張愛軍

〔摘要〕重大突發(fā)事件治理既需要常規(guī)治理，也需要非常規(guī)治理。重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理二者缺一不可。重大突發(fā)事件常規(guī)治理是非常規(guī)治理的前提和基礎(chǔ)，非常規(guī)治理是對常規(guī)治理的補充、完善和修正。重大事件的非常規(guī)治理是由重大事件的突發(fā)性、恐慌性、應(yīng)急性決定的，是融合了常規(guī)狀態(tài)、戰(zhàn)時狀態(tài)、運動治理、舉國體制等要素和特性的混合性治理。因非常規(guī)治理具有短板，需要對其進行制約和約束，并最終回歸常規(guī)治理。

〔關(guān)鍵詞〕重大突發(fā)事件;常規(guī)治理;非常規(guī)治理;新冠肺炎疫情;疫情治理

〔中圖分類號〕D632.5 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0030-08

重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理是辯證統(tǒng)一關(guān)系。常規(guī)治理是非常規(guī)治理的前提和基礎(chǔ)，非常規(guī)治理既是對常規(guī)治理的制度、規(guī)則、程序的喚醒、啟動、補充、完善，又是因突發(fā)事件的邏輯演化與現(xiàn)實發(fā)展態(tài)勢而帶來非常規(guī)治理制度、規(guī)則、程序的獨立性生成、獨立性運作，具有獨立性功能。重大突發(fā)事件治理包括制度保障、法治保障、治理體系、治理價值及其效能優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。制度保障、法治保障、治理體系、治理價值、治理效能具有常規(guī)性、穩(wěn)定性和常態(tài)性。重大事件具有突發(fā)性、易變性和戰(zhàn)時性，應(yīng)對重大突發(fā)事件既需要常規(guī)治理，也需要非常規(guī)治理。事件突發(fā)時，如果沒有常規(guī)治理，治理就會陷入混亂無序狀態(tài);如果沒有非常規(guī)治理，陷入混亂無序狀態(tài)的同時，還會出現(xiàn)聚集式恐慌。只有把常規(guī)治理與非常規(guī)治理結(jié)合起來，才能在突發(fā)事件到來之時保持社會的穩(wěn)定。重大突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，本文結(jié)合武漢這次突發(fā)新冠肺炎疫情探討重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理機制問題。

一、重大突發(fā)事件常規(guī)治理的優(yōu)勢與缺欠

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常規(guī)治理是常態(tài)社會的治理，是制度、法治、程序的常態(tài)化治理。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常規(guī)治理具有自身的優(yōu)勢，也有不足。重大疫情的常規(guī)治理在常態(tài)社會中體現(xiàn)優(yōu)勢，但隱性漏洞和治理風(fēng)險卻難以避免，即使其以顯性的方式出現(xiàn)，在沒有直接涉及到人傳人并威脅到人們生命安全的情況下，也難以得到人們應(yīng)有的重視。

（一）重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理

第一，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理主要是按既有的規(guī)定制度進行治理。制度包括宏觀制度、中觀制度和微觀制度。制度階位不同，治理的勢能與效能不同。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在邏輯和本質(zhì)要求，不同層面的制度必須能夠體現(xiàn)不同層面的公平正義，構(gòu)建梯次公平正義的自上而下垂直體系。處于最高梯次的公平正義制度尤其重要，決定著中觀和微觀制度的公平正義。宏觀制度包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。從突發(fā)疫情治理的相關(guān)性來說，人民代表大會制度要體現(xiàn)立法公平正義，在審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面遵循公平正義。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度要體現(xiàn)相互監(jiān)督公平正義，民族區(qū)域自治制度要體現(xiàn)自治公平正義，基層群眾自治制度要體現(xiàn)民主公平正義。不同層級的政治制度公平正義體現(xiàn)在會議中，代表應(yīng)該成為重大突發(fā)疫情的通報者、表達者、傳播者、擴散者，比如兩會的代表就具有這樣的職責(zé)和職能。

制度的公平正義決定權(quán)力行使的公平正義。沒有制度的公平正義，就沒有權(quán)力行使的公平正義。制度的公平正義是重大突發(fā)疫情來臨時權(quán)力公正行使的保證和約束。制度的公平正義保證權(quán)力在重大突發(fā)疫情信息傳播中的公正性，不會因為政治需要、政績需要、升遷需要、地位需要、名譽需要而層層過濾信息，使重大疫情風(fēng)險在傳播呈報時被弱化，出現(xiàn)降低風(fēng)險意識的情況;保證權(quán)力在重大突發(fā)疫情資源分配時的公正性，不會在分配疫情資源時帶有權(quán)力的傲慢與偏見，不會在分配疫情資源時以權(quán)為組織、單位、個人謀私利;保證掌握權(quán)力的官員具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)性，處理重大疫情時主動承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，不逃避、不推卸責(zé)任。公平正義的制度決定權(quán)力運行的規(guī)范性、責(zé)任性、正義性和公平性。重大突發(fā)疫情既是檢驗公平正義的試金石，也是檢驗權(quán)力正義擔(dān)當(dāng)?shù)脑嚱鹗?/p>

第二，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理就是按法治來治理。法治治理包括三個方面，即憲法治理、法律治理、法規(guī)治理。樹立憲法權(quán)威、維護憲法尊嚴(yán)、保障憲法正義至關(guān)重要。法律、法規(guī)都要體現(xiàn)憲法權(quán)威，以憲法為依歸。憲法的核心是保障權(quán)力在憲法和法律的軌道上行使，保障公民權(quán)利不被濫用的權(quán)力所侵害。厘清公共權(quán)力與公民權(quán)利的邊界，既要防止公共權(quán)力越界，也要防止公民權(quán)利越界。人類歷史經(jīng)驗表明，人類往往在突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會突發(fā)事件、公共衛(wèi)生事件等關(guān)鍵節(jié)點彰顯人類性本惡、人類自保本能的丑陋性、非理性，導(dǎo)致人類具有互相傷害的可能性與現(xiàn)實性。這突出表現(xiàn)在迫切需要法治的時候卻不自覺地導(dǎo)引人治，需要人類互相信任共建和諧社會的時候卻不自覺地導(dǎo)引人們構(gòu)建了一個以鄰為壑互不信任且互相傷害的社會。如果人在平時不遵守憲法和法律，沒有形成對法治治理的路徑依賴和習(xí)慣，沒有樹立法治的信仰，互不信任、互相傷害社會就會由可能變成現(xiàn)實。

重大突發(fā)疫情的法治治理，不但需要憲法和一般法律，還需要專門的法律。比如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)急法》第四十四條規(guī)定：發(fā)布三級、四級警報，宣布進入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取下列措施：啟動應(yīng)急預(yù)案;責(zé)令有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時收集、報告有關(guān)信息，向社會公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強對突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)警工作;組織有關(guān)部門和機構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專家學(xué)者，隨時對突發(fā)事件信息進行分析評估，預(yù)測發(fā)生突發(fā)事件可能性的大小、影響范圍和強度以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級別;定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測信息和分析評估結(jié)果，并對相關(guān)信息的報道工作進行管理;及時按照有關(guān)規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話。第四十五條規(guī)定發(fā)布一級、二級警報，宣布進入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應(yīng)當(dāng)針對即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取下列一項或者多項措施：責(zé)令應(yīng)急救援隊伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進入待命狀態(tài)，并動員后備人員做好參加應(yīng)急救援和處置工作的準(zhǔn)備;調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時可以投入正常使用;加強對重點單位、重要部位和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)，維護社會治安秩序;采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的安全和正常運行;及時向社會發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告;轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財產(chǎn);關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴大的公共場所的活動;法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護性措施。

第三，重大疫情常規(guī)治理就是按程序規(guī)則來治理。公平正義的制度決定公平正義的程序，沒有公平正義的制度就沒有公平正義的程序。公平正義的程序與實質(zhì)的公平正義相比，具有優(yōu)先性。應(yīng)對突發(fā)重大疫情時體現(xiàn)的程序正義和實質(zhì)正義在于疫情應(yīng)對相關(guān)部門與組織的權(quán)力行使遵循正確的原則與規(guī)范，比如，公共衛(wèi)生部門、紅十字會、衛(wèi)生健康委員會只有按著程序正義進行各種資源的公平配置，才會顯示出程序正義，才會通過實質(zhì)正義體現(xiàn)程序公平正義。

（二）重大突發(fā)疫情常規(guī)治理的優(yōu)勢

“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！薄?〕中國特色社會主義政治制度具有黨領(lǐng)導(dǎo)人民集中力量辦大事的優(yōu)勢，能夠?qū)⒅贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為效能優(yōu)勢。

政治勢能的提出者賀東航認(rèn)為政治勢能包括：“黨的領(lǐng)導(dǎo)的在場”“構(gòu)建權(quán)勢”“借勢成事”。賀東航“以武漢市應(yīng)對此次疫情的初步政策決策過程為例，討論了政治勢能的概念，嘗試去展現(xiàn)實踐政策過程背后的政治邏輯”。他得出的結(jié)論是“當(dāng)弱政治勢能—弱激勵機制模式主導(dǎo)時，政策變現(xiàn)力低，呈現(xiàn)如果中央不重視、地方就難突破的局面。而當(dāng)政治勢能加強時，強政治勢能—弱激勵機制模式形成，政策變現(xiàn)力明顯增強，呈現(xiàn)中央重視、地方執(zhí)行但配套激勵不足的局面。隨后強政治勢能—強激勵機制模式凸顯，政策變現(xiàn)力高漲且達成預(yù)期，呈現(xiàn)中央全面重視、地方積極執(zhí)行的局面。隨著主體任務(wù)的終結(jié)，政治勢能隨之降級，但由于強激勵機制的持續(xù)，蛻變?yōu)槿跽蝿菽?強激勵機制模式，政策變現(xiàn)回歸常態(tài)。政治勢能并非抽象、模糊的主觀認(rèn)知，而是在組織架構(gòu)、正式文件的內(nèi)容甚至是儀式性象征中均有顯示。附有政治勢能的公共政策，往往帶有高于一般部門或?qū)蛹壚娴膶傩?，能夠通過黨的層面的操作達成政策執(zhí)行各主體的整合和協(xié)調(diào)”?！?〕

第一，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理有利于社會穩(wěn)定。在重大突發(fā)疫情來臨時，常規(guī)治理使社會依然健康有序地常態(tài)運行。改革開放四十多年來的巨大成就都是在穩(wěn)定的環(huán)境中取得的，盡管社會各界對穩(wěn)定的價值取向、思維取向、意識形態(tài)取向、道德取向不同，但穩(wěn)定已經(jīng)成為社會的共識，固化為人們共同的思維方式。在突發(fā)疫情出現(xiàn)時，人們依然用穩(wěn)定思維來分析重大突發(fā)疫情，甚至解構(gòu)突發(fā)疫情，將突發(fā)疫情納入穩(wěn)定的思維中。而突發(fā)疫情的常規(guī)治理，再一次強化了人們的穩(wěn)定思維。

第二，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理有利于風(fēng)險的公平正義分擔(dān)。如果公平正義的制度、法治、規(guī)則已經(jīng)對人們的行為進行了良好的規(guī)制，由此形成的道德感也使人們從心理支持制度、法治、規(guī)則的公平正義，并形成了一個良好的閉環(huán)，或者通過交往溝通形成羅爾斯所言“公共理性”和“重疊共識”，那么，在突發(fā)疫情來臨時，風(fēng)險承擔(dān)也會按照公平正義的邏輯導(dǎo)出，即在重大疫情的風(fēng)險社會里，每一個人都有平等承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任和義務(wù)。

第三，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理有利于防止恐慌的蔓延。任何突發(fā)疫情都會帶來社會的恐慌，并因此形成恐慌的機制。人類由于本性惡驅(qū)動，罹患“壞消息綜合癥”，即人們在好消息和壞消息面前，往往易于選擇壞消息進行傳播。在突發(fā)疫情面前，人們更易于患“壞消息綜合癥”，使突發(fā)疫情的壞消息得以加速度傳播，從而造成了巨大的恐慌。常規(guī)治理則壓縮了“壞消息綜合癥”的傳播空間與傳播渠道，對患有“壞消息綜合癥”的人、組織、群體予以法治性規(guī)制，進而限制了恐慌的傳播范圍。

（三）重大突發(fā)疫情常規(guī)治理的不足

第一，難以應(yīng)對重大突發(fā)疫情帶來的風(fēng)險社會。風(fēng)險社會理論的主要提出者和構(gòu)建者為貝克和吉登斯。他們認(rèn)為，風(fēng)險社會包括自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、社會風(fēng)險、制度風(fēng)險和治理風(fēng)險。風(fēng)險社會的特點在于，造成的災(zāi)難不再局限在發(fā)生地，而經(jīng)常產(chǎn)生無法彌補的全球性破壞。風(fēng)險計算中的經(jīng)濟賠償無法實現(xiàn)，風(fēng)險的嚴(yán)重程度超出了預(yù)警檢測和事后處理的能力，風(fēng)險發(fā)生的時空界限無法確定、風(fēng)險計算無法操作，災(zāi)難性事件產(chǎn)生的結(jié)果多樣，使得風(fēng)險計算使用的計算程序、常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等無法把握。重大突發(fā)疫情風(fēng)險是社會風(fēng)險的一部分，具有風(fēng)險社會所有的特征。

以常規(guī)治理應(yīng)對重大突發(fā)事件是一把“雙刃劍”，既可以帶來一個穩(wěn)定的社會，也會帶來風(fēng)險社會，使人們迅速進入危機狀態(tài)和不確定性狀態(tài)。人類社會不自覺不情愿地進入風(fēng)險社會之后，往往受制于陶醉于表面的安全與穩(wěn)定，對灰犀牛風(fēng)險、黑天鵝風(fēng)險缺少理性感知和理性認(rèn)知。常規(guī)治理往往帶來一切都按部就搬、井然有序的錯覺。在突發(fā)疫情來臨時，人們或者沒有從已經(jīng)出現(xiàn)的疫情當(dāng)中吸取教訓(xùn)，或者對已經(jīng)有過的經(jīng)驗教訓(xùn)照搬照抄，從已知的經(jīng)驗教訓(xùn)導(dǎo)出現(xiàn)在和未來的經(jīng)驗教訓(xùn)，犯經(jīng)驗主義的錯誤。對新疫情的不確性風(fēng)險缺少預(yù)斷和決斷，在疫情來臨時麻木不仁，在疫情不可控時又走向另一個戰(zhàn)時體制、戰(zhàn)時管制、“準(zhǔn)戰(zhàn)時共產(chǎn)主義”極端狀態(tài)。

第二，難以凸顯常規(guī)治理過程中的顯性與隱性漏洞。常規(guī)治理往往使突發(fā)疫情治理的啟動處于睡眠狀態(tài)，除了專家學(xué)者外，人們對突發(fā)疫情治理缺少制度、法治上的認(rèn)知，或者說，公眾認(rèn)知程度低，專家認(rèn)知程度高，專家與公眾在認(rèn)知層面呈現(xiàn)出“認(rèn)知性鴻溝”。一旦啟動突發(fā)疫情治理機制，常規(guī)治理的短板與不足、制度性漏洞等就會顯現(xiàn)出來。2019年在武漢發(fā)生新型冠狀病毒疫情之后，人們才認(rèn)識到構(gòu)建突發(fā)疫情治理的必要性和緊迫性。比如，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院王鍇研究表明，在預(yù)警方面：“《傳染病防治法》第19條規(guī)定，對于傳染病的預(yù)警，只有國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級政府才有權(quán)發(fā)出，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定，可以預(yù)警的公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)……發(fā)布相應(yīng)級別的警報。關(guān)于傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，地級和縣級政府是否有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級別的警報，《傳染病防治法》第19條與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定不一致。”在征用方面：“《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條：有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)?！秱魅静》乐畏ā返?5條：傳染病暴發(fā)、流行時，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。關(guān)于政府部門在應(yīng)對傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有無征用的權(quán)力，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條與《傳染病防治法》第45條規(guī)定不一致?！?/p>

第三，形式主義盛行。在馬克斯·韋伯看來，官僚制是現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織制度。組織的合法權(quán)威有傳統(tǒng)型、個人魅力型、法理型三種權(quán)威方式，法理型是官僚制的最佳形式。官僚制的特征和優(yōu)點在于分工合理、優(yōu)化權(quán)力層級、辦事依照規(guī)程、決策科學(xué)、非人格化管理。官僚制的弊端在于忽視了下級人員的民主自由權(quán)，忽視個性化多樣化的社會需求，忽視宏觀協(xié)調(diào)，導(dǎo)致本位主義嚴(yán)重，造就出一批不求有功但求無過、得過且過混日子的管理人員隊伍。重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理，因為官僚制而內(nèi)在產(chǎn)生的形式主義不可避免。一旦遇到重大突發(fā)疫情不可控制的狀態(tài)，形式主義不但全然失效，而且還會給整個社會帶來危害。

二、重大突發(fā)事件非常規(guī)治理的優(yōu)勢與不足

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的非常規(guī)治理具有自身的優(yōu)勢，即能及時迅速地處理重大突發(fā)疫情帶來的問題，把疫情迅速限制在一定的時間與空間范圍之內(nèi)，防止重大突發(fā)疫情的時間延長和空間擴大。其不足在于非常規(guī)治理因其突破常規(guī)，會直接侵犯人們在常態(tài)社會應(yīng)有的日常行使的基本權(quán)利，核心是傷害了自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和尊嚴(yán)權(quán)。

（一）重大疫情非常規(guī)治理的優(yōu)勢

第一，非常規(guī)治理利用了戰(zhàn)時管制的優(yōu)勢。非常規(guī)治理不同于戰(zhàn)時管制。非常規(guī)治理采用的措施都具有應(yīng)急性，戰(zhàn)時管制需要在憲法的軌道上運行。只有在全國人民代表大會和全國人大常委會依憲法宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)、緊急狀態(tài)的時候才能施行戰(zhàn)時管制。中華人民共和國憲法第六十七條第十九款規(guī)定：“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布”，第六十七條第二十一款規(guī)定：“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”，第八十條規(guī)定：“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令?！薄秱魅静》乐畏ā分皇钦f“政府有權(quán)對相關(guān)疫情采取管制措施”，這就明確限制了其適應(yīng)范圍，但這種管理從實質(zhì)上卻具有戰(zhàn)時控制的特征，有利于迅速遏制突發(fā)疫情的傳播和擴散。

第二，非常規(guī)治理發(fā)揮了運動式治理的優(yōu)勢。非常規(guī)治理不同于運動式治理。有學(xué)者研究認(rèn)為：運動式治理具有問題導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的有效性。運動式治理具有長期有效性，它源于制度供給的不足。運動式治理具有內(nèi)在的驅(qū)動力，緩解了國家治理體系的績效壓力，解決了治理資源稀缺的現(xiàn)實，契合了中國式“政治官僚制”的組織特征。“運動式治理是一把‘雙刃劍，從某種意義上，其發(fā)揮作用的空間越大、效用越明顯，風(fēng)險和副作用可能也越大?！薄?〕運動式治理對突發(fā)疫情治理具有適用性。

但突發(fā)疫情的突然性與應(yīng)急性，僅通過運動式治理難以從根本上解決民眾的生命安全健康問題。周雪光認(rèn)為：“官僚體制的常規(guī)機制越發(fā)達，其組織失敗越是凸現(xiàn)，從而更為可能誘發(fā)運動型治理機制;而后者的啟動有可能造成失控局面，打斷社會正常節(jié)奏，迫使國家治理回歸常規(guī)軌道之上。我們也看到，運動型治理機制正面臨著危機，越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會的演變，受到社會多元化趨勢的挑戰(zhàn)。”因此，“欲從根本上解決運動式治理帶來的問題和危機，必須找出新的替代機制來應(yīng)對和治理官僚體制和常規(guī)機制的組織失敗”〔4〕。突發(fā)疫情的運動式治理，或者是找出替代性治理機制，或者是把運動式治理與常規(guī)性治理相結(jié)合。非常規(guī)治理既具有運動式治理的元素，也具有常規(guī)性治理的基本元素。

第三，非常規(guī)治理發(fā)揮了舉國體制的優(yōu)勢。舉國體制的概念和優(yōu)勢指“新型舉國體制以實現(xiàn)國家發(fā)展和國家安全為最高目標(biāo)，以科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機制、協(xié)同攻關(guān)為基本方針，以現(xiàn)代化重大創(chuàng)新工程為戰(zhàn)略抓手，以創(chuàng)新發(fā)展的體制安排為核心實質(zhì)。新型舉國體制具有鮮明的政治優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢、協(xié)同優(yōu)勢和戰(zhàn)略優(yōu)勢。構(gòu)建新型舉國體制有利于破除傳統(tǒng)體制的弊端，實現(xiàn)資源合理配置，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，凝聚社會最大共識”〔5〕。非常規(guī)治理把舉國體制的優(yōu)勢發(fā)揮到極致，并把舉國體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為效能優(yōu)勢。非常規(guī)治理與舉國體制又有不同，舉國體制的核心是集中力量辦大事，大事既有社會常態(tài)有序運行時的大事，又包括社會非常態(tài)運行的大事，舉國體制應(yīng)用于社會各個領(lǐng)域、各個維度、各個層級。重大突發(fā)疫情的非常規(guī)治理應(yīng)用范圍窄，所有的舉措都圍繞著重大疫情這個中心展開，比如全面的疫情溝通、全天候的疫情通報、疫情病例數(shù)字播報、疫情死亡數(shù)據(jù)統(tǒng)計等。

第四，非常規(guī)治理具有混合體制的優(yōu)勢。非常規(guī)治理體制是混合應(yīng)急型治理體制。這種體制是通過對常規(guī)治理、戰(zhàn)時體制治理、運動式治理、舉國體制式治理與重大突發(fā)疫情密切相關(guān)元素的提取與配置而形成的整合優(yōu)化體制，奉行的是功效主義路線。這種體制組合具有主觀非理性的特點，往往是哪種體制哪一個措施有用有效就采用哪種措施。非常規(guī)治理有利于迅速控制重大疫情突然產(chǎn)生的風(fēng)險狀態(tài)，有利于迅速調(diào)整和解決常規(guī)治理的顯性和隱性漏洞，有利于迅速克服形式主義。

（二）重大突發(fā)疫情非常規(guī)治理的不足

第一，影響經(jīng)濟穩(wěn)定和社會安寧。非常規(guī)治理帶來的直接后果是影響經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展被突然按上了“暫停鍵”，所有不利于疫情控制的經(jīng)濟環(huán)境都會遭到破壞和限制，與疫情相關(guān)與非相關(guān)的企業(yè)都陷入停滯狀態(tài)，尤其是中小企業(yè)更容易受到?jīng)_擊，導(dǎo)致企業(yè)停工停產(chǎn)破產(chǎn)。經(jīng)濟停滯還會帶來大面積的失業(yè)，造成社會恐慌，影響社會安全與穩(wěn)定。

第二，影響政治穩(wěn)定。穩(wěn)定是全方位的穩(wěn)定，其中最主要的是社會穩(wěn)定與政治穩(wěn)定。在中國特色社會主義體制之下，社會穩(wěn)定與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系更為密切。社會穩(wěn)定是政治穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)，政治穩(wěn)定是社會穩(wěn)定的保障。突發(fā)疫情的來臨，先是影響甚至破壞社會穩(wěn)定，隨后是破壞政治穩(wěn)定。突發(fā)疫情給人們帶來了恐慌和生命安全威脅，當(dāng)恐慌升級、生命安全沒有得到保障時，人們就會遷怒于政治，對政治失去基本的信任，政治權(quán)威喪失、政治合法性資源流失。如果在關(guān)鍵時刻公共權(quán)力在調(diào)動各種資源時指揮不靈，就會帶來政治與社會的雙重風(fēng)險。

第三，侵犯自由和人權(quán)。重大疫情的非常規(guī)治理的核心是具有破壞常規(guī)性制度、法治、程序的可能性與現(xiàn)實性，影響和侵害人們的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，甚至影響和侵害人們的尊嚴(yán)。比如封城封路封村封社區(qū)，會影響人們的出行自由、旅行自由、居住自由、遷徙自由、人身自由等。

第四，產(chǎn)生新的形式主義。因常規(guī)治理產(chǎn)生的路徑依賴和思維慣性會延伸到非常規(guī)治理中來，并把常規(guī)治理的各種措施推到極端，比如，常規(guī)治理的習(xí)慣性填表、政治表態(tài)、信息過濾性傳遞等都會以極化的方式顯示出來，以反形式主義的政治正確的方式產(chǎn)生更為繁雜的多種多樣的形式主義。

第五，重大突發(fā)疫情輿論傳播失衡。在常規(guī)治理狀態(tài)，相關(guān)部門對輿論的掌控已經(jīng)具有了部分成功經(jīng)驗。大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對敏感詞的控制、對熱點輿論的追蹤與引導(dǎo)、對突發(fā)事件輿論的研判與預(yù)警都形成了可操作、有成效的模式。在非常規(guī)治理狀態(tài)，重大突發(fā)疫情本身的不可預(yù)測、不可控制使得相應(yīng)的輿論更具有不可測性。微博、微信成了信息傳播、輿論生成的主要平臺，官方在引領(lǐng)疫情相關(guān)輿論上如果沿用常規(guī)治理的方式，無異于火上澆油。

三、建立重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理的協(xié)同機制

重大事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理都有優(yōu)點和缺欠。不但如此，重大事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理之間還會產(chǎn)生矛盾與沖突。比如，重大疫情信息向上傳播的集權(quán)與向下傳播的網(wǎng)格式分權(quán)和垂直分權(quán)的矛盾與沖突，統(tǒng)一性與自主性的矛盾與沖突，勢能與效能的矛盾與沖突，人治與法治的矛盾與沖突，法律的常規(guī)性與運動式立法、選擇性執(zhí)法的矛盾與沖突等。這些矛盾與沖突只有通過建立重大疫情的協(xié)同治理機制才能解決。正如習(xí)近平2月14日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào)的那樣，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務(wù)。既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長遠，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。這為建立重大疫情治理體系提供了理論和現(xiàn)實的指導(dǎo)。

（一）構(gòu)建常規(guī)治理與非常規(guī)治理共識原則協(xié)同機制

第一，重大突發(fā)疫情解決與控制要體現(xiàn)生命與安全第一的原則。生命權(quán)是基本人權(quán)，是憲法和法律保障的人權(quán)，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。無論是在常態(tài)社會還是非常態(tài)社會，都要把生命權(quán)放在神圣不可侵犯的地位。不能以保障多數(shù)人生命的名義犧牲少數(shù)人的生命，更不能以保證多數(shù)人生命的名義犧牲個體生命。在物質(zhì)層面和精神層面都要保障生命權(quán)，對處在重大疫情第一線的醫(yī)護人員要給予特殊的醫(yī)療保障，實施物質(zhì)和精神層面的雙重支持和獎勵。不得以任何方式、任何名義對疫情感染者進行個體、組織、地域、文化歧視，損害他們的地位和名譽。

第二，重大突發(fā)疫情信息傳播要體現(xiàn)公開透明原則。信息公開透明是文明社會的通則，信息保密對文明社會只會有傷害，有特殊的法治規(guī)定除外。信息公開透明是民主社會的應(yīng)有之義。要建設(shè)全過程民主，就要全過程公開信息，讓信息透明。信息公開透明是民眾知情權(quán)問責(zé)權(quán)的前提條件。公共權(quán)力部門如阻礙信息公開透明，就違背了公共權(quán)力的責(zé)任，就具有推卸和逃避責(zé)任的可能性和現(xiàn)實性。掌握公共權(quán)力的官員就違背了公共權(quán)力的公共倫理，是權(quán)力在信息透明方面的濫用。

第三，重大疫情治理全過程都要奉行自由原則。自由是中華人民共和國憲法保障的自由，是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。言論自由具有法治的邊界，沒有離開法治的自由和離開自由的法治。在突發(fā)疫情時期，更加彰顯言論自由的重要性。在互聯(lián)網(wǎng)時代，如果沒有微博、微信的言論自由，重大突發(fā)疫情信息沒有自由流動，很多疫情信息就難以傳遞和擴散，很多求助的言論就難以及時得到回應(yīng)和救助，一些謊言和謠言就難以得到有效地控制和打擊。公共權(quán)力不能以任何名義打擊和限制言論自由，否則就會使本來可以救治的人失去存活的機會。

第四，重大疫情信息流動要彰顯多元化原則。重大疫情信息流動既有權(quán)威性流動，也有非權(quán)威性流動。既有向上的呈報式流動，也有向下的瀑布式流動。既有聚集式流動，也有擴散式流動。重大疫情信息無論以何種方式流動，都會伴隨著恐慌流動。重大疫情信息流動的過程，也是恐慌以加速度傳播的過程。延緩恐慌流動，只有實行多元化流動原則，以多元化流動控制恐慌流動。

（二）構(gòu)建常規(guī)治理與非常規(guī)治理制度協(xié)同機制

第一，建立和完善常規(guī)治理體系。建立和完善常規(guī)治理體系主要包括多中心治理、差序治理、法治治理。多中心治理是政府、市場、社會三個維度的治理。政府、市場、社會本身也會形成多中心治理?！岸嘀行闹卫砝碚摰暮诵氖牵鲝埐捎梅旨墑e、分層次、分階段的多樣性制度設(shè)置，加強政府、市場、社會之間的協(xié)同共治?！薄?〕就中國而言，治理的短板不在政府，而在市場和社會組織兩個維度，補短板就是要充分發(fā)揮市場和社會組織的作用，尤其是社會組織的作用。在治理的過程中，既要充分發(fā)揮政府的作用，也要發(fā)揮市場和社會組織的作用。在重大突發(fā)疫情面前更應(yīng)該發(fā)揮市場和社會治理的作用，使得政府、市場和社會各就其位、各司其職、各盡其責(zé)。在重大突發(fā)疫情面前單獨強調(diào)政府的作用而忽略市場和社會的作用，將使政府的經(jīng)濟成本、政治成本、社會成本無限增大。一個不可爭議的客觀事實是，每一次重大疫情發(fā)生，都會有眾多的市場主體和社會組織自發(fā)地組織起來，幫助重大疫情受害者解決政府難以及時解決的矛盾。差序治理指的是政府、市場、社會三個維度由上而下的垂直層級治理體系，發(fā)揮其不同層級治理的效能。法治治理的核心，就是保證市場主體和社會主體存在、發(fā)展、治理的權(quán)利，防止政府在平時和重大疫情突發(fā)時壓制其權(quán)利，壓縮其成長和發(fā)育的空間，導(dǎo)致重大突發(fā)疫情來臨時捉襟見肘，失去政府、市場、社會三足鼎力的穩(wěn)定性。

第二，建立和完善重大突發(fā)疫情非常規(guī)治理協(xié)同機制。建立和完善非常規(guī)治理體系的核心是堵漏洞，這包括兩個方面的內(nèi)容，一方面補常規(guī)治理體系的漏洞，另一方面補非常規(guī)治理體系的漏洞。常規(guī)治理體系的漏洞主要是其治理體系不健全造成的漏洞，非常規(guī)治理體系的漏洞是重大疫情突發(fā)缺少相應(yīng)制度、規(guī)則、物質(zhì)、資源、設(shè)施等支撐的漏洞，是由重大疫情突發(fā)而又發(fā)展方向不確定、治療方式未知、科學(xué)家基于現(xiàn)實疫情的研判能力有限、官員決斷能力有限、疫苗研發(fā)與應(yīng)用不及時等原因造成的。

第三，建立和完善重大突發(fā)疫情風(fēng)險防控協(xié)同體系。這些體系如習(xí)近平所指出的包括15個方面：國家公共衛(wèi)生管理體系;國家治理體系和治理能力;國家安全體系;國家生物安全風(fēng)險防空和治理體系;國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系;疾病預(yù)防控制體系;公共衛(wèi)生服務(wù)體系;重大疫情防控救治體系;領(lǐng)導(dǎo)指揮體系;重大疫情救治體系;應(yīng)急物資保障體系;國家應(yīng)急管理體系;國家儲備體系;應(yīng)用物資采購供應(yīng)體系。這15個體系的建立與完善是一個密切聯(lián)系的系統(tǒng)工程，缺一不可。

總之，重大突發(fā)事件治理體系應(yīng)是常規(guī)治理與非常規(guī)治理的有機結(jié)合體系。惟其如此，才能在重突發(fā)事件治理方面發(fā)揮各自治理的優(yōu)勢，克服各自治理的短板、漏洞和弱項，有效地應(yīng)對重大突發(fā)事件帶來的社會風(fēng)險和危機，使社會逐步克服恐慌心理，使非常態(tài)社會逐漸回歸常態(tài)社會。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】