劉茜 孫婷

摘要：山西已建成農村日間照料中心超6000個，但在村委會的實際運營中存在良莠不齊的現象，其中運營模式不合理是主要原因之一。文章通過實地調研和問卷調查的方法得到山西省日間照料中心政府主導、村級主辦等實際運營情況;運用風險分擔理論設計出風險共擔運營模式;最后從降低各參與方風險的角度給出政策建議，為政府規(guī)范農村日間照料中心運營管理提供決策依據。

關鍵詞：農村養(yǎng)老;日間照料中心;風險共擔;主體責任

預計到2021年，山西省的農村老年日間照料中心將建成7000個。但在發(fā)展數量和速度大力發(fā)展過程中，運營風險問題成為阻礙其高質量發(fā)展的一個重要障礙，運營主體——村委會的風險需要分擔以保證可持續(xù)運行。

一、山西農村日間照料中心運營現狀

（一）基本發(fā)展情況

2012年開始，運城市平陸縣率先開展農村老年日間照料中心的試點工作;2013年，該工作在全省范圍內全面推開;至2019年年底，已建成農村老年日間照料中心（后文簡稱“照料中心”）近6000個。

（二）基本運營情況

1. 運行體制

目前，山西省實行政府引導、屬地管理、主管監(jiān)督、村級主辦的運行體制，通過上層監(jiān)督、中層傳達、基層執(zhí)行，多層級協同進行常態(tài)化管理。

政府引導。政府牽頭制定照料中心的發(fā)展任務和目標。例如，2017年、2018年、2019年山西省人民政府連續(xù)三年將照料中心的建設確定為民生實事之一。

屬地管理。各區(qū)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責對本轄區(qū)內照料中心的直接管理。例如稷山縣人民政府已出臺并執(zhí)行相應的地方管理辦法和管理標準。

主管監(jiān)督。各級民政部門作為業(yè)務主管部門，主要負責對照料中的監(jiān)督、考核及業(yè)務指導工作。消防、安監(jiān)、食藥等部門負責消防設施、用電用氣、食品安全等方面的監(jiān)管。

村級主辦。村委會共同負責照料中心的實際運營工作，每個村都有一名現任或原任村委會成員具體負責照料中心的日常管理，并提供必要的場地、人員和經費等支持。

2. 內部管理

第一，服務內容。主要集中在用餐服務和精神慰藉兩個方面。

第二，工作人員配置。根據照料中心的服務內容和規(guī)模，照料中心工作人員配置負責人、廚師和普通工作人員。負責人通常是村委會的現任或原任成員，提供無償或低償的服務;廚師1～2名，月平均工資1500元左右;普通工作人員1～2名，月平均工資150元左右，負責衛(wèi)生清潔、維護、看門等工作。

（三）運營中的主要問題

1. 管理辦法和標準尚處于真空狀態(tài)

目前，國家民政部和山西省民政廳都尚未出臺關于照料中心管理制度的指導性意見，只有個別地區(qū)出臺了相關規(guī)定。例如運城市的稷山縣和芮城縣分別出臺了《稷山縣農村社區(qū)老年日間照料中心建設與運行管理辦法》、《稷山縣農村社區(qū)老年日間照料中心建設與運行績效考核補貼辦法》和《日間照料中心資金管理規(guī)定》等地方性管理辦法。

2. 主體身份不清，責任不明

照料中心多數由村委會負責實際運營，但村委會的組織性質、法律主體資格、權利義務等界定都較為模糊。在實際運營中，與老年人簽訂服務協議時沒有合法身份，一旦發(fā)生責任事故和矛盾糾紛，也無法認定和追究法律責任。

3. 資金短缺，對政府補貼的依賴性強

結合筆者實地調研的12家日間照料中心和課題組回收的408份有效調查問卷結果顯示：在日間照料中心的實際運營中，存在諸多制約其發(fā)展的瓶頸。如政策不到位、各主體間職責權限不明確、管理人員能力不足等。其中，經費短缺是造成農村日間照料中心運營困難的主要因素，位列各種問題的第一位。具體數據詳見表1所示。

4. 非均衡性發(fā)展

第一，地區(qū)間發(fā)展存在明顯的不平衡性。根據筆者的調研，照料中心的運營情況晉南地區(qū)普遍優(yōu)于晉北地區(qū)、集體經濟發(fā)達的地區(qū)普遍優(yōu)于集體經濟欠發(fā)達的地區(qū)。筆者走訪到的7市縣的12家照料中心，集體經濟較為發(fā)達的晉南地區(qū)，其照料中心普遍運營正常，而集體經濟相對落后的晉北地區(qū)的照料中心運營狀態(tài)相對欠佳。如運城市鹽湖區(qū)雷家坡村日間照料中心作為行業(yè)標桿登上了2016年9月9日CCTV1焦點訪談欄目;晉北D縣D村2017年7月建成的照料中心，至2018年6月仍未投入使用，而且其用于日間照料中心建設的10萬資金與該村移民搬遷扶貧款合并使用，嚴重違反“?？顚Ｓ谩钡馁Y金使用規(guī)定。

第二，發(fā)展數量與質量存在嚴重失衡性。根據山西省民政廳的統計數據：2013年底，山西省共有照料中心2059個。至2017年年底，建數已達到5027個，占全省千人以上村的64%。預計到2021年，山西省將建成7000個。

而由于上述其他問題存在，則出現了發(fā)展質量嚴重滯后于數量上的現狀。

二、風險分擔視角下的機理分析

破解農村日間照料中心的運營困境，需要設計和選擇恰當的運營模式，從根本上解決前文所述的諸多問題。

（一）風險分擔理論

1. 風險分擔的概念

風險分擔是指對可能導致未來損失或收益有關的責任界定和劃分過程，通常分為主體獨自承擔和共同承擔兩種方式。主體獨自承擔風險時，需要確定最優(yōu)風險承擔主體;共同承擔風險時，需要確定參與方承擔的風險內容和比例。

目前，山西農村日間照料中心主體法律資格缺失是造成責任不明晰的根本原因，在此基礎上形成的運營模式具有先天缺陷。

2. 風險分擔的原則

第一，風險與收益相一致原則。風險與收益是相對的，參與方可根據其承擔風險的范圍和比例獲取相對應的收益。如果參與方承擔了一定比例的風險，則需要用相應的收益抵消這部分風險。該原則的運營可以激發(fā)參與方的積極性，反之則會抑制參與方的積極性。筆者在調研中發(fā)現，部分村干部缺乏責任心，勉強維持中心運轉也是為了應付上級檢查。導致出現這種問題的主要原因有：擔心在老年突發(fā)疾病、食品、消防等安全方面發(fā)生問題，承擔超出自身能力范圍的責任。村委會作為運營方是風險承擔的第一責任人時，其自然會尋求由此風險所帶來的對應收益，包括經濟利益、社會名譽和政治地位等收益。但在目前沒有相關鼓勵政策的條件下，運營方的負責人必然會做出自然人“趨利避害”規(guī)避風險、逃避責任的行為，即勉強維持或關停日間照料中心，最終形成阻礙照料中心發(fā)展的人為因素。

第二，風險由抗風險能力強的參與方承擔原則。在沒有突發(fā)事件的情況下，政府一般承擔政策制定、經濟補貼等基本風險;建設、運營、維護等風險由運營方承擔。但在現實中，政府和其他參與者在資源能力上存在天然差異，政府的風險承受能力天然的優(yōu)于其他參與方。因此，將風險分攤給抗風險能力強的一方即政府承擔，能夠最大程度上降低風險成本，否則容易造成照料服務提供的中斷。假設A日間照料中心的80歲老人在照料中心如廁時不慎摔倒，產生5萬元醫(yī)藥費，此時這5萬元便是風險成本。由于日間照料中心運營中本身就資金不足、支付能力有限，即抗風險能力低，此時如果將風險成本推給運營方，那么A日間照料中心很可能陷入困境，運營停滯，同時老人得不到應有補償。但如果將5萬元風險成本轉移到當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府身上，那么A日間照料中心可以繼續(xù)運營，老人亦可得到實際補償。實踐證明，此假設情況往往在解決具體糾紛時成為現實，這就是該原則下典型的中國式糾紛處理方式。

（二）風險分擔的現實必要

根據上述風險分擔原則在現實中帶來的實際問題，分擔運營方和政府的運營風險十分必要。

1. 分擔運營方風險的必要性

作為運營方的村委會獲得合法身份，可以降低其法律層面上的風險。

農村日間照料中心的服務對象以70周歲以上的老年人為主，這一群體在生理和心理方面較普通人群更加脆弱，照料服務過程中涉及的人身等安全性風險相對較高。為規(guī)避提供照料服務過程中可能觸及的法律風險，得到法律上的認可尤為必要。

2. 分擔政府風險的必要性

政府雖然以公共利益作為追求目標，但也有其自身的特殊利益。日間照料中心的建立與發(fā)展，既非完全的社會自發(fā)行為，也非純粹政府強制的過程，而是一個自發(fā)發(fā)育和政府推動相結合的過程，它本身是一個政府不斷減少干預的過程;同時其是政府讓渡部分權利或利益，以實現養(yǎng)老需求供給具體共同目標的一種互惠共贏關系。這就需要各級地方人民政府及其職能部門和照料中心運營方明確各自權責范圍。政府在提供公共物品和消除外部效應等方面起主要作用，如承擔制定配套政策、協調各方力量、財政補貼等方面的責任;運營方承擔日常管理、照料服務、軟硬件維護等方面的責任。最終跳出“有問題找政府”的中國式糾紛處理方式的怪圈。

三、運營模式的規(guī)劃與設計

（一）現行運營模式——風險獨單

風險獨擔的運營模式是指農村日間照料中心的責任全部由運營方——村委會獨自承擔的運營模式，即目前普遍實行的運營模式。

該運營模式現存的主要問題：

第一，資金缺乏，抗風險能力差。在政府對農村日間照料中心的財政支持力度有限、自身造血能力有限的情況下，運營過程中的最大制約因素是資金不足。在筆者訪談的12家照料中心負責人中，83.3%的負責人均提到“資金不足”、“缺錢”、“補貼不夠”等關鍵詞，在運營經費都難以保證的情況下，一旦發(fā)生事故，抗風險能力幾乎為0。

第二，主體責任不清。由于村委會法律主體資格缺失，即沒有與老年人簽訂服務協議、與社會捐贈簽訂捐贈協議、與保險公司簽訂合同的主體資格，因此也會在風險抵御能力上造成削弱。

第三，對政府的依懶性強。運營方本身風險抵御能力的脆弱加上“有問題找政府”的慣性思維，以及其法律主體資格缺失下風險的空檔往往由政府填補，造成政府的額外風險成本和壓力。

（二）風險共擔的運營模式

風險共擔的運營模式的設計理念是將抗風險能力弱的運營方的責任和風險分攤到政府、運營方、保險企業(yè)和老年人多方身上，是對現行風險獨擔運營模式的改良。即當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、運營農村日間照料中心的村民委員會、保險公司和接受照料服務的老年人共同分擔風險的運營模式。該模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府需要承擔政策制定、經濟補貼等基本風險;村委會或老年協會承擔建設、提供照料服務、軟硬件維護等風險;保險公司承擔合同規(guī)定的各種風險;老年人承擔自身生理健康狀況、自身過錯過失等風險。

1. 該運營模式的主要優(yōu)勢

第一，社會認可度高。該模式依托于當地人民政府的行政力量、村委會的信譽、保險企業(yè)的專業(yè)、對老年人基本情況的了解，以政府、村委會、企業(yè)和老年人多方的相互信任為基礎，有良好的群眾基礎。

第二，較強的自主性。村委會作為照料中心的運營方，雖然受到政府及相關職能部門的監(jiān)督，其提供服務內容和形式、人員的使用和安排、資產的處置等方面仍完全自主。在風險承擔比例下降的情況下，其運營負擔減少，可以調動其活力拓展服務人群、提供增值服務、勸募等盤活日間照料中心。

第三，實際工作中已形成雛形。該模式的設計是建立當前山西農村地區(qū)最基本的實際運營方式基礎上，部分照料中心已經在實踐中摸索出了運營方-老年人雙方風險共擔的方法經驗。在老年人接受照料中心服務之間，村委會和老年人及其兒女必須簽署“承諾書”，聲明“如發(fā)生突發(fā)病癥和以外情況，出現各種事故責任自負，均與村委會無關”。在未來的政策制定和風險共擔的運營模式規(guī)劃中，可以將這種雙方的風險共擔發(fā)展為多方風險共擔，以解決由于“風險厭惡”所帶來的運營困境問題。

2. 風險分擔視角下的政策建議

（1）賦予法律主體資格?？梢酝ㄟ^下列兩種方式使照料中心的運營方獲得法律主體資格。

第一，成為授權型行政主體。根據《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定和《中國人民共和國村委會組織法》第2條的規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，同時在實踐中，村委會已經明顯從事著具備行政職能的活動。因此，政府可以通過合法程序，授予村委會行政主體資格，使其獲得明確的法律身份和地位以承擔相應的法律責任。

第二，引入專業(yè)養(yǎng)老社會服務機構，實現運營權轉移。專業(yè)養(yǎng)老社會服務機構是由自然人、法人或其他組織為了提供社會養(yǎng)老服務，利用非國有資產設立的非營利性法人。通過引進專業(yè)的養(yǎng)老社會服務機構，實現運營權的變更，政府購買取代政府補貼，徹底實現運營方法律主體身份的合法化。

（2）建立健全責任與風險界定政策體系，合理劃分風險比例。采用風險共擔運營模式，需要厘清政府、市場、家庭、社區(qū)和社會組織等主體的定位，政府需要在政策中詳細列出各種責任與風險界定的具體情形，并明確相應情形出現后各責任方所承擔責任的范圍和比例等。通過對相關責任界定政策的完善，將現有的多數風險獨擔的照料中心迅速打造成政府-運營方-保險業(yè)-老年人風險共擔的運營模式。

（3）建立激勵制度。根據各參與方所承擔的風險內容和比例，制定相應的激勵措施。各級地方人民政府可以協調民政、財政等相關職能部門制定補貼、融資、獎勵等政策，鼓勵運營方的參與，甚至可以給予運營負責人以經濟、名譽等個人獎勵;實踐中創(chuàng)新其他運營模式，調動更多的社會力量的參與運營、分擔風險。

（4）引入保險服務機制。根據“風險由抗風險能力強的參與方承擔”原則，除政府行政失范導致的責任外，其他意外事件導致的損失的最后買單者通常指向政府。同樣依據本原理，可以合理引入抗風險能力高于政府的保險企業(yè)分擔政府和運營方的這部分風險，以促進農村養(yǎng)老事業(yè)的有序、健康的發(fā)展。

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[3]謝林吟，唐果.老齡服務供給側改革：供給主體的職責與關系[J].老齡科學研究，2018（10）：33.

*基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“農村日間照料中心可持續(xù)發(fā)展路徑研究”（項目批準號：19YJC840025）;太原市周玉萍老年工作室經費資助項目（并民函[2019]93號）。

（作者單位：劉茜，太原科技大學人文社科學院;孫婷，太原市社會工作研究中心）