羅曉

摘要：在我國的司法體制中，檢察機關(guān)既是執(zhí)法者，又是監(jiān)督者，難以保證執(zhí)法的公正性，為解決這一問題，最高人民檢察院嘗試建立了人民監(jiān)督員制度。實踐中，人民監(jiān)督員制度一直作為一種制度試點，缺乏法律威信，為改變該制度名不副實的狀態(tài)，應(yīng)積極推進人民監(jiān)督員制度的法制化，賦予人民監(jiān)督員法律地位，使監(jiān)督真正地法律化、長期化、穩(wěn)定化，確保檢察權(quán)的正確行使。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員制度；法制化；規(guī)范；完善

在我國的司法體制中，檢察機關(guān)不僅承擔著職務(wù)犯罪偵查的職能，還承擔著承擔法律監(jiān)督重要職能，也就是說檢察機關(guān)既是執(zhí)法者，又是監(jiān)督者。這樣的制度設(shè)計很容易形成內(nèi)部利益共同體，使監(jiān)督流于形式，難以保證司法公正。最高人民檢察院在深入研究和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，同時也借鑒了外國檢察監(jiān)督權(quán)的有益做法，決定在全國檢察機關(guān)全面實行人民監(jiān)督員制度，該制度是對職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機制的完善而設(shè)立的一項外部社會監(jiān)督制度。

一、人民監(jiān)督員制度的價值

人民監(jiān)督員制度是為了完善對檢察機關(guān)的外部監(jiān)督、確保檢察權(quán)的正確行使而設(shè)立的一項新制度，不僅可以有效地促進檢察機關(guān)嚴格依法辦事，正確行使檢察權(quán)；還可以有效地減少公眾對檢察機關(guān)的猜疑與誤解，增強公眾對法律的信心。人民監(jiān)督員制度是一種剛性的、程序性的監(jiān)督，使得原本只向當事人公開的檢察程序置于公眾的監(jiān)督之下，可以防止檢察權(quán)的濫用，減少司法腐敗的孳生。

從近幾年來試行的情況看，人民監(jiān)督員制度對提高案件質(zhì)量、減少辦案過程中的違法違紀問題具有一定的積極作用，受到了社會各界的好評，但這種制度經(jīng)過多年的實踐，仍停留在試點階段，不得不說是一種遺憾。

二、人民監(jiān)督員制度存在的問題

（一）人民監(jiān)督員制度的地位問題

人民監(jiān)督員制度作為一種內(nèi)部改革，并長期停留在制度試點的低層次上，導致其制度優(yōu)勢無法得到最大限度的發(fā)揮。近年來，人民群眾參與國家政治生活的意識越來越強烈，對人民監(jiān)督員制度立法的呼聲越來越高，要求以法律的形式將人民監(jiān)督員制度的運作轉(zhuǎn)向體外化、長期化，使其從政策性文件提升到法律法規(guī)這一權(quán)威層次的呼聲也越來越強烈，順應(yīng)群眾要求，把法外程序變成法定程序無疑會增強這種監(jiān)督的權(quán)威性，增強監(jiān)督意見的約束力。

（二）被監(jiān)督者制定監(jiān)督規(guī)則問題

目前，有關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)則大部分都是由檢察機關(guān)參與制定的，檢察機關(guān)是被監(jiān)督者，卻為監(jiān)督者設(shè)定行為規(guī)范。這樣的制度設(shè)計，很顯然違反了自然正義原則，難以讓人相信人民監(jiān)督員制度的正當性，難以樹立人民監(jiān)督員制度的威信，不利于人民監(jiān)督員制度的有效貫徹和實施。

三、立法建議

（一）人民監(jiān)督員制度應(yīng)由最高國家權(quán)力機關(guān)通過立法的方式來確立

最高國家權(quán)力機關(guān)在我國國家機關(guān)中地位最高，又獨立于檢察機關(guān)，由最高國家權(quán)力機關(guān)制定法律可使人民監(jiān)督員制度更具權(quán)威性與正當性。

人民監(jiān)督員制度的法制化，不僅涉及到人民檢察院組織法的修改，而且涉及刑事訴訟法修改、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則的修訂，同時還涉及相關(guān)訴訟程序的完善、配套。既要對人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)進行定位、選擇合適的組織管理模式、選任的資格和監(jiān)督范圍，還要明確監(jiān)督的方式、效力及權(quán)利的保障等。人民監(jiān)督員制度是一項系統(tǒng)的工程。人民監(jiān)督員法制化可以以法律修正案的形式進行，對相關(guān)法律進行修改，并在適當?shù)臅r候效仿人民陪審員制度，專門出臺“關(guān)于人民監(jiān)督員制度的決定”，對人民監(jiān)督員制度做具體的設(shè)計。

（二）人民監(jiān)督員最宜由各級人大常委會組織選任，并盡可能地擴大選任范圍

截止目前，人民監(jiān)督員的選任經(jīng)歷了由檢察機關(guān)選任到司法機關(guān)選任的嘗試，雖有一定的進步，但由位階較低的司法機關(guān)選任人民監(jiān)督員還是難以徹底擺脫檢察機關(guān)的影響。

人民監(jiān)督員的選任最宜由對檢察機關(guān)有監(jiān)督權(quán)的各級人大常委會來組織選任，以獨立的、純粹的地位對檢察機關(guān)的職務(wù)偵查活動進行監(jiān)督，以表明人民監(jiān)督員產(chǎn)生程序的嚴肅性。

人民監(jiān)督員的選任，可以盡可能的擴大人民監(jiān)督員的選任范圍，除了“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位推薦”外，還可以增加“轄區(qū)內(nèi)的選民直接報名”的規(guī)定，盡可能體現(xiàn)監(jiān)督員的廣泛代表性。人選比例上也不可局限于機關(guān)、企事業(yè)團體，應(yīng)盡量社會化，可規(guī)定，擬任人民監(jiān)督員的人選中，機關(guān)、團體事業(yè)單位工作人員一般不應(yīng)超過一定比例，加強民眾的參與度，有利于增強民眾對法律的信心。

（三）擴大監(jiān)督范圍

人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍可以擴展檢察工作的其他方面，尤其是關(guān)系到犯罪嫌疑人重要權(quán)利的方面。目前檢察機關(guān)直接受理的批捕案件，由人民監(jiān)督員依法監(jiān)督，而其他由公安機關(guān)負責偵查的批捕案件卻沒有此救濟途徑，這種因為犯不同的罪而區(qū)別對待的做法對犯罪嫌疑人而言是不公平的。

（四）應(yīng)賦予人民監(jiān)督員制度一定的強制力

目前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對檢察機關(guān)沒有強制約束力，這種監(jiān)督力度和實效難免會引起公眾的懷疑。

筆者認為，應(yīng)賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見一定的強制力，一方面，沒有強制力的監(jiān)督，其象征意義大于實際意義，與制度設(shè)立的目的背道而馳；另一方面，賦予監(jiān)督意見強制力與檢察獨立并不矛盾，絕對的權(quán)利導致絕對的腐敗，社會主義國家不存在絕對的權(quán)利，因此，檢察權(quán)的獨立也并不是絕對的獨立，其必須接受人民的監(jiān)督，而且必須是有強制力的監(jiān)督。

四、結(jié)語

人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)自覺接受人民監(jiān)督的有益探索，為普通民眾參與檢察提供了制度化、規(guī)范化的渠道，是我國民主法治的一大進步。但目前，人民監(jiān)督員制度仍存在大量問題，需要我們不斷地在實踐中改進、完善，并積極推進制度的法制化，為我國的民主法治建設(shè)發(fā)揮更大的作用。（作者單位：四川大學）

參考文獻：

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