王雪 張小磊

[摘 要] 隨著依法治國的深入推進(jìn)，法治觀念已深入人心。在此背景下，大學(xué)生與高校法制層面的矛盾糾紛不斷出現(xiàn)。通過對(duì)目前高等學(xué)校與學(xué)生之間的民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和特別權(quán)利關(guān)系等進(jìn)行探索，發(fā)現(xiàn)引起我國高等學(xué)校學(xué)生管理工作存在問題的主要原因是中國傳統(tǒng)思想的深遠(yuǎn)影響以及我國教育法律法規(guī)制度的不完善。因此，提出通過完善國家法律，建立學(xué)生司法救濟(jì)制度，依法制定學(xué)校自治法，堅(jiān)持以學(xué)生為本、依法治校等措施以避免和解決校生之間發(fā)生的矛盾。

[關(guān)鍵詞] 高等學(xué)校;學(xué)生;管理;法律問題;依法治校

[作者簡(jiǎn)介] 王 雪（1985—），女，山東德州人，碩士，長江大學(xué)農(nóng)學(xué)院湖北省主要糧食作物產(chǎn)業(yè)化湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心實(shí)驗(yàn)師，主要從事植物嫁接體內(nèi)長距離運(yùn)輸信號(hào)的發(fā)掘研究;張小磊（1986—），男，河北保定人，博士，長江大學(xué)農(nóng)學(xué)院農(nóng)林病蟲害預(yù)警與調(diào)控湖北省工程技術(shù)研究中心講師，主要從事昆蟲毒理學(xué)與害蟲抗藥性分子機(jī)制研究。

[中圖分類號(hào)] G647? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1674-9324（2021）20-0169-04? ? [收稿日期] 2021-01-28

中國社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)全新發(fā)展的時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代，我們需要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，全面推進(jìn)依法治國。習(xí)近平總書記指出：法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。隨著我國依法治國基本方略的不斷深入，學(xué)生與高校法制層面的矛盾糾紛不斷顯現(xiàn)，須依法處理高等學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系[1]，使得高等學(xué)校學(xué)生管理法制化逐步成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。在2018年全國教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，要依法治教、依法辦學(xué)和依法治校。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》指出，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這種形勢(shì)下，為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)教育現(xiàn)代化、與世界教育接軌，高等學(xué)校正面臨一場(chǎng)適應(yīng)國家法制化進(jìn)程的深刻變革。這種變革需要實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校學(xué)生管理的法制化，從而實(shí)現(xiàn)依法治校。依法治校是高等學(xué)校管理、教育改革和發(fā)展的客觀要求，是現(xiàn)代教育的重要特征，也是辦好中國特色社會(huì)主義大學(xué)的根本保證。盡管1990年1月頒布實(shí)施的《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》標(biāo)志著我國高等學(xué)校大學(xué)生管理制度法制化進(jìn)程的開始，但在我國，法治化建設(shè)是一個(gè)漫長而艱巨的過程，其中存在很多問題，如我國高等學(xué)校的法治認(rèn)識(shí)、能力與機(jī)制等方面[1]。本文主要通過分析高等學(xué)校與學(xué)生之間的民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系以及特殊權(quán)利關(guān)系，由此思考引起高校學(xué)生管理工作存在問題的原因，并提出開展好學(xué)生管理工作法制化的措施。

一、高等學(xué)校的法律地位及其與學(xué)生的法律關(guān)系

在高等學(xué)校學(xué)生管理的法律關(guān)系中，高等學(xué)校和學(xué)生作為高校學(xué)生管理工作中的主體，二者之間的關(guān)系認(rèn)定，總結(jié)起來有事業(yè)法律關(guān)系說、民事和行政雙重法律關(guān)系說、特殊權(quán)利關(guān)系說及公務(wù)法人說4種[1-3]。

（一）事業(yè)法律關(guān)系說

根據(jù)1998年中華人民共和國國務(wù)院令第252號(hào)發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用共有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織;基于此，高等院校的事業(yè)單位法人地位毋庸置疑[2，3]。

高等院校與學(xué)生發(fā)生民事法律關(guān)系，兩者之間是一種教育契約關(guān)系，是特殊形式的教育消費(fèi)民事合同，學(xué)校和學(xué)生各自行使和承擔(dān)民事權(quán)利與民事義務(wù)[4]。學(xué)校與學(xué)生在民事法律關(guān)系中地位平等，學(xué)生通過報(bào)考選擇學(xué)校，學(xué)校通過錄取選擇學(xué)生，一旦這種約定達(dá)成，學(xué)生和學(xué)校雙方均受到合同約定的約束。學(xué)校有義務(wù)提供相應(yīng)的教學(xué)服務(wù)，使學(xué)生完成學(xué)業(yè);學(xué)生也享有接受教育的權(quán)利和遵守校規(guī)校紀(jì)的義務(wù)。我國學(xué)者早期認(rèn)為，高校是事業(yè)單位法人，因此僅有民事主體法律地位[5]。

（二）民事、行政雙重法律關(guān)系說

我國教育法及高等教育法規(guī)定：學(xué)校擁有自主辦學(xué)、自主管理、對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分等權(quán)利。高校被賦予法律法規(guī)授權(quán)組織的身份，可以在國家法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使其特定行政職能。

基于此，部分學(xué)者認(rèn)為，高校與學(xué)生具有民事與行政雙重法律關(guān)系：當(dāng)高校行使民事行為時(shí)，它與學(xué)生之間發(fā)生的法律關(guān)系為民事法律關(guān)系;當(dāng)高校作為法律、法規(guī)授權(quán)組織行使行政管理職權(quán)時(shí)，它與學(xué)生之間發(fā)生的法律關(guān)系為行政法律關(guān)系[6]。在田永訴北京科技大學(xué)一案中，法官正是運(yùn)用了這一概念，解決了高校行政訴訟被告資格的問題[7]。

教育法規(guī)定：受教育者對(duì)學(xué)校給予的處分不服，有權(quán)向有關(guān)部門提出申訴;對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益時(shí)，有權(quán)提出申訴或者依法提起訴訟。這表明，學(xué)生與其所在學(xué)校發(fā)生的行政法律關(guān)系，并不能全部納入司法審查范圍，部分只能向有關(guān)教育行政部門提出申訴，部分可以司法救濟(jì)。這種法律關(guān)系對(duì)于保證學(xué)生的權(quán)益方面并不健全。

（三）特別權(quán)利關(guān)系說

高校與學(xué)生之間的特別權(quán)利關(guān)系說，是大陸法系公法學(xué)說的理論[6，8]。高等學(xué)校與學(xué)生之間的特別權(quán)利關(guān)系是一種嚴(yán)重不平等關(guān)系。該理論認(rèn)為，學(xué)校對(duì)學(xué)生有強(qiáng)制命令的權(quán)利，而學(xué)生有服從與忍受的義務(wù)，高校管理者和學(xué)生是“命令—服從”的管理模式，并認(rèn)為高校與學(xué)生的關(guān)系屬于內(nèi)部管理行為，排除司法審查的介入。如此，雖然有利于維持學(xué)校的行政秩序，達(dá)到行政目的，但卻嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)生的基本權(quán)利，與依法治國的原則相悖。

相對(duì)于其他學(xué)說，特別權(quán)利關(guān)系說對(duì)我國高校和學(xué)生的關(guān)系具有很強(qiáng)的解釋力。隨著國家教育法、高等教育法、管理規(guī)定的不斷修訂、更新，學(xué)生的權(quán)利維護(hù)也在逐步改善。在我國高等教育體制改革的推進(jìn)下，高等學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系也從“命令—服從”為主的特別權(quán)力關(guān)系逐步走向“權(quán)力—權(quán)利”相互制約的法律關(guān)系[9]。

（四）公務(wù)法人說

公務(wù)法人說是借鑒了兩大法系國家高校法律地位的界定。公務(wù)法人是脫離一般行政組織，具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)和法律人格，能夠享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的公務(wù)組織，是以公務(wù)為基礎(chǔ)的分權(quán)形式，是對(duì)中央集權(quán)的一種限制。其管理機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性，既有民事主體法律地位，也有行政主體法律地位[ 10 ]。該理論認(rèn)為，高校在履行公務(wù)權(quán)利、提供教育服務(wù)過程中與學(xué)生發(fā)生的關(guān)系包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，但主要表現(xiàn)為行政法律關(guān)系。蘇林琴引入行政契約相關(guān)理念，認(rèn)為高校與學(xué)生的法律關(guān)系正逐漸由特別權(quán)利關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂须p方合意的行政契約關(guān)系[ 11 ]。該觀點(diǎn)是目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的觀點(diǎn)之一。

二、解決高校學(xué)生管理問題的對(duì)策

在高校學(xué)生管理關(guān)系中，學(xué)生的合法權(quán)益頻受侵害是普遍面臨的管理問題。筆者對(duì)高校管理問題現(xiàn)象的原因進(jìn)行探尋，并提出了遏制高校管理問題頻出、維護(hù)高校學(xué)生合法權(quán)益的對(duì)策和建議。

（一）高校學(xué)生管理存在問題的原因

1.傳統(tǒng)思想根深蒂固?！皫煹雷饑?yán)”等中國幾千年來的傳統(tǒng)思想在人們的心中根深蒂固，教師—學(xué)生在家長式（一日為師，終身為父）管理作風(fēng)下已經(jīng)習(xí)慣了“命令—服從”，并對(duì)這種長期不對(duì)等的關(guān)系習(xí)以為常。在這種關(guān)系中，權(quán)力的運(yùn)用常常只受道德標(biāo)準(zhǔn)的衡量與限制，進(jìn)而造成學(xué)校對(duì)學(xué)生基本權(quán)利的忽視和侵害。隨著全民法制化進(jìn)程的不斷深入，有法可依（法治）和學(xué)校的“以人治校”（人治）之間的矛盾越發(fā)突出。為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮和全球一體化以及提高我國教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全學(xué)校辦學(xué)的法律法規(guī)支持體系，我國高等教育必須深化改革，大力推行校園法治化，解決好法治和人治問題，防止高校權(quán)力被亂用。

2.教育法律法規(guī)有待完善。法治在我國高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中起著非常重要的作用?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》是實(shí)現(xiàn)我國高等學(xué)校學(xué)生管理法治化的制度基礎(chǔ)[ 12 ]。2017年9月1日起施行的新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，在高校學(xué)生權(quán)利保障、育人理念實(shí)施、授權(quán)和控權(quán)平衡、管理與保障兼顧等方面取得了較大的進(jìn)步，但制度疏漏尚存[ 12 ]。只有具備完備的法律制度才能做到有法可依、有章可循。盡管新規(guī)定在諸多方面取得了較大的進(jìn)步，但我國現(xiàn)行的其他教育法律法規(guī)及相關(guān)立法相對(duì)滯后，很多概念界定模糊，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，不能全面囊括高校和學(xué)生之間的各種法律關(guān)系，保障學(xué)生具體權(quán)利的法律嚴(yán)重缺位，也沒有健全的學(xué)生司法救濟(jì)途徑[ 12 ]。雖然教育法律法規(guī)在立法數(shù)量上已初具規(guī)模，但在司法內(nèi)容上仍須進(jìn)一步優(yōu)化。例如，教育法沒有規(guī)定學(xué)生有申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，沒有規(guī)定學(xué)生畢業(yè)的條件等[4]。

（二）高校學(xué)生管理問題的解決對(duì)策

1.完善國家教育法律法規(guī)，制定學(xué)生司法救濟(jì)制度。高校與學(xué)生在管理方面存在問題的根源，在于高校權(quán)力的過分?jǐn)U張和學(xué)生對(duì)自身權(quán)利保護(hù)的矛盾[ 13 ]。我國教育法目前還不健全，高校對(duì)自身行政權(quán)力的性質(zhì)界定不清，監(jiān)督與懲戒制度的結(jié)構(gòu)性缺失，導(dǎo)致官僚主義思維盛行與服務(wù)意識(shí)缺乏，致使學(xué)生的權(quán)利常受到侵犯。另外，伴隨依法治國的深入推行，公民權(quán)利意識(shí)逐步覺醒，學(xué)生也開始追求公民應(yīng)享有的各項(xiàng)合法權(quán)利，用法意識(shí)增強(qiáng)，積極參與維權(quán)，尤其是近幾年由于校生關(guān)系矛盾對(duì)簿公堂的更是屢見不鮮，往往都成了社會(huì)熱點(diǎn)問題，對(duì)高校造成一定影響。

但從另一角度看，學(xué)生和學(xué)校對(duì)簿公堂，說明學(xué)生的法治意識(shí)和法治信仰得到啟蒙，懂得用法律維護(hù)自己的權(quán)利。因此，依法治校勢(shì)在必行，通過完善我國教育法律法規(guī)，做到合理化、規(guī)范化和人文化管理。高校學(xué)生管理法治化，其關(guān)鍵在于高等學(xué)校行政權(quán)力和學(xué)生權(quán)利的平衡，不僅需要明確保障大學(xué)生依法享有的權(quán)利，也需要明確高校對(duì)學(xué)生管理是在正當(dāng)行使國家教育權(quán)力[ 13 ]。這就要求我們首先必須明確高校行政權(quán)力的性質(zhì)界定，只有界定清晰才能更好地解決現(xiàn)有的很多校生矛盾問題。其次，教育法律法規(guī)必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，要全面涉及學(xué)生管理的各個(gè)方面，這樣才能快速、有效地解決校生沖突。此外，要明確學(xué)生訴權(quán)，通過立法形式制定學(xué)生的司法救濟(jì)制度，保障學(xué)生權(quán)利。只有依法治校，才能營造校園法制氛圍，更好培育大學(xué)生法制素養(yǎng)。

2.凸顯民主和科學(xué)管理理念，完善學(xué)校規(guī)章制度。尊重學(xué)生，保證學(xué)生的合法權(quán)益不受侵犯，是學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度制定的前提;增強(qiáng)各項(xiàng)規(guī)章制度的適法性、合理性、人文性及規(guī)范性，是目前多數(shù)高校規(guī)章制度修訂改進(jìn)的方向。要大力推進(jìn)學(xué)生參與、監(jiān)督學(xué)校管理工作，使學(xué)校學(xué)生管理工作公正、透明，保障學(xué)生的知情權(quán)，如了解學(xué)校的各種規(guī)章制度和管理決定、與大學(xué)生權(quán)益相關(guān)的信息等。同時(shí)，賦予學(xué)生參與或旁聽學(xué)校決策的權(quán)利，拓寬學(xué)生參與學(xué)校管理的渠道，例如：聽證會(huì)，意見信箱，問卷調(diào)查等。推動(dòng)社會(huì)各界積極參與教育治理，建立健全社會(huì)各界參與學(xué)校管理和教育評(píng)價(jià)的監(jiān)管機(jī)制。完善高校學(xué)生申訴制度，學(xué)生在向高校內(nèi)部主管部門投訴、舉報(bào)未獲取救濟(jì)時(shí)，可以允許學(xué)生直接向高校的上級(jí)行政主管部門提出申訴，使校生糾紛解決于司法救濟(jì)之前[ 14 ]。高校規(guī)章制度應(yīng)有完善的執(zhí)行程序、申訴流程，做到有章可循、有法可依、材料齊全、管理透明。

改變高校管理的“官本位”思想，沖破傳統(tǒng)思想的牢籠，接受并吸納民主意見，以學(xué)生的發(fā)展為起點(diǎn)和歸宿，建立以人為本的管理模式，是今后高校管理的發(fā)展方向，否則必將被社會(huì)前進(jìn)的洪流所拋棄。

總之，新中國成立70多年來，我國高等教育法治建設(shè)取得輝煌的成就，但高等教育普及化時(shí)代即將到來，應(yīng)以《中國教育現(xiàn)代化2035》為指引，深入推進(jìn)高校依法治校，全面提升高校法治化水平。

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Discussion on the Legal Problems in Student Management in Colleges and Universities

WANG Xuea， ZHANG Xiao-leib

（a.Hubei Collaborative Innovation Center for Grain Industry; b. Forewarning and Management of Agricultural and Forestry Pests， Hubei Engineering Technology Center， College of Agriculture， Yangtze University， Jingzhou， Hubei 434000， China）

Abstract： With the progression with law-based governance of the country， the concept of rule of law has taken root in people's minds. In this context， the contradictions and disputes between college students and universities on the legal level are constantly appearing. This study mainly introduces the civil legal， administrative law and special rights relations between university and university student. The analysis of the causes of problems in management work for college and university students is found to mainly be the profound influence of the traditional Chinese thought and the imperfection of the education law. Thus， the national law is put forward to be perfected， and student judicial relief system should be established， the school autonomy could be also formulated. These measures are likely to gradually avoid the contradiction between university and university students.

Key words： colleges and Universities; students; management; legal problems; governing the university with law