江文路

〔摘要〕堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要高度關(guān)注地方政府的公信力建設(shè)。改革開放四十年來，隨著我國社會現(xiàn)代化進程的加快，社會誠信的缺失和地方政府公信力的流失成為制約社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的瓶頸性問題。本文基于對《中國社會心態(tài)研究報告（2011-2019）》（CSMR）的民調(diào)數(shù)據(jù)，揭示了受訪民眾對政府官員及辦事人員信任程度不高的現(xiàn)象，分析了影響地方政府公信力的主客觀因素。結(jié)合北京市2019年推出的“接訴即辦”改革，探討了國家治理現(xiàn)代化視域下提升地方政府公信力，重構(gòu)民眾政治信任差序格局的優(yōu)化路徑與策略舉措。新時代加快政府治理思維轉(zhuǎn)變，不斷增強政府公信力和執(zhí)行力，對于構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的現(xiàn)代政府治理體系意義重大而深遠。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理現(xiàn)代化;政府公信力;回應(yīng)型政府;差序格局;社會心態(tài)

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0090-10

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義制度，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！?〕在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進程中，政府公信力建設(shè)的重要性日益得到凸顯。習(xí)近平總書記在河南蘭考縣考察時曾指出，“古羅馬歷史學(xué)家塔西佗提出了一個理論，說當公權(quán)力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價。這就是‘塔西佗陷阱。我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會危及黨執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位”〔2〕。黨的十九大報告明確提出，“要深化機構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”〔3〕。李克強總理在2019年政府工作報告中則強調(diào)，“各級政府要深入推進簡政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)職能、提效能，增強政府公信力和執(zhí)行力，更好滿足人民對美好生活的新期待”〔4〕。

公信不立，患莫大焉。政府公信力是現(xiàn)代社會誠信普遍生成的重要基礎(chǔ)，是社會誠信的標桿，也是保持社會秩序和諧穩(wěn)定的重要條件。當政府能夠充分贏得民眾的信任和支持時，政府所行使的權(quán)力容易轉(zhuǎn)化為權(quán)威，有效降低政府治理的難度與成本。當民眾不信任政府時，即使是一些普通的利益矛盾也容易發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化，引發(fā)民眾與政府沖突的群體性事件，對社會的良性運轉(zhuǎn)帶來沉重的治理負擔(dān)。再加上中國是一個有著超大治理規(guī)模的國家，“中國的治理規(guī)模加劇了其組織復(fù)雜性，國家治理面臨的挑戰(zhàn)隨之急劇上升”〔5〕。當前，我國國家治理所面臨的一個突出問題是政府公信力的流失。在近年來國內(nèi)發(fā)生的影響力較大的公共事件中，所涉地方政府的公信力遭到了民眾的強烈質(zhì)疑，暴露出一些地方政府公信力建設(shè)存在的短板與不足。新時代加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，實現(xiàn)由傳統(tǒng)控制型政府管理方式向現(xiàn)代回應(yīng)型政府治理模式的轉(zhuǎn)變，提高政府公信力，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)，增強黨長期執(zhí)政合法性與穩(wěn)定性的必由之路。

二、文獻回顧與概念界定

信任是構(gòu)成人類不同社會共同體的基本要素，是不同社會集體生活中的一項核心價值。在現(xiàn)代化進程中，各國所面臨的普遍問題是民眾對政府信任程度的降低。以美國為例，從20世紀60年代到90年代，美國公眾對政府及非官方重要機構(gòu)的信任明顯降低〔6〕。亨廷頓指出，“公眾對政府的信任降低，在多數(shù)工業(yè)化民主國家均有所表現(xiàn)，它將會降低公眾通過合法渠道參與政治過程的意愿，并轉(zhuǎn)而采取令政府精英所控制不了的手段來影響政策的制定”〔7〕。改革開放四十年來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，社會的現(xiàn)代化程度不斷提高。在傳統(tǒng)的熟人社會網(wǎng)絡(luò)向現(xiàn)代陌生人的公共社會快速轉(zhuǎn)型的進程中，社會個體原有的相對封閉和穩(wěn)定的社會環(huán)境受到?jīng)_擊，依托于血緣、地緣等構(gòu)建起的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸弱化。不同地域間的人口流動加快，社會不同階層群體間的人際交往愈發(fā)復(fù)雜，人與人之間的信任程度在不同程度地下降。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與應(yīng)用的高速發(fā)展，民眾獲取信息渠道的多元化，使得政府失信的成本在不斷上升，政府公信力的夯實與提升面臨著更多挑戰(zhàn)。

（一）政府公信力：概念界定與研究回顧

信任是社會團結(jié)的潤滑劑。德·茹弗內(nèi)爾主張共同體的意涵即在于“信任的制度化”。在他看來，“公共權(quán)威的關(guān)鍵性職能”就是“增加在全社會人們心中普遍存在的相互信任”〔8〕。托爾伯特等人指出，“保持政治體系正統(tǒng)性與穩(wěn)定性的關(guān)鍵是要獲取民眾對政府的信任”〔9〕。亨廷頓提出，“如果一個社會文化中缺乏信任，將給公共制度的建立帶來極大的阻礙”〔10〕。在各種信任關(guān)系中，公眾對以政府為代表的公權(quán)力信任尤為重要。在現(xiàn)代政府治理中，政府行為的合法性在于其行為與公共利益保持一致，從而體現(xiàn)人民的普遍意志。失去民眾信任的政府將難以履行其公共職能，導(dǎo)致政府的治理缺乏穩(wěn)定性和效能，最終有可能失去其權(quán)威性和合法性。

政府公信力是指政府以人民為中心，依法履行自身職責(zé)與義務(wù)，保障人民合法權(quán)益，言行合一，從而獲得人民的信任與支持，保持治理合法性與穩(wěn)定性的一項重要能力。它是“政府保持合法性與政權(quán)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)”〔11〕，是現(xiàn)代國家治理的重要資源，也是檢驗政府執(zhí)政能力的重要標準。如果政府缺乏公信力，人們會轉(zhuǎn)而向家庭、宗族、部落、村寨、宗教等原生的社會與經(jīng)濟組織尋求依賴和信任。政府保持公共權(quán)威關(guān)鍵性資源的流失將會導(dǎo)致公權(quán)力運行成本的大幅度上升，政府的權(quán)威容易被民眾的懷疑或反抗所消解，長此以往有可能由社會治理危機演化為統(tǒng)治危機，危及政權(quán)的統(tǒng)治根基。當代中國由于社會誠信的缺失和政府公信力的流失二者疊加，整個社會的經(jīng)濟交易成本、社會交往成本與政府治理成本都在明顯加大。

在學(xué)界關(guān)于政府公信力的已有研究中，龔培興等人提出，“政府公信力得益于政府能力的展示，而政府工作的透明性是善治的標準之一”〔12〕。張旭霞追蹤了搜狐網(wǎng)專欄《人民為何不相信政府》（2004.08-2005.08）的網(wǎng)友留言數(shù)據(jù)，指出目前的中國政府存在公信力下降的趨勢〔13〕。朱光磊、周望區(qū)分了“政府公信力”與“政府公信度”“政府信用”“政府誠信”等概念之間的差異，認為地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導(dǎo)致公信力弱化的主要原因〔14〕。楊妍以“7.23”溫州動車事故為例， 分析微博作為新興的信息發(fā)布平臺在此次事件中所起到的輿論推動作用、謠言傳播及其對政府公信力的削弱， 探討了政府在自媒體時代如何應(yīng)對微博傳播中的“塔西佗陷阱”〔15〕。馬德勇等人運用人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室的“地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力排行榜”的數(shù)據(jù)，對影響地方政府公信力的因素進行了實證檢驗，發(fā)現(xiàn)政府透明性和回應(yīng)性的提升對地方政府公信力的增強有著顯著的積極影響〔16〕。

（二）控制型政府管理與回應(yīng)型政府治理

控制型政府管理是指在高度集中的政治體制與經(jīng)濟體制下，政府主要采取行政手段對社會加以全方位控制的管理模式，這種管理模式的典型形態(tài)便是“全能型政府”。控制型政府管理具有以下幾個特征：一是權(quán)力高度集中于政府手中，政府是社會管理的唯一主體，并且排斥其他社會主體的參與。二是政府對社會的管理主要采取行政手段，強調(diào)權(quán)力的縱向控制維度，用自上而下的行政邏輯來處理社會變遷中衍生出的新問題。三是在管理導(dǎo)向上，以政府需求為中心，社會的發(fā)展需求需要服務(wù)于政治目標。對于政府而言，控制型政府管理模式是最易于被官員接受和操作的權(quán)力運行模式，但是它也會帶來行政成本過高、糾錯能力不強等負面效應(yīng)，并且越來越不適應(yīng)政府治理體系現(xiàn)代化的需求。具體表現(xiàn)在：其一，在控制型政府管理模式下，政府行政監(jiān)管的失靈容易引發(fā)民眾對政府的信任危機。由于民眾與政府之間信息分布的不對稱，加上社會缺乏對政府官員有效的制衡和監(jiān)督機制，使得官員權(quán)力的濫用行為無法得到有效克服，導(dǎo)致整個政府的形象和公信力受損。其二，在當代中國政府管理體制的實際運行中，對社會主體的監(jiān)管存在多頭管理，令出多門等現(xiàn)象。一個社會主體可能要對應(yīng)多個管理部門，多頭管理和重復(fù)管理導(dǎo)致政府的行政管理成本和社會的運行成本加重，一些特殊主體的監(jiān)管部門互相推諉導(dǎo)致監(jiān)管真空的現(xiàn)象時有發(fā)生。在近年來受到廣泛關(guān)注的政府失信案例中，這一問題飽受輿論詬病，迫切需要加以有效解決。

治理（governance）是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則， 也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排〔17〕。羅茨詳細列舉了六種關(guān)于治理的不同定義，指出作為善治的治理是強調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。在社會控制方面，治理要求的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動?！?8〕俞可平指出，治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益〔19〕?；貞?yīng)型政府治理是指政府以增進公共利益為核心原則，通過確立共同目標、民主規(guī)范協(xié)商等方式同社會機構(gòu)和民眾進行合作，在公共行政中實現(xiàn)對民眾需求良好回應(yīng)性的治理過程。回應(yīng)型政府治理強調(diào)政府在治理過程中能夠?qū)斎胝误w系的民眾訴求進行有效反應(yīng)，及時地將民眾的訴求加以吸納并轉(zhuǎn)化為公共政策，從而保持民眾對政府的信任與支持，實現(xiàn)良政與善治。

本文試圖基于《中國社會心態(tài)研究報告（2011-2019）》（CSMR）的民調(diào)數(shù)據(jù)，結(jié)合受訪民眾的社會感受、價值觀念、行為傾向等方面的變化，揭示受訪民眾對政府官員及辦事人員信任程度不高的現(xiàn)象，分析影響政府公信力的主客觀因素。同時結(jié)合北京市2019年推出的“接訴即辦”改革，從現(xiàn)代回應(yīng)型政府治理實踐的角度，思考新時代政府公信力的提升方向、優(yōu)化路徑與策略舉措。本文的創(chuàng)新點在于從經(jīng)驗層面基于對北京市“接訴即辦”治理改革觀察，將政府回應(yīng)性理論與回應(yīng)型政府治理實踐加以結(jié)合，提出了政府公信力提升的全新視角，從現(xiàn)代政府治理體系構(gòu)建和完善的角度，對政府公信力的提升策略進行了探討。

三、影響地方政府公信力的主客觀因素分析

由中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所社會心理學(xué)研究中心所組織的“中國社會心態(tài)研究”調(diào)查表明，近些年來受訪民眾對政府官員以及在政府單位工作的人員的信任程度普遍不高，這說明近年來政府公信力狀況的改善并未取得預(yù)期的理想效果。2016年的調(diào)查顯示，居民對于不同社會角色采取不同的信任策略。受訪者對政府官員以及政府的辦事人員的信任度在16個職業(yè)群體分類中排名第12、13位。〔20〕2017年發(fā)布的《中國居民社會信任度調(diào)查報告》顯示，當下居民對企業(yè)家和政府官員的信任度均值最低，并且對政府官員的信任度均值已經(jīng)低于一般水平，政府官員是各職業(yè)群體中被信任度均值唯一低于檢驗值3的職業(yè)群體?！?1〕

受訪民眾對政府官員和辦事人員的信任程度不高，是當代中國地方政府公信力建設(shè)所面臨的痛點和難點。影響政府公信力的因素包括以下幾個方面：第一，從科技進步的客觀層面來看，互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展帶來了信息傳播渠道和傳播方式的多樣化和智能化。新聞報道通過基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新媒體平臺實時發(fā)布并迅速擴散，產(chǎn)生了比傳統(tǒng)媒體更具時效性和影響力的傳播效果。這使得地方政府對負面新聞的控制和封鎖難度加大。在互聯(lián)網(wǎng)時代，某一地區(qū)的負面新聞容易迅速成為各大新聞媒體所關(guān)注的焦點，特別是對于嚴重威脅社會公共安全的惡性犯罪、環(huán)境污染事件、食品安全、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等問題，民眾對于涉事政府部門和官員的負面評價呈現(xiàn)出強烈的情緒宣泄態(tài)勢。政府在回應(yīng)輿論質(zhì)疑時的言行將實時地呈現(xiàn)在民眾面前。政府官員在回應(yīng)輿論質(zhì)疑時不當言行會引發(fā)民意的激烈反彈，使政府的形象與公信力受損。此類案例以2011年的“溫州動車案”和2015年的“天津港大爆炸案”為典型。另一方面，信息傳播手段的更新迭代和信息傳播速度的極速提升使得政府對網(wǎng)上不實信息的治理變得愈發(fā)困難。在近些年的一些熱點事件中，部分媒體發(fā)布的相關(guān)信息最后被證實為不實信息，對輿論環(huán)境造成了深刻的不良影響。網(wǎng)絡(luò)平臺上不實信息的廣泛散布，官方媒體新聞報道的失真也使得其公信力受到質(zhì)疑，這些都對地方政府應(yīng)對突發(fā)事件時的危機化解能力和輿論引導(dǎo)能力提出了更高要求。

第二，從個體主觀感受層面來看，民眾自身的社會公平感跟對政府機構(gòu)及公職人員的信任程度密切相關(guān)。研究表明，“民眾所感受到的社會公平感與其對政府官員、政府辦事人員、法官、警察、專家、企業(yè)家等群體的信任度顯著相關(guān)。不同領(lǐng)域公平感與該領(lǐng)域職業(yè)群體的信任度之間關(guān)系密切，即該領(lǐng)域公平程度高低直接影響人們對該領(lǐng)域職業(yè)群體人員的信任”〔22〕。當民眾的安全感和公平感處于較高水平時，他們對政府機構(gòu)和官員的信任度和支持度會上升，將可能會以更加理性的態(tài)度來判斷政府的言行是否真實合理。當民眾的安全感和社會公平感較低時，遇到突發(fā)公共事件時，民眾更可能會先入為主地對政府官員的言行持不信任的態(tài)度。衡量社會公平與否的一項重要指標是社會的階層流動性。2017年的社會階層認同調(diào)查結(jié)果表明，受訪群體的社會階層認同以中層偏下為主，傾向于將自我類別化為弱勢群體，當個體將自身類別化為弱勢地位群體時傾向于高估群際沖突嚴重程度〔23〕。在受訪者的社會公平感調(diào)查中，感覺自身屬于下層和中下層居民的社會公平感得分最低，中上階層的社會公平感最高，上層和中層的社會公平感程度則持中〔24〕。除此之外，政府官員的腐敗會極大地破壞社會的公平正義，從而損害政府自身的權(quán)威與公信力。

第三，從地方政府施政的角度來看，決定民眾對地方政府信任程度高低的關(guān)鍵在于政府能否做到嚴格依法行政。在回應(yīng)重大突發(fā)事件時的輿論質(zhì)疑時，涉事政府能否做到開誠布公，妥善回應(yīng)民眾訴求是影響民眾對其信任程度的短期重要變量。“政府信息透明度與回應(yīng)性和政府公信力之間存在很高的相關(guān)性”〔25〕。如果涉事政府部門在應(yīng)對突發(fā)事件時隱瞞真實情況、相互推諉避責(zé)會導(dǎo)致政府公信力嚴重受損，引發(fā)次生輿情效應(yīng)，給政府處理和應(yīng)對危機增添額外負擔(dān)。以2015年天津港爆炸事件為例，此次事故首先在微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體上快速傳播，旋即成為全國性熱點突發(fā)事件，引發(fā)國際社會的廣泛關(guān)注。許多網(wǎng)民通過微博、微信、論壇等多個平臺發(fā)出圖片和視頻，不斷拼接事故全貌，催生了各類次生輿情的產(chǎn)生〔26〕。天津市政府舉行的五次新聞發(fā)布會不但未能消除民眾的疑慮和擔(dān)憂，反而加劇了民眾的恐慌和對政府的不信任。這一事件暴露出的兩大問題在近些年地方政府失信案例中具有典型性。一是權(quán)力尋租行為。國務(wù)院發(fā)布的《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告》中明確指出，有些負責(zé)人和工作人員貪贓枉法、濫用職權(quán)，日常監(jiān)管嚴重缺失〔27〕。權(quán)力被腐蝕后的政府官員為涉事企業(yè)的違法行為大開綠燈，為災(zāi)難性事件的發(fā)生埋下了根本隱患。二是政府內(nèi)部信息不對稱問題導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。由于天津港在管理上實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，港口的多數(shù)決策由天津市政府主導(dǎo)，港口本身卻歸屬于交通運輸部，職能部門權(quán)力分割不清，條塊管理機構(gòu)之間信息并不共享，使得政府的管理績效大打折扣。天津市政府在事件發(fā)生后也無法及時掌握準確信息，才會導(dǎo)致出席新聞發(fā)布會的官員對記者提出的問題無法有效回應(yīng)。政府披露信息的不及時、不清晰，使得民眾對政府的信任掉入了“塔西佗陷阱”，而其根本原因在于政府治理體制運行不暢，政府的組織體系與治理結(jié)構(gòu)還有很大的優(yōu)化空間。

四、新時代提升政府公信力的探索實踐——以北京市“接訴即辦”改革為例

上文的分析表明，影響政府公信力的主客觀因素是多樣的，提升政府公信力需要尋找破解公權(quán)力尋租和政府管理信息不對稱問題的有效方案。解決權(quán)力尋租問題指向的是加強對公權(quán)力行使的監(jiān)督體系建設(shè)，破解信息不對稱困境指向的是對政府的組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)體系進行優(yōu)化，構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理結(jié)構(gòu)和體系。2019年以來，北京市以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制為基礎(chǔ)，依托12345市民服務(wù)熱線平臺，推出“接訴即辦”機制改革，從加強政府現(xiàn)代治理體系建設(shè)的角度出發(fā)，有效回應(yīng)民眾訴求，切實解決民眾反映的各項問題，從而贏得民眾對屬地政府的信任和支持，為構(gòu)建新時代城市規(guī)范高效的基層治理體系，重構(gòu)民眾政治信任的差序格局探索出了一條新路徑。

“接訴即辦”治理改革的主要目的是通過體制機制創(chuàng)新，解決現(xiàn)代城市治理中民意訴求、政治回應(yīng)、資源配置、統(tǒng)籌協(xié)同等一系列難點問題，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2019年2月18日，北京市召開全市街道工作會議。其后不久，市委、市政府正式印發(fā)《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，提出設(shè)立群眾訴求快速響應(yīng)機制，整合各類熱線歸集到12345市民服務(wù)熱線，建立全市統(tǒng)一的群眾訴求受理平臺，實現(xiàn)事項咨詢、建議、舉報、投訴“一號通”?！兑庖姟访鞔_要求各個街道堅持民有所呼、我有所應(yīng)，對于市民訴求要聞風(fēng)而動、接訴即辦〔28〕。同月，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《對市民熱線反映通報問題“接訴即辦”的工作方案（試行）》。2019年5月，北京市各區(qū)、各委辦局、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）相應(yīng)的貫徹落實工作方案陸續(xù)出臺，“接訴即辦”工作全面鋪開。

（一）“接訴即辦”治理改革的運行機制

北京市推出的“吹哨報到，接訴即辦”改革是“頂層主導(dǎo)+頂層推動”雙頂驅(qū)動戰(zhàn)略執(zhí)行下的產(chǎn)物。市委主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，推動“吹哨報到”改革全面鋪開。在改革中，區(qū)委書記帶隊到12345接聽市民電話，傾聽民眾呼聲。這有助于發(fā)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在的復(fù)雜矛盾和問題，同時找出政府日常工作中存在的差距和不足。通過各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的機制有效化解矛盾，增強民眾對基層政府的信住度和依賴感。市政務(wù)服務(wù)管理局委托權(quán)威的第三方機構(gòu)運用大數(shù)據(jù)分析治理技術(shù)，依據(jù)政府服務(wù)熱線的每月來電與回訪數(shù)據(jù)，對來電訴求的時空分布、變化趨勢、周期規(guī)律等進行科學(xué)分析，對各市轄區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、承辦單位訴求辦理狀況開展客觀評估，提出針對性對策建議，形成《市民熱線評估》月報，并對全市16區(qū)、333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”大排名。這一改革基于現(xiàn)有治理技術(shù)，充分利用數(shù)據(jù)治理，以熱線電話平臺為樞紐，建立起了居民熱線求助-平臺派單-基層處理（直接處理+部門處理）-上級考評”的數(shù)據(jù)治理流程和“市+區(qū)+街鄉(xiāng)鎮(zhèn)=回應(yīng)型政府”的治理產(chǎn)出結(jié)果，形成了接訴、辦理、督辦、反饋的閉環(huán)式運行機制。

（二）“接訴即辦”治理改革的典型特征

北京市的“接訴即辦”基層治理改革具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動機制以及后端行政績效的驅(qū)動特征，它是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、頂層推動以及強有力推進的結(jié)果，屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動下的制度變遷過程。北京市委、市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動組織、資源保障、機制設(shè)計和績效評價的最重要主體。一方面，為了加強屬地街道的責(zé)任履行力度，促進基層政府“屬地”治理責(zé)任的有效承擔(dān)，確?！敖釉V即辦”的高效落實，北京市運用了目標管理與自上而下的、以“條線”為主導(dǎo)的責(zé)任傳導(dǎo)方式，將多重目標和任務(wù)“層層加碼”下達到市直屬部門、區(qū)級政府各部門以及基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使責(zé)任延伸到部門和個人。在治理實踐中，各區(qū)黨政“一把手”承擔(dān)“接訴即辦”工作主體責(zé)任，各街鄉(xiāng)“一把手”是第一責(zé)任人，對12345直派的群眾訴求親自簽辦、親自督辦。另一方面，市委、市政府通過強有力的績效評估指標體系，甄別、評估政府各部門和區(qū)鄉(xiāng)街鎮(zhèn)任務(wù)完成情況。市委書記作為“督辦員”，每月都會召開區(qū)委書記月度工作點評會，依據(jù)每月的《市民熱線評估》對各區(qū)黨政“一把手”的工作進行點評。通過市委書記點名、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談、紀檢介入、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督等五種方式對基層政府官員實施督導(dǎo)、巡察和監(jiān)督，倒逼基層政府改進管理體制機制，創(chuàng)新治理方式，提升屬地街道對民眾訴求的回應(yīng)能力和服務(wù)水平。

（二）“接訴即辦”治理改革對地方政府公信力建設(shè)的深層次意義

十九大報告提出，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須在發(fā)展中保障和改善民生，促進社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”〔29〕。北京市則在此基礎(chǔ)上提出，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民群眾生活便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性等“五性”需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感〔30〕。統(tǒng)計顯示，北京市12345熱線從2019年1月到11月共辦理群眾訴求205萬件，近50%的一般性訴求在3天之內(nèi)得以辦結(jié)。一方面，群眾的表揚電話數(shù)達到13132件，另一方面，北京市政府信訪辦接待初次來訪同比下降了40%。

總體而言，北京市的“接訴即辦”治理改革有助于政府官員及時把握民意和了解民情，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的工作理念，構(gòu)建現(xiàn)代回應(yīng)型、服務(wù)型和責(zé)任型政府。12345熱線中70%的訴求集中在民生領(lǐng)域，政府通過熱線電話找到了民眾面臨的主要問題和重點區(qū)域，根據(jù)民眾的訴求制定相應(yīng)的解決方案，最大程度地尊重百姓意愿，從而有助于提升民眾對政府的信任和支持，夯實政府治理的合法性基礎(chǔ)。這一基層治理改革探索既是對民眾訴求的主動回應(yīng)，也是建立官員對民眾的應(yīng)責(zé)機制，減少政府治理盲區(qū)，破解基層治理難題，維護社會公平正義的重要嘗試。群眾的話有人聽，事情有人辦，困難有人幫，百姓對屬地政府的信賴感和滿意度自然可以得到有效提升。北京市通過建立制度化的政治回應(yīng)通道，解決人民群眾所面臨的問題和困難，為屬地民眾利益提供了有效依靠，這一探索實踐在本質(zhì)上重組了地方政府的政治回應(yīng)通道，推動了城市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化變革，在未來將有可能重塑民眾政治信任的“差序格局”。

五、新時代提升政府公信力的策略思考——基于政府回應(yīng)性的理論視角

俞可平指出，“回應(yīng)性是善治的主要特征之一”〔31〕?；仡欀袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行革命、建設(shè)和改革的偉大進程，實現(xiàn)對人民群眾需求良好的回應(yīng)性是黨贏得人民群眾支持、帶領(lǐng)人民不斷取得事業(yè)勝利的重要法寶。政府回應(yīng)是政府在治理過程中對輸入政治體系的民眾訴求進行有效反應(yīng)，并將民眾的合理訴求吸納并轉(zhuǎn)化為政策的政府過程，它是提高政府治理能力的先決條件，也是促進公民與政府良性互動、合作治理的必要前提。政府回應(yīng)性的高低以及回應(yīng)品質(zhì)的優(yōu)劣是檢驗一個政府是否具有適應(yīng)性、復(fù)雜性和內(nèi)聚性的重要標志。隨著中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，實現(xiàn)政府對人民群眾良好的回應(yīng)性是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是提升政府公信力和執(zhí)行力，防范和避免“塔西佗陷阱”的治本之策。

（一）加強和創(chuàng)新社會治理，回應(yīng)民眾的合理訴求

改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟體制下雙重治理結(jié)構(gòu)的不斷瓦解，中國社會的組織化結(jié)構(gòu)由單位制社會轉(zhuǎn)向公共社會。張靜指出，“今天的治理問題已經(jīng)不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質(zhì)化的公共社會的治理。原有的雙重治理結(jié)構(gòu)不斷瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應(yīng)責(zé)、代表和庇護機制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。離開單位的人群在公共社會中身邊的組織化通道消失了，傳統(tǒng)治理體系的治理效能大減”〔32〕。政府治理效能的降低，導(dǎo)致相當一部分社會矛盾轉(zhuǎn)化為官民之間的沖突與對抗，引發(fā)了民眾對政府的不滿與不信任。新時代加強和提高政府公信力，需要進一步加強和創(chuàng)新社會治理，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的向往，不斷增進人民福祉。各地方政府應(yīng)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建立起服務(wù)屬地民眾明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機制，將社會各階層群體納入制度資源的共享整體中，促進社會公平正義，贏得民眾的認同與信任。政府官員對于民眾的合理訴求要及時回應(yīng)，想方設(shè)法為民眾解決實際問題，防范和化解社會風(fēng)險，不斷夯實政府治理的合法性基礎(chǔ)。

（二）加強和改進行政問責(zé)，實現(xiàn)民眾對屬地政府自下而上的評價與監(jiān)督

麥克菲和麥克米倫曾指出，組織成員因其特定角色和位置，有著各自的私有信息，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租的發(fā)生。他們明確提出了組織規(guī)模負效率的觀點，即隨著組織規(guī)模的擴大，等級鏈條的延長，私有信息分布隨之分散，信息不對稱狀況惡化，組織效率會相應(yīng)地下降〔33〕。解決公權(quán)力尋租和政府管理的信息不對稱問題需要進一步改革和完善行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系與組織結(jié)構(gòu)，加強和改進行政問責(zé)。

一是建設(shè)法治政府，這是政府贏得公信力的基本前提?！巴椒ú蛔阋宰孕?，徒善不足以為政”〔34〕。法治的實質(zhì)就是對權(quán)力的規(guī)范以及對權(quán)力的自我約束。十八屆四中全會提出，“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”〔35〕。在政府治理的過程中，政府官員首先需要以身作則，遵循相應(yīng)的法律制度，嚴格依法行政。紀檢監(jiān)察機構(gòu)需要加強對公權(quán)力行使過程中的規(guī)制和監(jiān)督，保障公權(quán)力在法治的軌道上有效運行。二是建設(shè)責(zé)任政府，這是提升政府公信力的有力保障?！肮珯?quán)力的責(zé)任是指公權(quán)力能夠及時對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效地實現(xiàn)公眾的需求和利益”〔36〕。政府官員及公共職能部門的工作人員在行使職權(quán)時如果違反了法律、政策、道義的要求，就必須承擔(dān)相應(yīng)的制度性后果。三是建設(shè)服務(wù)型政府，這是增強地方政府公信力的重要手段。建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府，需要引入民眾對政府“自下而上”的評價與監(jiān)督機制。周黎安曾指出，“引入有效的自下而上的監(jiān)督和評價機制，加上法治的力量，可以避免地方政府的道德風(fēng)險”〔37〕。從北京市“接訴即辦”改革實踐來看，民眾對屬地政府部門及工作人員的評價，可以成為倒逼基層政府改善服務(wù)態(tài)度、改進服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率的強大動力。只有建立起為人民服務(wù)、對人民負責(zé)、受人民監(jiān)督、讓人民滿意的現(xiàn)代政府治理體系，才能贏得群眾的衷心擁護和支持，政府公信力的提升亦會水到渠成。

（三）加強政務(wù)工作公開性透明性，提升發(fā)布信息的權(quán)威性和可信度

公權(quán)力運行的公開透明既是現(xiàn)代法治政府的基本要求，也是善治政府的重要標志。李海青指出，“公眾之所以對公權(quán)力喪失信任，一個重要原因是由于公權(quán)力不在陽光下運行，不夠透明公開。面對各類突發(fā)性事件時，對于媒體和網(wǎng)民的真相困惑與問題質(zhì)疑，一些地方政府和部門心存僥幸，存在拖、壓、捂、蓋等現(xiàn)象，而不是以積極合理的姿態(tài)予以解決。導(dǎo)致社會矛盾激化，公共權(quán)力的形象與公信力受損”〔38〕。政府與民眾間的信息不對稱困境則容易加劇民眾對政府的不信任，危害政府的公信力。因此，地方政府各部門在日常工作中應(yīng)繼續(xù)提升政務(wù)工作公開性透明性，完善和改進民意訴求與利益表達機制，擴大公民的政務(wù)參與。在政府重大公共政策制定和出臺之前，需充分征求政策涉及群體的意見和專家的建議，加強和民眾的溝通與交流，保持政策實施的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在處置和應(yīng)對突發(fā)事件時，政府官方應(yīng)及時、準確、全面地回應(yīng)民眾的質(zhì)疑，減輕民眾的恐慌和憂慮。

地方政府還應(yīng)健全和完善新聞發(fā)言人制度，提升干部的人文關(guān)懷與新媒體素養(yǎng)。適應(yīng)新媒體技術(shù)發(fā)展的趨勢和潮流，重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，加強對網(wǎng)絡(luò)輿情收集與研判，主動抓取熱點話題，搜集相應(yīng)信息，幫助政府官員在回應(yīng)輿論關(guān)切時做到清晰明確、真實有效，避免前后不一，自相矛盾的現(xiàn)象發(fā)生。除此之外，對于部分媒體為吸引民眾眼球、提升閱讀流量而發(fā)布失實報道的行為要依法處罰，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。要正確引導(dǎo)傳媒行業(yè)從業(yè)者求真務(wù)實，確保官方新聞報道的真實性和準確性，提高新聞媒體公信力、傳播力、影響力。

六、結(jié)語

“政之所行，在順民心;政之所廢，在逆民心”〔39〕。十九屆四中全會提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”〔40〕。這為現(xiàn)代政府治理體系建設(shè)，提升政府公信力和執(zhí)行力指明了方向。新時代政府公信力的提升，一方面，需要切實貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，進一步改善和優(yōu)化民生，增進人民福祉，讓人民更有公平感、安全感和獲得感，從而贏得人民的信任與支持。另一方面，需要進一步改善政府回應(yīng)性，高度重視和傾聽民心民意，及時回應(yīng)民眾訴求和質(zhì)疑，打造法治型、責(zé)任型、服務(wù)型政府，實現(xiàn)由傳統(tǒng)控制型政府管理向現(xiàn)代回應(yīng)型政府治理的跨越。面向未來，打造廉潔高效、知行合一的現(xiàn)代政府，防范和避免“塔西佗陷阱”，對于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大而深遠。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】