎖所有潛在的傳染渠道，以至于這種病毒向全國(guó)擴(kuò)散了開(kāi)來(lái)。這是又一記沉痛的教訓(xùn)。]當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)在新冠肺炎病毒開(kāi)始出現(xiàn)時(shí)，由于認(rèn)識(shí)不足、警覺(jué)性不夠而決策、反應(yīng)遲緩;疫情急劇暴發(fā)后，從湖北省到武漢市治理系統(tǒng)指揮混亂，[例如，以疫情防控指揮部的名字為例：2020年1月23日用“武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”發(fā)布第一號(hào)通告;2020年1月23日用“武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎指揮部”發(fā)布第二號(hào)通告;1月23日第四號(hào)通告，名稱改為“武漢市新冠肺炎防控指揮部”，此后才確定下來(lái)。]部分組織機(jī)構(gòu)陷入暫時(shí)性停擺，無(wú)法組織起相互銜接、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、防控到位的工作，治理資源準(zhǔn)備不充分、配置不合理，造成局部醫(yī)療資源“過(guò)剩”、局部醫(yī)療“短缺”，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)的慌亂;采取“封城”措施后，整個(gè)城市運(yùn)行進(jìn)入緊急狀態(tài)，缺乏維持整個(gè)社會(huì)正常運(yùn)行，尤其是針對(duì)疫情直接影響群體的相應(yīng)治理措施，加劇了社會(huì)的恐慌。

既然當(dāng)?shù)刂卫硐到y(tǒng)無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，那么就需要打破“轄區(qū)化”治理原則，將武漢疫情放在整個(gè)國(guó)家乃至全球空間中加以審視，重塑治理空間，給予組織、資源以及能力的全面支持，以解決當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險(xiǎn)超載問(wèn)題，避免武漢疫情在更大空間引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)超載。中國(guó)這個(gè)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的單一制國(guó)家，擁有將地方性事件轉(zhuǎn)化為“國(guó)家事件”的制度條件，以及將其作為國(guó)家治理首要任務(wù)給予相應(yīng)支持的體制優(yōu)勢(shì)。這種轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)結(jié)果是治理空間的重塑：中央從地方治理的指導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)治理的直接指揮者，接管了武漢的疫情治理權(quán)，以整體的“空間治理”替代了碎片化的“轄區(qū)化”治理（見(jiàn)圖1），提高了當(dāng)?shù)氐闹卫砟芰?，解決了治理資源的短缺。

第一，空間治理思路的確立。針對(duì)疫情擴(kuò)散的特點(diǎn)，逐漸形成一套整體的、環(huán)節(jié)銜接緊密的空間治理思路，做到病毒傳播到哪里，治理延伸到哪里。這套思路的基本原則是“生命至上”，從全國(guó)乃至全球健康共同體立場(chǎng)出發(fā)開(kāi)展疫情防控，平等對(duì)待每個(gè)人的生命健康，不惜代價(jià)優(yōu)先救治重癥患者。在具體安排上包括：堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，統(tǒng)籌體制內(nèi)外各方面，形成疫情防控合力;將轄區(qū)責(zé)任原則擴(kuò)展為涵蓋轄區(qū)屬地責(zé)任、部門主管責(zé)任、單位主體責(zé)任、個(gè)人自我管理責(zé)任在內(nèi)的“四方責(zé)任”，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控的空間協(xié)作;把控制傳染源、切斷傳播途徑作為關(guān)鍵著力點(diǎn)，在時(shí)間治理上采取“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”，在空間防控上采取“集中患者、集中專家、集中資源、集中救治”的方式，以提高收治率和治愈率、降低感染率和病亡率作為檢驗(yàn)防控的硬指標(biāo);發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)組織功能，重視社會(huì)心理建設(shè)。

第二，對(duì)空間治理權(quán)的調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)超載首先破壞的是治理秩序，原來(lái)科層化、分散的治理體系，在巨大的外部沖擊下，無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，治理的失序加重了風(fēng)險(xiǎn)的影響，形成意料之外的次生或者衍生風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，就需要打破轄區(qū)化的治理權(quán)邊界，形成新的集中而有效的治理體系。2020年1月25日農(nóng)歷正月初一，中共中央政治局常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，決定成立中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)擔(dān)任組長(zhǎng)，及時(shí)召開(kāi)會(huì)議，研判疫情，分析問(wèn)題，解決問(wèn)題（見(jiàn)表1）。

成立以中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭為組長(zhǎng)的中央指導(dǎo)組，入駐湖北，直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮當(dāng)?shù)匾咔榉揽毓ぷ?，推?dòng)當(dāng)?shù)厝婕訌?qiáng)防控一線工作，建立起“真正的戰(zhàn)時(shí)指揮系統(tǒng)”。2020年2月6日上午，孫春蘭在武漢肺炎疫情全面排查動(dòng)員會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)防控措施，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部決不能當(dāng)逃兵，否則就會(huì)被永遠(yuǎn)釘在歷史的恥辱柱上。[《孫春蘭強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)全力抓好源頭防控》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年2月7日第2版。]

中央的直接指揮，不是包辦當(dāng)?shù)刂卫眢w系的運(yùn)行，而是加強(qiáng)當(dāng)?shù)刂卫砟芰Γa(bǔ)充缺乏的治理資源。在治理能力上，落實(shí)屬地管理原則，充分發(fā)揮“轄區(qū)化”治理的作用，對(duì)一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行更換，對(duì)干部進(jìn)行更嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)和更及時(shí)的激勵(lì)，以回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，提升官員隊(duì)伍士氣。[2020年2月10日，湖北省委常委會(huì)決定免去張晉的省衛(wèi)健委黨組書(shū)記職務(wù)、劉英姿的省衛(wèi)健委主任職務(wù)。上述兩職務(wù)，由新到任的省委常委王賀勝兼任。2月13日，中央決定由應(yīng)勇接替蔣超良擔(dān)任湖北省委書(shū)記，王忠林接替馬國(guó)強(qiáng)擔(dān)任武漢市委書(shū)記。在武漢，火線提拔干部20名、發(fā)展黨員17名;依紀(jì)問(wèn)責(zé)組織處理654人，涉局級(jí)干部10人、處級(jí)干部144人。創(chuàng)設(shè)市指揮部嘉獎(jiǎng)令，對(duì)疫情防控重點(diǎn)工作實(shí)施考評(píng)通報(bào)制度。]

第三，治理資源的調(diào)配。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)超載，需要提供充足、配置到位的治理資源保障。在疫情期間，各國(guó)普遍遇到的問(wèn)題就是相關(guān)防護(hù)物資的供給不足，之所以如此，除了生產(chǎn)能力有限、運(yùn)輸方式受限外，還由于配置機(jī)制不健全不合理，導(dǎo)致需求與供應(yīng)不能有效銜接起來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差距進(jìn)一步制約了防護(hù)物資的公平配置。在這種情況下，就需要通過(guò)權(quán)威打破資源供給和配置中的各種限制，確保風(fēng)險(xiǎn)超載區(qū)域獲得足夠的資源。

在武漢，為提升當(dāng)?shù)匾咔榉揽啬芰?，中央利用“舉國(guó)體制”，動(dòng)員全國(guó)之力，向當(dāng)?shù)乜焖俪浞值靥峁└黝愥t(yī)療資源，以緩解當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療危機(jī)。例如建設(shè)雷神山、火神山醫(yī)院以及14座方艙醫(yī)院，以應(yīng)收盡收感染病人，分類安排救治，從全國(guó)和全軍選派200多支醫(yī)療隊(duì)，近3萬(wàn)名醫(yī)護(hù)人員，成建制接管當(dāng)?shù)蒯t(yī)院或者重要科室，補(bǔ)充當(dāng)?shù)蒯t(yī)護(hù)隊(duì)伍，緩解他們長(zhǎng)期工作的壓力。從全國(guó)調(diào)配防控物資，[截至2020年4月2日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制醫(yī)療物資保障組累計(jì)為湖北等地區(qū)調(diào)撥了醫(yī)用防護(hù)服800余萬(wàn)件，醫(yī)用隔離面罩（眼罩）165萬(wàn)個(gè)，免洗手消毒液357噸，手持紅外測(cè)溫儀66萬(wàn)臺(tái)，負(fù)壓救護(hù)車1000余輛，呼吸機(jī)等醫(yī)療救治設(shè)備超過(guò)了7萬(wàn)臺(tái)套。]建立更有效的配置機(jī)制，以及時(shí)、精準(zhǔn)補(bǔ)充物資供應(yīng)。除了從外部調(diào)動(dòng)資源外，還充分發(fā)揮本地的治理資源，提升自我服務(wù)能力。通過(guò)多種方式推動(dòng)干部下沉到社區(qū)，發(fā)揮社區(qū)作用，做好防控物資精準(zhǔn)配置。[武漢社區(qū)疫情防控工作課題調(diào)研組：《武漢社區(qū)疫情防控模式的實(shí)踐探索》，《光明日?qǐng)?bào)》，2020年5月8日第5版。]李克強(qiáng)總理就多次強(qiáng)調(diào)，要抽調(diào)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員，充實(shí)社區(qū)力量。中央機(jī)關(guān)及下屬單位在湖北和武漢人員都要聽(tīng)從湖北的安排和調(diào)度。加快補(bǔ)齊社區(qū)防控的短板漏洞，更加注意向薄弱地區(qū)增派力量，特別是農(nóng)村地區(qū)，堅(jiān)決防止疫情向農(nóng)村擴(kuò)散。[李克強(qiáng)：《積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，出臺(tái)措施不符合實(shí)際要及時(shí)調(diào)整》，2020年2月25日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6146807。]

第四，虛擬空間與現(xiàn)實(shí)空間的互動(dòng)。由于這次疫情是互聯(lián)網(wǎng)傳播進(jìn)入Web2.0和自媒體時(shí)代之后的第一次全國(guó)性公共衛(wèi)生事件，功能更加完備的網(wǎng)絡(luò)空間在疫情防控中發(fā)揮了三個(gè)新的作用：一是提升了疫情防控集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的效率。雖然進(jìn)行了物理空間的隔離，但是信息空間是互聯(lián)互通的，使得疫情發(fā)展信息能夠及時(shí)收集匯總，相應(yīng)決策能準(zhǔn)確科學(xué)制定，疫情防控要求馬上送達(dá)安排，各個(gè)地方各個(gè)部門能密切對(duì)接協(xié)調(diào)，確保了全國(guó)一盤棋的工作局面。二是對(duì)于疫情防控措施的強(qiáng)有力“糾錯(cuò)”。互聯(lián)網(wǎng)傳播的即時(shí)性、彌散性和立體化，使得各項(xiàng)措施的確定和執(zhí)行都處于透明狀態(tài)下，被不同群體從各自立場(chǎng)和利益出發(fā)關(guān)注著、質(zhì)疑著、批評(píng)著。這既對(duì)實(shí)際決策者和執(zhí)行者造成了巨大的壓力，也使得決策和執(zhí)行的“瑕疵”能快速顯露出來(lái)，得到糾正。三是在網(wǎng)絡(luò)空間形成了各種形式的疫情共同體，推動(dòng)了社會(huì)成員的自我救助行動(dòng)，改善了疫情期間的心理空間狀態(tài)。雖然人們的行動(dòng)范圍被阻隔，但是互聯(lián)網(wǎng)是開(kāi)放的、互動(dòng)的，人們依托它進(jìn)行信息交流，建立各種形式的社群，疏解心理壓力，開(kāi)展自我救助，對(duì)接政府服務(wù)，打通了疫情防控各項(xiàng)舉措向社區(qū)、個(gè)人延伸的“最后一公里”。

在各治理主體的共同努力下，2020年2月20日，武漢市首次新增治愈出院病例大于新增確診病例。2020年3月1日，武漢首家方艙醫(yī)院休艙。2020年3月10日，武漢市方艙醫(yī)院最后一座休艙。2020年3月13日，湖北省新增疑似病例首次為零。2020年3月18日，湖北、武漢新冠肺炎病例首次清零。2020年4月8日，武漢市全面解封，恢復(fù)武漢市開(kāi)往外省的火車、航班。

中國(guó)的疫情防控治理方式得到了世界衛(wèi)生組織考察組的肯定以及國(guó)際上專業(yè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。[EDITORIAL， “COVID-19： Too Little， Too Late？”，The Lancet， vol.395，no.10226（march 7，2020）.]遺憾的是，囿于本國(guó)國(guó)情，尤其是治理體系運(yùn)行的方式、國(guó)內(nèi)社會(huì)政治力量之間的關(guān)系等制約，許多國(guó)家并沒(méi)有客觀對(duì)待中國(guó)做法的普遍意義，個(gè)別國(guó)家還把中國(guó)的抗疫成功視為對(duì)本國(guó)制度和意識(shí)形態(tài)的威脅，對(duì)中國(guó)展開(kāi)各種形式的批判，甚至詆毀。[李小云：《全球抗疫戰(zhàn)：新世界主義的未來(lái)想象》，原載于微信公眾號(hào)“文化縱橫”，2020年4月。]以致有評(píng)論說(shuō)，這場(chǎng)大流行病暴露了我們正愚蠢地朝著“一個(gè)世界，兩種制度”的方向前進(jìn)：中國(guó)和西方（尤其是美國(guó)）各行其是，仿佛彼此的命運(yùn)沒(méi)有交集。[內(nèi)森·加德?tīng)査梗骸兑砸咔闉殓R，可以知政治體制優(yōu)劣》，2020年3月26日，https：//www.guancha.cn/NeiSen-JiaDeErSi/2020_03_26_543798.shtml。]這也生動(dòng)說(shuō)明了，盡管疫情將世界各國(guó)人民置于同一個(gè)危險(xiǎn)空間之中，但是轄區(qū)化的國(guó)家治理體系阻礙了疫情治理全球空間的形成。

四、結(jié)論與討論：走向善治的空間路徑

新冠肺炎疫情是百年來(lái)全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行，是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。[習(xí)近平：《全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，2020年9月8日，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/08/c_1126467958.htm。]武漢作為遭遇疫情集中沖擊的首個(gè)地域，經(jīng)歷了風(fēng)險(xiǎn)超載的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)從空間角度對(duì)武漢疫情發(fā)展和防控成功展開(kāi)了研究。有的學(xué)者側(cè)重于分析疫情快速傳播和防控困難的空間原因[盛洪濤、周強(qiáng)、汪勰、衛(wèi)東：《新冠疫情考驗(yàn)下的武漢社區(qū)治理新思考》，《城市規(guī)劃》，2020年第9期。]，有的學(xué)者側(cè)重于研究不同社區(qū)疫情防控效果的空間因素[呂德文：《社區(qū)疫情防控模式及其運(yùn)作機(jī)制》，《暨南學(xué)報(bào)》，2020年第11期。]，有的則從空間角度研究中國(guó)疫情防控的指導(dǎo)思想[許偉：《論習(xí)近平關(guān)于新冠肺炎疫情防控的空間治理觀》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020年第4期。]。也有學(xué)者從“屬地管理”角度討論動(dòng)員機(jī)制在疫情防控中的成功運(yùn)用。[包涵川：《“屬地動(dòng)員”：一個(gè)理解中國(guó)疫情防控模式的分析視角》，《理論學(xué)刊》，2020年第6期。 ]

本文與這些研究的最大區(qū)別在于，既不是通過(guò)總結(jié)疫情有效防控經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)闡發(fā)中國(guó)治理體系運(yùn)行的獨(dú)特性和制度優(yōu)勢(shì)，也不是停留在微觀角度討論疫情擴(kuò)散的空間因素和防控的空間設(shè)計(jì)及具體方法，而是希望通過(guò)分析疫情防控的過(guò)程，探討現(xiàn)有治理方式面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)超載困境以及走出困境所選擇的空間治理路徑背后的基本理念：在風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，并且成為現(xiàn)實(shí)的今天，只有突破已經(jīng)制度化的內(nèi)部“轄區(qū)化”思維方式和行為方式，才能更有效地集中治理資源，解決局部風(fēng)險(xiǎn)超載問(wèn)題，避免引發(fā)國(guó)家治理的系統(tǒng)性危機(jī)。進(jìn)而言之，在全球?qū)用嫔希挥袕母蟮?、共同的空間視角出發(fā)，才能探索出真正有利于人類共同生存發(fā)展，各國(guó)人民健康發(fā)展的治理思維和治理方式。

當(dāng)下，要應(yīng)對(duì)新冠肺炎這種具有極強(qiáng)傳播力、高度不確定性以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序破壞力的全球性風(fēng)險(xiǎn)[《中國(guó)-世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯(lián)合考察報(bào)告》，2020年2月29日，中國(guó)新聞網(wǎng)http：//www.chinanews.com/gn/2020/02-29/9108768.shtml。]，除了要加快疫苗開(kāi)發(fā)、防護(hù)設(shè)備生產(chǎn)供應(yīng)等物質(zhì)層面的準(zhǔn)備，以解決風(fēng)險(xiǎn)超載造成的醫(yī)療資源緊張問(wèn)題，還要打破民族國(guó)家出現(xiàn)以來(lái)，已經(jīng)高度固化，甚至意識(shí)形態(tài)化的“轄區(qū)化”治理理念及其制度機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)治理思維轉(zhuǎn)變，推動(dòng)治理體系變革。武漢疫情的成功化解，提供了一個(gè)走向“空間治理”的實(shí)踐案例，揭示了在高度不確定性日益增多的時(shí)代，構(gòu)建基于維護(hù)人類正常交往關(guān)系持續(xù)的“空間治理”的重要性。

空間的重要性早就得到了諸多學(xué)科的重視。20世紀(jì)60年代開(kāi)始，西方理論界出現(xiàn)了所謂的“空間轉(zhuǎn)向”[據(jù)說(shuō)這個(gè)說(shuō)法來(lái)自于地理學(xué)家蘇賈。轉(zhuǎn)引自Barney Warf， Santa Arias，“The Spatial Turn： Interdisciplinary Perspectives”，New York： Routledge，2009.]，即空間及空間性受到高度關(guān)注，成為哲學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、建筑學(xué)、城市和區(qū)域研究、文化學(xué)、文學(xué)等諸多學(xué)科中的熱點(diǎn)問(wèn)題。[強(qiáng)乃社：《空間轉(zhuǎn)向及其意義》，《學(xué)習(xí)與探索》，2011年第3期。]在這些研究中，列斐伏爾、?？?、哈維等人對(duì)于空間與權(quán)力關(guān)系的批判以及解構(gòu)，深刻揭示了現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力利用空間對(duì)生活進(jìn)行的全面滲透，無(wú)死角監(jiān)控進(jìn)行的監(jiān)視、對(duì)個(gè)人自由的侵占和行為的規(guī)訓(xùn)以及資本對(duì)空間的貪婪占領(lǐng)和壟斷。在疫情期間，國(guó)家利用人們對(duì)生命健康的珍愛(ài)進(jìn)行的全方位干預(yù)，尤其是利用技術(shù)手段對(duì)包括隱私在內(nèi)的個(gè)人權(quán)利的干預(yù)，讓我們真切感到這些批判的銳利。

實(shí)際上，?？略谟懻摍?quán)力的過(guò)程，勾畫(huà)了權(quán)力在空間演變的三個(gè)階段，即主權(quán)-規(guī)訓(xùn)-安全。他認(rèn)為主權(quán)是在領(lǐng)土空間內(nèi)展開(kāi)的，解決的是首都中心化和政府的位置問(wèn)題;規(guī)訓(xùn)是在個(gè)體的身體上實(shí)施的，通過(guò)構(gòu)架起一個(gè)場(chǎng)所空間，設(shè)置功能和要求，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人員行為的管控，是內(nèi)向的;安全是在整個(gè)人口上實(shí)施的，針對(duì)人的交往和要素流動(dòng)性擴(kuò)大問(wèn)題，以使活動(dòng)的范圍更大，生活得更便利。[?？拢骸栋踩㈩I(lǐng)土與人口》，陳曉徑譯，上海人民出版社2010年版，第9-16頁(yè)。]顯然，隨著流動(dòng)性的加快，跨地域的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷增多，如何保障更多人的安全成為權(quán)力要解決的首要問(wèn)題。

作為權(quán)力的實(shí)體和實(shí)施者，民族國(guó)家的合法性地位和作用在新冠肺炎疫情中進(jìn)一步得到確認(rèn)。在風(fēng)險(xiǎn)面前，國(guó)家是安全這個(gè)優(yōu)先公共品的首要提供者，也是弱勢(shì)群體所需保護(hù)的制度化依靠。因此在充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家權(quán)力的監(jiān)控、規(guī)訓(xùn)功能的同時(shí)，更要思考在建構(gòu)一個(gè)更為安全社會(huì)過(guò)程中如何發(fā)揮其作為治理權(quán)威性基本單位的積極作用。突破國(guó)家權(quán)力運(yùn)用的內(nèi)外部“轄區(qū)化”及其在觀念、意識(shí)、利益上造成的隔閡和對(duì)立，在國(guó)內(nèi)以及全球范圍建設(shè)有利于人們更便利自由交往的共同空間，成為探索基于空間治理的善治路徑的現(xiàn)實(shí)前提。

基于空間治理的善治的理論前提是：人的交往活動(dòng)的展開(kāi)和擴(kuò)大，是社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展的保障和體現(xiàn)，因此人的交往關(guān)系就是空間的本質(zhì)，也是空間不斷生成和變化的動(dòng)力，只要有人的交往活動(dòng)，就會(huì)有空間的不斷生產(chǎn)和變化。善治的根本是不斷打破各類“轄區(qū)化”邊界，確保人的交往活動(dòng)順利展開(kāi)、擴(kuò)大以及持續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展，或者說(shuō)共同體與個(gè)人的共同發(fā)展。[在俞可平看來(lái)，善治的本質(zhì)是政府與公民的合作，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。參見(jiàn)俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8頁(yè)。]正如馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中所說(shuō)：“一個(gè)人的發(fā)展取決于和他直接或間接進(jìn)行交往的其他一切人的發(fā)展;彼此發(fā)生關(guān)系的個(gè)人的世世代代是相互聯(lián)系的，后代的肉體的存在是由他們的前代決定的，后代繼承著前代積累起來(lái)的生產(chǎn)力和交往形式，這就決定了他們這一代的相互關(guān)系。”[馬克思、恩格斯：《德意志意識(shí)形態(tài)》（節(jié)選本），人民出版社2003年版，第99頁(yè)。]

基于空間治理的善治是一個(gè)多主體參與的實(shí)踐過(guò)程，不是民族國(guó)家獨(dú)享的權(quán)力運(yùn)用過(guò)程，盡管國(guó)家權(quán)力相比其他主體具有更強(qiáng)的強(qiáng)制力、輻射力、滲透力。正如吉登斯所說(shuō)的控制的辯證法那樣，國(guó)家權(quán)力越強(qiáng)，其他治理主體也越有可能創(chuàng)造出更復(fù)雜更精細(xì)的方式來(lái)回應(yīng)、抵消國(guó)家的權(quán)力，并提升自己的能力。風(fēng)險(xiǎn)的日?；F(xiàn)實(shí)表明，對(duì)于各個(gè)治理體系來(lái)說(shuō)，應(yīng)急狀態(tài)與常規(guī)狀態(tài)重疊在一起，或者說(shuō)應(yīng)急狀態(tài)常態(tài)化，沒(méi)有哪個(gè)主體能夠以一己之力來(lái)應(yīng)對(duì)、化解風(fēng)險(xiǎn)，必須依靠治理體系中所有主體的共同努力，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，打破邊界達(dá)成協(xié)作。因此，貝克認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了“風(fēng)險(xiǎn)共同體”，在這個(gè)共同體中，每個(gè)主體的決策除了要為自己負(fù)責(zé)外，還要為他人負(fù)責(zé)，盡管對(duì)他人負(fù)責(zé)是在風(fēng)險(xiǎn)威脅下迫不得已的選擇。由此，全球風(fēng)險(xiǎn)就產(chǎn)生了某種“義務(wù)性世界主義”（Compulsory Cosmopolitanism），將多樣性的世界黏合在一起。[Ulrich Beck，Critical Theory of World Risk Society： A Cosmopolitan Vision，Constellations， vol.16，no.1（2009）， pp.3-22.]

作為一個(gè)實(shí)踐過(guò)程，基于空間治理的善治應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注 “轄區(qū)化”治理長(zhǎng)期忽視或者無(wú)力而為的問(wèn)題：

第一是公共空間的構(gòu)建和維護(hù)。只要有交往，就會(huì)產(chǎn)生公共空間，公共空間是不同交往關(guān)系的疊加，既有物質(zhì)載體，比如公共廣場(chǎng)、圖書(shū)館、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等，也有社會(huì)形式，比如聚會(huì)、結(jié)社以及依托網(wǎng)絡(luò)形成的交流互動(dòng)平臺(tái)。公共空間也是交往擴(kuò)展和可持續(xù)的前提，因?yàn)樵诠部臻g中，我與“他人”的對(duì)立被沖淡，甚至消解了，人們形成了相互負(fù)責(zé)的信任關(guān)系，是共存的“陌生人”。貝克稱之為“責(zé)任的全球空間”（Global Space of Responsibility）。[Ulrich Beck，World at Risk，Translated by Ciaran Cronin，Cambridge：Polity Press，2007，p.188.]正如馬克思、恩格斯所說(shuō)：“只有在共同體中，個(gè)人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段，也就是說(shuō)，只有在共同體中才可能有個(gè)人自由?！盵馬克思、恩格斯：《德意志意識(shí)形態(tài)》， 《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第571頁(yè)。]

在風(fēng)險(xiǎn)將每個(gè)人卷入其中時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就是公共的，就更需要公共空間作為應(yīng)對(duì)之道。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公共空間既可以是風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)器，比如在武漢，為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)超載，將公共場(chǎng)所轉(zhuǎn)變?yōu)榉脚撫t(yī)院或者隔離場(chǎng)所;也可以是個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的化解器，比如社區(qū)內(nèi)部的鄰里救助，網(wǎng)上救助的志愿者接力。然而，由于國(guó)家權(quán)力的干預(yù)、資本的侵占，這些公共空間或者萎縮，喪失活力，或者在“私人化”，封閉化、碎片化，公共性在弱化，尤其難以形成有效的國(guó)際公共空間。

第二是流動(dòng)空間的管控和維護(hù)。在某種意義上，流動(dòng)使空間治理成為可能。沒(méi)有流動(dòng)，包括人在內(nèi)的各種要素都限定在各類轄區(qū)之中，固守著穩(wěn)定的長(zhǎng)期延續(xù)的規(guī)則，也不會(huì)面臨現(xiàn)代意義上的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。流動(dòng)已經(jīng)成為時(shí)代特征，各種要素的流動(dòng)配置不僅產(chǎn)生了新的生產(chǎn)組合、生活方式以及文化產(chǎn)品，而且成為風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的助力和載體。新冠病毒就是借助各種要素的流動(dòng)而走遍全球，并使某些流動(dòng)人群或者與流動(dòng)性相關(guān)的人群成為感染對(duì)象。

要遏制新冠病毒的傳播，就要有效管控流動(dòng)性，極端方式就是“封城”“封國(guó)”。然而，沒(méi)有流動(dòng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活就會(huì)停滯，進(jìn)而導(dǎo)致政治動(dòng)蕩、治理體系的癱瘓，因此必須在維護(hù)流動(dòng)與防控風(fēng)險(xiǎn)之間求得平衡，保持必需但有限的流動(dòng)。這對(duì)習(xí)慣于為流動(dòng)性提供便利條件的各國(guó)治理體系來(lái)說(shuō)是普遍性考驗(yàn)。正由此，一些國(guó)家在實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)向化，加快脫離原來(lái)的流動(dòng)體系，建構(gòu)空間幅度更小的流動(dòng)性，重點(diǎn)保障流通渠道暢通，以及與流動(dòng)性相關(guān)人群的安全。

第三是邊緣性空間的保護(hù)。雖然風(fēng)險(xiǎn)是公平的，但是社會(huì)差距是普遍存在的，并且有不斷拉大的趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散成了拉大社會(huì)差距的新因素。因此即便風(fēng)險(xiǎn)將社會(huì)共同體范圍擴(kuò)大了，但依然存在著應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和擁有資源的巨大差異。那些能力不足或者資源不足的群體，就占據(jù)了邊緣性空間，也處于“轄區(qū)化”治理體系的邊緣，比如城市郊區(qū)，國(guó)界線附近，以及許多不發(fā)達(dá)國(guó)家，由于無(wú)法得到“轄區(qū)化”治理體系的足夠重視，會(huì)淪為風(fēng)險(xiǎn)共同體中脆弱的一環(huán)或者“短板”，或者首先就被風(fēng)險(xiǎn)沖擊，或者風(fēng)險(xiǎn)過(guò)后無(wú)力自身恢復(fù)。

因此，要提升風(fēng)險(xiǎn)共同體的整體能力，就不能忽視這些邊緣性空間，更不能以某種意識(shí)形態(tài)（如新自由主義）為借口賦予其存在的正當(dāng)理由。否則，一旦風(fēng)險(xiǎn)擊破這些脆弱環(huán)節(jié)，就會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引發(fā)系統(tǒng)性整體災(zāi)難。應(yīng)該注意的是，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的邊緣群體不同的是，風(fēng)險(xiǎn)空間中的邊緣性空間是相對(duì)的、變動(dòng)的。即便是那些擁有相對(duì)更多資源的地區(qū)或者人群，如果遭遇風(fēng)險(xiǎn)超載，也會(huì)陷入邊緣境地。在疫情防控中，我們?cè)诎l(fā)達(dá)的英美國(guó)家那里看到了“第三世界”的影子，就說(shuō)明了這點(diǎn)。

（責(zé)任編輯：徐東濤）

收稿日期：2021-02-06

作者簡(jiǎn)介：楊雪冬，清華大學(xué)社科學(xué)院政治學(xué)系教授;陳曉彤，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于黨史與比較政治學(xué)視角的干部激勵(lì)機(jī)制研究”（編號(hào)：19AZZ009）。