彭東立

摘 要：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為我國公共管理新發(fā)展格局的形成提出了新要求、新契機。以人民為中心、問題導(dǎo)向、憂患意識和深化改革，共同構(gòu)成了新發(fā)展理念下公共管理行動邏輯的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新發(fā)展理念給公共管理帶來系統(tǒng)優(yōu)化的重要契機，也集中圍繞主體、制度、技術(shù)和價值四個維度得以實現(xiàn)?；谛掳l(fā)展理念的公共管理新發(fā)展格局的形成機制，離不開以政府治理為主導(dǎo)的多元主體共治，以民主法治為內(nèi)核的體制機制保障，以網(wǎng)絡(luò)信息為支撐的技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動和以新發(fā)展理念為主旨的價值體系引領(lǐng)。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展理念;公共管理;新發(fā)展格局;治理現(xiàn)代化

基金項目：河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“推動雄安新區(qū)原住民就地市民化的政策體系框架研究”（HB18ZZ007）。

[中圖分類號] C939 [文章編號] 1673-0186（2021）005-0118-010

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.005.009

一、問題的提出

2021年1月11日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班上發(fā)表了重要講話，深刻闡釋了我國經(jīng)濟社會進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯。其中，“進(jìn)入新發(fā)展階段明確了我國發(fā)展的歷史方位，貫徹新發(fā)展理念明確了我國現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)原則，構(gòu)建新發(fā)展格局明確了我國經(jīng)濟現(xiàn)代化的路徑選擇”[1]。新發(fā)展理念作為一個系統(tǒng)的理論體系，科學(xué)回答了我國實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣實現(xiàn)發(fā)展等一系列重大理論和實踐問題，是推動“十四五”時期實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，確保在新發(fā)展階段實現(xiàn)新的更高目標(biāo)的思想遵循和行動指南，同時，也給我國公共管理新發(fā)展格局的形成，提出了新要求、新契機。例如，新近出臺的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，就是結(jié)合新發(fā)展階段的實際情況和發(fā)展理念，以標(biāo)準(zhǔn)化的制度建設(shè)推動基本公共服務(wù)均等化的重要舉措，從而成為新階段和新時期各級政府履行公共管理職責(zé)及人民享有相應(yīng)權(quán)利的重要依據(jù)。因此，如何在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，基于新發(fā)展階段的需要，形成與新時代、新形勢和新任務(wù)相適應(yīng)的公共管理新發(fā)展格局，是當(dāng)前公共管理學(xué)科亟須研究和回應(yīng)的重大課題。這不僅是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是貫徹落實新發(fā)展理念、實現(xiàn)“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展的制度保障。

二、相關(guān)文獻(xiàn)概述及反思

從公共管理學(xué)術(shù)史的變遷來看，肇始于20世紀(jì)80年代的政府改革思潮，時至今日已經(jīng)演變?yōu)橹卫碓捳Z、治理能力和治理體系的再造?！靶鹿补芾怼焙汀肮仓卫怼钡睦碚撴幼?，是從思想史角度考察公共理論范式變遷的一條主線。從理論緣起看，英國學(xué)者克里斯托弗·胡德在對新西蘭和澳大利亞的政府改革進(jìn)行系統(tǒng)考察后，率先提出了新公共管理的理論主張[2]。盡管在其后的發(fā)展中，新公共管理的理論含義不斷豐富，以至有學(xué)者指出應(yīng)對新公共管理進(jìn)行“改革運動”“管理工具”“價值理念”和“學(xué)術(shù)路徑”等多維視角的理論檢視[3]，但新公共管理的基本觀點卻始終一致，即主張以有效率的市場機制來補強甚至替代效率弱化的政府科層官僚制，以進(jìn)一步增強公共管理的生機與活力[4]。

新公共管理的主張對我國影響頗大。比如閻宏斌認(rèn)為，與傳統(tǒng)公共管理相比，新公共管理具有開創(chuàng)性、兼容性和獨特內(nèi)質(zhì)，因而是一種科學(xué)范式[5];顏佳華和易承志則在承認(rèn)新公共管理理論具有一定缺陷和不足的同時，指出其在管理的內(nèi)容、主體和工具價值等方面相比于傳統(tǒng)公共管理所具有的優(yōu)勢[6];張康之認(rèn)為新公共管理的變革意義在于倡導(dǎo)政府決策的公共化和公共管理的社會化，以從根本上解決行政公平與效率不可兼得的矛盾[7]。

隨著新公共管理理論的發(fā)展，伴隨著相關(guān)理論爭鳴的推進(jìn)，公共治理的思潮逐漸興起。在俞可平看來，這是西方政治學(xué)家在公共管理資源的配置中既看到了市場的失效又看到了國家的失效后的必然結(jié)果[8]。公共治理的學(xué)說同樣在國內(nèi)引起了巨大反響，比如陳振明等認(rèn)為公共治理是一個上下互動的管理過程，其要旨在于通過主體之間對多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的建立，來實施對公共事務(wù)的管理[9]。竺乾威指出新公共管理應(yīng)依托信息技術(shù)的發(fā)展，走向整體性治理，即著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[10]。

在黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標(biāo)設(shè)定為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，公共治理理論在我國的有效適用獲得了更多的系統(tǒng)探討。比如魏崇輝就較為全面地論述了公共治理有效適用于我國的邏輯在于推動以法治與民主為核心的政治發(fā)展[11]，其關(guān)鍵在于公民和社會組織的成長與成熟[12]。陳剩勇和于蘭蘭則重點討論了網(wǎng)絡(luò)化治理理論對優(yōu)化我國治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)協(xié)同治理格局形成所具有的意義[13]。

總體來看，由“新公共管理”到“公共治理”理論思潮的興起與發(fā)展，是對傳統(tǒng)公共行政和管理范式的繼承和超越[14]，盡管其在一定程度上解決了公共管理領(lǐng)域在不同階段面臨的棘手問題，但不可否認(rèn)的是，這種理論嬗變與當(dāng)下我國基于新發(fā)展理念所要求的公共管理新發(fā)展格局還存在一定距離。一方面，從學(xué)科格局來看，無論是新公共管理還是公共治理，其實都缺乏對我國政治與行政實踐本土化需求的充分對接，在研究范式和話語體系上，還較為依賴西方的理論路徑和研究方法，如批評者所指出的，仍然停留在“初步的方法、欠缺的理論和二手的數(shù)據(jù)”[15]，“學(xué)術(shù)敘事一定程度缺失了中國場景”[15]，因而急需找到公共管理研究的“中國方式”[15];另一方面，當(dāng)前我國處于新發(fā)展階段，倡導(dǎo)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，這為我國公共管理的理論發(fā)展和實踐推進(jìn)提供了科學(xué)指導(dǎo)和有利契機。因此，基于新發(fā)展理念，立足新發(fā)展階段，總結(jié)我國公共管理的本土經(jīng)驗，同時整合新公共管理和公共治理的理論長處，探索我國公共管理新發(fā)展格局的形成機制，就具有十分重要的意義。這既有利于形成我國公共管理學(xué)科的理論體系和話語體系，也有利于向世界貢獻(xiàn)公共管理的中國方案、中國經(jīng)驗和中國智慧。

三、新發(fā)展理念下公共管理的行動邏輯

新發(fā)展理念是指創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“新發(fā)展理念是一個整體，要完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念?！盵16]作為一個系統(tǒng)科學(xué)的理論體系，新發(fā)展理念中的核心構(gòu)成要素，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享，不僅回答了關(guān)于發(fā)展的目的、動力、方式和路徑等一系列理論和實踐問題，同時，也為我國公共管理的價值立場、目標(biāo)訴求和模式道路等提供了科學(xué)指引。新發(fā)展理念下公共管理的行動邏輯，應(yīng)遵從以人民為中心的價值立場和以問題導(dǎo)向為重心的施策方向，在飽含憂患意識的考量中，確立公共管理的長遠(yuǎn)發(fā)展眼光，同時，要以深化改革為公共管理提供制度保障。只有這樣，公共管理才能真正致力于創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展的綜合實現(xiàn)。

（一）新發(fā)展理念下的公共管理，必須堅持以人民為中心的價值立場

習(xí)近平總書記指出，人民是我們黨執(zhí)政的最深厚基礎(chǔ)和最大底氣，為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興是新發(fā)展理念的“根”和“魂”[17]。對于公共管理而言，對公共事務(wù)的處理，如果不以人民為中心，不是為了落實人民的主體地位，不是為了增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感的話，那么這種公共管理無疑將喪失人民力量的根基，也失去了正當(dāng)性和合法性。事實上，西方公共管理理論中的“新公共管理運動”和“公共治理思潮”，其理論關(guān)切的中心都在于提升公共管理的有效性，效率是其理論體系的價值內(nèi)核，人民作為管理對象和有限場合的治理主體之一，并不居于中心位置。而我國基于新發(fā)展理念下的公共管理，不僅強調(diào)管理的有效性，還在追求治理現(xiàn)代化的同時，將人民根本利益的實現(xiàn)作為公共管理的核心價值。這也是我們在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，追求協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展和共享發(fā)展的原初目的。因為只有堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，才會有正確的公共管理觀，進(jìn)而才會有正確的發(fā)展觀和現(xiàn)代化觀。

（二）新發(fā)展理念下的公共管理，必須堅持以問題導(dǎo)向為重心的施策方向

在公共事務(wù)的管理上，做到對癥下藥、精準(zhǔn)施策。新發(fā)展理念并不是憑空而來，而是在中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，面對我國發(fā)展新的歷史方位和新的發(fā)展階段，根據(jù)我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化而做出的新的戰(zhàn)略判斷。這就要求我國公共管理活動的開展，需要根據(jù)我國不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)狀，針對突出問題，抓住相應(yīng)短板，有針對性地解決，而切不可像傳統(tǒng)公共管理一樣采取無差別的“大水漫灌”的管理方式。事實上，新發(fā)展理念中的創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，都指向了我國發(fā)展過程中面臨的重點和難點問題，要求在公共管理中更加注重創(chuàng)新驅(qū)動能力提升、生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)和區(qū)域協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。因此，新發(fā)展理念下公共管理的問題導(dǎo)向，意味著公共管理的舉措必須更加精準(zhǔn)務(wù)實，要根據(jù)新發(fā)展階段的新形勢、新任務(wù)和新要求，切實解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，從而真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）新發(fā)展理念下的公共管理，必須飽含憂患意識，具備長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光

新發(fā)展理念中的創(chuàng)新發(fā)展和開放發(fā)展，是基于我國社會主要矛盾的變化和國際力量對比的深刻調(diào)整而提出的目標(biāo)訴求，與打造國際和國內(nèi)雙循環(huán)的新發(fā)展格局一脈相承[19]。因此，基于新發(fā)展理念的公共管理，就不止停留在傳統(tǒng)的國內(nèi)治理層面，而是具備了參與全球治理和國際競爭的雙重意義。換句話說，此時的公共管理，不僅要處理國內(nèi)的公共事務(wù)，還要應(yīng)對來自國際的治理挑戰(zhàn)，公共管理的事務(wù)范圍和使命意義都大大拓展了。這就要求我們在公共管理的施行過程中，必須增強憂患意識，要隨時準(zhǔn)備應(yīng)對來自國際和國內(nèi)更加復(fù)雜困難的局面。同時，對公共管理的目標(biāo)而言，也提出了體系化的新要求，不僅要考慮公共管理當(dāng)下的有效性，更要堅持政治安全、人民安全和國家利益至上的有機統(tǒng)一。

（四）新發(fā)展理念下的公共管理，必須堅持以深化改革為抓手

為公共管理拓寬體制空間，增加機制活力，提供制度保障。習(xí)近平總書記指出，全面深化改革只有進(jìn)行時，沒有完成時。完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，既要以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)全面深化改革，又要通過深化改革為完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念提供體制機制保障。二者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。對于新發(fā)展理念指導(dǎo)下的公共管理而言，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展，意味著公共管理必須圍繞增強創(chuàng)新能力、推動平衡發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、提高開放水平、促進(jìn)共享發(fā)展等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)下功夫[20]。只有以這些重點問題、重點領(lǐng)域為導(dǎo)向，通過對公共管理的體制機制進(jìn)行改革深化，破除制度層面存在的弊端與問題，形成一個既能做到系統(tǒng)集成，又能確保精準(zhǔn)施策的公共管理制度體系，才能真正保障基于新發(fā)展理念的公共管理，始終保持生機和活力。因此，必須把公共管理的體制和機制改革不斷推進(jìn)，更進(jìn)一步地推動公共管理制度體系的全面改革完善，這是公共管理全面準(zhǔn)確貫徹落實新發(fā)展理念，實現(xiàn)更高發(fā)展目標(biāo)的必然要求。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，以人民為中心、問題導(dǎo)向、憂患意識和深化改革，共同構(gòu)成了新發(fā)展理念下公共管理行動邏輯的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也集中體現(xiàn)了處于新發(fā)展階段我國公共管理所具有的不同于西方管理模式的內(nèi)在特質(zhì)。其中，以人民為中心作為根本價值立場是我國公共管理的核心關(guān)切，而問題導(dǎo)向則是新發(fā)展理念下我國公共管理的具體路徑選擇，憂患意識彰顯了我國公共管理的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考量，深化改革則體現(xiàn)了我國公共管理的創(chuàng)新意識和制度思維。只有正確把握這一行動邏輯，才能充分利用新發(fā)展理念給公共管理所帶來的優(yōu)化契機，以形成我國公共管理的新發(fā)展格局。

四、新發(fā)展理念下公共管理的優(yōu)化契機

長期以來，公共管理的主體之間缺乏廣泛深入的互動合作、治理能力有所欠缺、體制改革不到位、技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新不足、價值理念落后，這些是我國公共管理面臨的主要困境[21]。對此，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，在擘畫新發(fā)展階段我國經(jīng)濟社會等各領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)展藍(lán)圖的同時，也從主體、制度、技術(shù)和價值等維度為我國公共管理提供了系統(tǒng)優(yōu)化的重要契機。

（一）主體層面

新發(fā)展理念堅持以人民為中心的發(fā)展思想，既著力推進(jìn)人與自然和諧共生，也要求增強發(fā)展的整體性和協(xié)同性，這就意味著基于新發(fā)展理念的公共管理，首先就要實現(xiàn)主體之間的互動與合作，以避免出現(xiàn)片面追求所謂多元治理而帶來的“碎片化運作”和“重復(fù)化建設(shè)”等突出問題[22]。而新發(fā)展理念的全面貫徹和準(zhǔn)確落實，將會形成一系列公共管理的主體優(yōu)勢：公民素質(zhì)的提升和社會組織的進(jìn)一步成長提高了社會層面的治理素養(yǎng);市場經(jīng)濟的充分發(fā)展更好地發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用;再加上以治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的政府治理能力的系統(tǒng)建設(shè)，都將帶來公共管理多元共治局面的有效生成。與傳統(tǒng)公共管理主要強調(diào)提升政府的科層治理能力和效率相比，基于新發(fā)展理念的公共管理，政府、社會組織、市場主體和社會公眾等，均被納入了公共管理的主體范疇，而且更加重視和倡導(dǎo)主體之間形成分工明確、權(quán)責(zé)合理、優(yōu)勢互補的協(xié)同治理格局。因此，新發(fā)展理念為公共管理的主體優(yōu)化和治理能力提升，提供了科學(xué)發(fā)展的有力支撐。

（二）制度層面

新發(fā)展理念強調(diào)要實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，致力于解決新時代在新發(fā)展階段所存在的不平衡不充分的發(fā)展難題[23]。為此，就需要通過全面深化改革，為創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展確立系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策的制度保障體系和改革內(nèi)驅(qū)力。對于公共管理而言，新發(fā)展理念主導(dǎo)下的一系列制度改革頂層設(shè)計，將是推動我國治理體系完善的有利契機。包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制等，都將朝著貫徹和落實新發(fā)展理念的改革決策前進(jìn)，在實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展過程中，形成發(fā)展制度的改革創(chuàng)新與公共管理的體制完善二者之間的同頻共振，從而為新時代我國處于新發(fā)展階段的公共管理提供良好的制度環(huán)境。

（三）技術(shù)層面

新發(fā)展理念注重實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，其本身既是對當(dāng)下信息時代科技爆炸帶來的發(fā)展需求的理念回應(yīng)，同時也要求將先進(jìn)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)科技等研究成果應(yīng)用到公共管理之中，將公共管理的技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。事實上，在信息技術(shù)時代，借助于大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段，國家治理格局正在被新的技術(shù)文明形式加以重塑，正如有論者所指出的——目前真正現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)，而不再只是政府科層或社會市場[22]。這就意味著，基于新發(fā)展理念的公共管理，應(yīng)重視現(xiàn)代公共管理技術(shù)的學(xué)習(xí)和運用，比如數(shù)字治理技術(shù)、算法設(shè)計、應(yīng)急管理技術(shù)、智慧政務(wù)技術(shù)等。應(yīng)自覺將公共管理技術(shù)的前沿性、科學(xué)性和管理主體的能動性、創(chuàng)新性結(jié)合起來，以新技術(shù)和新手段的運用，形成新發(fā)展理念下公共管理的新發(fā)展格局。

（四）價值層面

新發(fā)展理念作為一個科學(xué)的理論體系，同樣也是價值理念的集合體，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享都具有鮮明的價值取向和價值立場，這就從不同維度為我國的公共管理注入了價值要素。過往傳統(tǒng)的公共管理模式，片面追求效率、穩(wěn)定等價值要素，所謀求的發(fā)展一定程度上以犧牲其他價值為代價，比如，為了“金山銀山”而毀壞了“綠水青山”。因此，全面準(zhǔn)確貫徹落實新發(fā)展理念，能夠從價值取向的角度，矯正我國公共管理領(lǐng)域存在的價值偏頗，使公共管理主體從一開始就秉持正確的價值立場施行對公共事務(wù)的管理，以價值理性引領(lǐng)管理目標(biāo)的科學(xué)實現(xiàn)。

五、新發(fā)展理念下公共管理新發(fā)展格局的形成機制

事實上，新發(fā)展理念是一個科學(xué)整體，無論是主體層面，還是制度、技術(shù)與價值層面，都需要公共管理予以全面關(guān)注，使創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展在公共管理的過程中協(xié)同發(fā)力、形成合力。因此，新發(fā)展理念給新公共管理帶來系統(tǒng)優(yōu)化的重要契機，也主要集中圍繞主體、制度、技術(shù)和價值四個維度得以實現(xiàn)，公共管理新發(fā)展格局的形成，需要從這四個維度共同發(fā)力。

（一）政府治理為主導(dǎo)的多元主體共治

從主體層面看，基于新發(fā)展理念的公共管理，一定是多元主體的共治。這和習(xí)近平總書記強調(diào)的“共建、共治、共享”發(fā)展格局一脈相承。因此，公共管理新發(fā)展格局的形成，首先需要厘定不同公共管理主體之間的功能定位。

一般而言，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系[24]。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，也是在不同層面對應(yīng)著三種管理主體的職責(zé)應(yīng)用場域。盡管政府治理、市場治理和社會治理在公共管理中無法斷然切割，而是構(gòu)成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，但三者之中能夠進(jìn)行公共管理頂層設(shè)計的，顯然是政府治理。因此，新發(fā)展理念的全面準(zhǔn)確貫徹落實和公共管理新發(fā)展格局的形成，必須發(fā)揮政府治理的主導(dǎo)作用，從頂層設(shè)計的角度，形成一個系統(tǒng)完備、協(xié)同發(fā)力的多元主體共治格局。在這之中，政府治理為主導(dǎo)，厘定出公共管理的基本框架，在此框架之內(nèi)，發(fā)揮市場治理在資源配置中的決定性作用。需要指出的是，市場治理的這種“決定性”地位，并不是說其足以替代政府治理和社會治理的角色，而是指在充分激發(fā)市場活力的基礎(chǔ)上，使市場治理在公共產(chǎn)品服務(wù)供給等領(lǐng)域承擔(dān)更多的職能，最大限度補強政府治理的能力和水平，進(jìn)一步提升政府治理效能。而對社會治理來說，其是公共管理的基礎(chǔ)所在，也是綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的主體意義歸宿所在。實踐早已證明，單獨依靠政府治理和市場治理，無法克服政府和市場存在的固有缺陷，亦無法在資源配置中實現(xiàn)最優(yōu)化，同樣也難以實現(xiàn)科學(xué)持續(xù)發(fā)展。因此，社會治理為公共管理注入了生機和活力，也正是因為在管理主體中出現(xiàn)了以非政府組織和公民為主的社會治理，使多元利益主體能夠切實參與公共管理的過程，公共管理才得以不斷提升合法性、正當(dāng)性和有效性[25]。

因此，以政府治理為主導(dǎo)，在其頂層設(shè)計下，發(fā)揮市場治理和社會治理的效用，形成政府、市場和社會治理的有機統(tǒng)一體，是新發(fā)展理念下公共管理新發(fā)展格局形成的根本途徑和必然要求。在這個意義上，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其關(guān)鍵點同樣在于形成政府、市場與社會三者的良性互動，不僅要充分完善和發(fā)展三者有機統(tǒng)一的公共管理體制機制建設(shè)，更要善于在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，通過深化改革來發(fā)揮三者合力所帶來的積極治理效應(yīng)。

（二）民主法治為內(nèi)核的體制機制保障

公共管理的“公共”屬性，決定了其本質(zhì)上就等同于全民治理。正如習(xí)近平總書記所指出的，一切發(fā)展的終極目的，都在于惠及人民，使人民的幸福感、獲得感不斷提升。因此，公共管理新發(fā)展格局的形成，離不開以民主法治為內(nèi)核的體制機制保障。其中，民主是新發(fā)展理念堅持以人民為中心的必然要求和應(yīng)有之義，法治則是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的基本方式。

為此，公共管理新發(fā)展格局的形成，需要以民主法治為內(nèi)核進(jìn)行體制機制的系統(tǒng)建設(shè)。首先，作為行動的先導(dǎo)，從觀念層面解放思想十分重要，尤其是中央政府必須以全面深化改革的勇氣和決心，破除妨礙政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展的體制機制問題，在公共事務(wù)的管理決策上，引入公眾參與的穩(wěn)定制度渠道和回應(yīng)機制，不斷夯實公共管理的民主基礎(chǔ)。其次，政府在公共管理過程中的職能定位應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)化，除了要與市場和社會形成有機統(tǒng)一的多元共治格局外，還要采取多種手段、多措并舉，使市場主體、非政府組織和公民等管理主體的活力得到充分釋放，治理能力和素養(yǎng)得到切實提升。同時，還要進(jìn)一步健全社會組織參與公共服務(wù)和社會管理的體制機制，更好地將公共管理的民主基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為治理效能。最后，法治應(yīng)當(dāng)成為公共管理各種體制機制的基本實施方式，并為之提供法治保障。習(xí)近平總書記指出，法治是治國理政的基本方式。現(xiàn)代法治不僅為公共管理注入了良法的基本價值，提供善治的創(chuàng)新機制[26]，同時也為公共管理新發(fā)展格局的形成，確立了規(guī)范化的國家強力保障。

（三）網(wǎng)絡(luò)信息為支撐的技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動

在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)革命引發(fā)的時代變遷中，既帶來了公共管理事務(wù)和環(huán)境的復(fù)雜化，也為公共管理提供了眾多積極的治理資源和技術(shù)手段，對此善加運用，將有利于公共管理的治理變革，形成技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動下的公共管理新發(fā)展格局。事實上，新發(fā)展理念中的創(chuàng)新發(fā)展對創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重視和運用，就意味著對公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新建設(shè)和積極應(yīng)用。

一般而言，公共管理技術(shù)是管理主體為實現(xiàn)預(yù)定的管理目標(biāo)而創(chuàng)造、掌握和運用的各種工具性、實踐性的手段與方式等的統(tǒng)稱[27]。要想實現(xiàn)公共管理技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，就必須革新管理主體的管理思維，引導(dǎo)其自覺摒棄那些傳統(tǒng)僵化的管理手段和理念，而有意識地培養(yǎng)其對富有創(chuàng)造新和適用性的現(xiàn)代管理技術(shù)的興趣。因此，以政府為主的公共管理主體，需要及時跟進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的最新發(fā)展，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代的公共事務(wù)處理的技術(shù)場域，樹立積極、理性、開放和審慎的技術(shù)治理理念，做到既不滯后于技術(shù)變革的時代節(jié)奏，同時又緊密切合公共管理所處的發(fā)展階段，使網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)成為驅(qū)動公共管理更加科學(xué)有效的重要手段[28]。從全球范圍來看，蘊含著現(xiàn)代公共管理理念的數(shù)字治理技術(shù)、智慧政務(wù)技術(shù)、應(yīng)急管理技術(shù)、風(fēng)險評估技術(shù)、科學(xué)決策技術(shù)、績效考核技術(shù)等現(xiàn)代公共管理技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，公共管理主體在履行自身職能時，應(yīng)該根據(jù)管理職能的實施需要和管理對象、受眾等的不同特性，采取與之相適應(yīng)的技術(shù)手段最優(yōu)實現(xiàn)社會公共利益，滿足公共事務(wù)的管理需求。更進(jìn)一步，如果從管理實效的角度考察，對新技術(shù)的應(yīng)用和推廣所帶來的便捷性和有效性，比之于采用傳統(tǒng)保守、單一僵化的管理手段，顯然更能贏得公眾對公共管理主體能力的信任和支持，進(jìn)而實質(zhì)上有利于提升公共管理的民主基礎(chǔ)和合法化水平。

（四）以新發(fā)展理念為要的價值體系引領(lǐng)

基于新發(fā)展理念的公共管理，如前所述，具有鮮明的價值取向和價值立場。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，與傳統(tǒng)公共管理的價值理念相比，更加契合我國新發(fā)展階段的實際需求，能夠切實引領(lǐng)公共管理新發(fā)展格局的形成。事實上，傳統(tǒng)公共管理價值體系的不健全或不科學(xué)，使得功利追求在公共管理領(lǐng)域大肆泛濫，特別是公共管理主體對財富、權(quán)力等的一味追逐，使公共利益遭到不同程度的減損，這種管理理念對公眾需求視而不見，已經(jīng)在全球范圍內(nèi)引發(fā)了較為普遍的新信任危害，甚至不同程度地危害到各國政府治理的合法性與正當(dāng)性。因此，以新發(fā)展理念為要，重塑公共管理的價值體系，以此引領(lǐng)公共管理新發(fā)展格局的形成，具有十分顯著的必要性和緊迫性。

具體來說，公共管理新發(fā)展格局的價值體系應(yīng)從如下三個層次入手：首先，在國家意識形態(tài)層面，應(yīng)該培育新發(fā)展理念的自覺意識，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，融入意識形態(tài)話語，與社會主義核心價值觀一道，形成富有感召力和影響力的國家話語體系;其次，在國家制度層面，要將新發(fā)展理念的價值要素融入制度建設(shè)，比如融入國家立法，成為國家法律的基本原則、指導(dǎo)思想等，從而使意識形態(tài)層面的價值話語體系獲得國家制度層面的有力支持，并以制度實施保證新發(fā)展理念在公共管理過程的全面貫徹;最后，在公共管理的主體層面，要注重進(jìn)行新發(fā)展理念的宣傳教育，從政治精英和普通大眾的雙重角度進(jìn)行公德重塑，加強公德性的宣講和道德榜樣的引領(lǐng)示范，從而為公共管理新發(fā)展格局的形成，奠定堅實的價值秩序基礎(chǔ)和必要的價值理性支撐。

六、結(jié)語

新發(fā)展理念是一個科學(xué)的理論體系，其與公共管理之間是一種深層次的互動關(guān)系，相互支撐，相互促進(jìn)。一方面，新發(fā)展理念為公共管理新發(fā)展格局的形成提供了價值引領(lǐng)和優(yōu)化契機;另一方面，公共管理新發(fā)展格局的形成為新發(fā)展理念的貫徹落實提供了基本場域?？傊?，基于新發(fā)展理念的公共管理新發(fā)展格局的形成，需要從主體、制度、技術(shù)和價值等多維度著手，充分調(diào)動和釋放國家公共管理的潛在效能，以切實助力新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的早日實現(xiàn)。

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New Development Pattern of Public Management： Action Logic， Optimization Opportunity and Formation Mechanism

Peng Dongli

（School of Public Administration，Hengshui University， Hengshui， Hebei 053000）

Abstract： The new development concept of innovation， coordination， green， openness and sharing is the formation of a new development pattern for public management in China. Requirements are put forward， which can provide opportunities. People-centred， problem-orientation， anxiety and deepening reform together constitute the key aspects of the logic of action for public management under the new development concept. The new development philosophy brings important opportunities for systemic optimization in public management， which also focuses on the four dimensions of subject， system， technology and value. The formation mechanism of the new development pattern of public management based on the new development concept. This can be driven by the application of technology supported by network information and led by the value system based on the new development concept.

Key Words： new development concept; public management; new development pattern; governance modernization