谷 雨 孟 群

【提 要】 目的 研究2018年全國30個省衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率并探討其影響因素，為提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率提供決策依據(jù)。方法 采用DEA-Tobit兩階段法計算衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率，并分析其影響因素。結(jié)果 30個省衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率平均值為0.781，13個省規(guī)模報酬遞增，9個省規(guī)模報酬遞減。政府投入、人員受教育程度、年均培訓次數(shù)、信息化投入、協(xié)管員、社會關(guān)注度對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率的影響具有統(tǒng)計學意義(P<0.05)。結(jié)論 全國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率整體一般，各省間差距大，可通過加大政府經(jīng)費投入、擴充執(zhí)法人力、加強人員培訓、提高社會關(guān)注度、完善內(nèi)部管理、合理制定發(fā)展方案等來提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率。

衛(wèi)生監(jiān)督作為國家公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，在落實健康中國戰(zhàn)略、維護人民健康權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》，提出要提高監(jiān)管效率效能，為實施健康中國戰(zhàn)略、全方位全周期保障人民健康提供有力支撐[1]。截至2018年12月，全國衛(wèi)生監(jiān)督人力7萬余人，而監(jiān)管對象近400萬戶[2]，這一數(shù)字還在不斷上漲，如何充分利用現(xiàn)有資源滿足執(zhí)法需求，提升執(zhí)法效率是當前衛(wèi)生監(jiān)督工作面臨的一個重要問題。因此，本文嘗試在DEA-Tobit兩階段模型分析框架下，評價衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率并分析其影響因素，為提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率提供決策依據(jù)。

資料與方法

1.資料來源

數(shù)據(jù)來源于2019年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》、《全國衛(wèi)生健康執(zhí)法監(jiān)督信息統(tǒng)計報告》，由于西藏自治區(qū)、港澳臺數(shù)據(jù)不完整或無統(tǒng)計數(shù)據(jù)而未納入，對30個省(自治區(qū)、直轄市，以下簡稱省)相關(guān)數(shù)據(jù)進行整理分析。

2.研究方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(data envelopment analysis，DEA)是應(yīng)用線性規(guī)劃理論對決策單元進行相對效率評價的非參數(shù)系統(tǒng)分析方法[3-4]。其優(yōu)點在于可以選取多個投入與產(chǎn)出指標，無需預(yù)先設(shè)定數(shù)學關(guān)系表達式，且無需考慮不同指標的量綱問題，在應(yīng)對效率指標不同質(zhì)的基礎(chǔ)上能夠規(guī)避主觀要素干擾與評價要素單一問題[5-6]。規(guī)模報酬不變的CCR模型和規(guī)模報酬可變的BCC模型是DEA分析中的常用模型，其中BCC模型在CCR模型的基礎(chǔ)上可將綜合效率分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率[4]。本研究重點關(guān)注在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法資源投入不變的情況下如何獲得最大產(chǎn)出，故選擇以產(chǎn)出導(dǎo)向BCC模型預(yù)測各省衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率。

以上述方法所求綜合效率值為因變量，用Tobit模型對各影響因素進行分析。Tobit模型又稱刪截回歸模型，適用于因變量以受限方式被觀測到的情況，可彌補普通最小二乘法回歸所出現(xiàn)的參數(shù)估計偏差以及不一致的缺陷[7]。本文利用DEA計算出的效率值均在0～1之間，再采用Tobit回歸模型分析衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率的影響因素。

3.指標選取

DEA模型的測量指標包括投入指標和產(chǎn)出指標，本研究從衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的職能特點和決策者的可操作性，通過文獻優(yōu)選、德爾菲專家咨詢確立指標體系，選取3個投入指標：衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)、其他人員數(shù)和總支出，4個產(chǎn)出指標：監(jiān)督檢查數(shù)、雙隨機抽查數(shù)、抽檢數(shù)、辦結(jié)案件數(shù)。Tobit回歸模型主要考慮管理和環(huán)境因素指標[8]。環(huán)境因素包括監(jiān)管面積、社會關(guān)注度，管理因素包括政府投入、信息化投入、人員受教育程度、年均培訓次數(shù)、協(xié)管員數(shù)。其中人員受教育程度指各省衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員中本科及以上學歷人員所占比例；社會關(guān)注度指各省 6 歲及以上人口中高中及以上學歷人口所占比例。

結(jié) 果

1.全國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率分析

如表1所示，各省規(guī)模效率普遍較高，平均值達到0.953，純技術(shù)效率平均值僅為0.818，綜合效率平均值為0.718。其中，13個省純技術(shù)有效，8個省規(guī)模有效，7個省綜合有效，即同時滿足了純技術(shù)有效和規(guī)模有效。DEA相對無效的省中有13個規(guī)模報酬遞增，表明這些省資源利用充分，應(yīng)進一步擴大投入規(guī)模；9個省份規(guī)模報酬遞減，表明投入沒有得到充分的利用，造成一定程度的資源浪費。按八大經(jīng)濟區(qū)域劃分來看，各區(qū)域差距較大，西南、南部沿海、東部沿海三個地區(qū)的效率優(yōu)于北部沿海、西北、東北，而長江中游和黃河中游效率最低。

表1 2018年全國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率分析結(jié)果

2.影響因素分析

如表2回歸結(jié)果所示，監(jiān)督面積與衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率無顯著相關(guān)，政府投入、人員受教育程度、年均培訓次數(shù)、信息化投入、協(xié)管員和社會關(guān)注度均對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率存在正向影響，其中人員受教育程度影響顯著性最強，政府投入、信息化投入次之。

表2 Tobit回歸分析結(jié)果

討論與建議

基于DEA-Tobit兩階段模型對2018年全國30個省的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率分析，結(jié)果顯示：全國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率整體一般，各省間差距較大，DEA有效的省僅有7個，占23.3%，14個省綜合效率低于全國平均值，平均規(guī)模效率優(yōu)于純技術(shù)效率，綜合效率主要受純技術(shù)效率影響，普遍偏低，說明無效省份應(yīng)重點加強內(nèi)部管理、科學規(guī)劃與發(fā)展。從規(guī)模報酬來看，13個省規(guī)模報酬遞增，這些省應(yīng)加大衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法資源的投入，同時根據(jù)規(guī)模調(diào)整管理模式，9個省規(guī)模報酬遞減，這些省應(yīng)合理配置資源、不能單純的擴大投入，應(yīng)重點提升執(zhí)法人員執(zhí)法水平、優(yōu)化管理模式、提高管理效能等。

對綜合效率影響因素的分析發(fā)現(xiàn)，政府投入和信息化投入對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率有正向作用。政府對于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的投入普遍存在不足[9]，投入的增加可以使執(zhí)法所需資源得到補充，一定程度上可緩解執(zhí)法人員的壓力，執(zhí)法效率得以提升。執(zhí)法人員的受教育程度和年均培訓次數(shù)對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率有正向作用。經(jīng)調(diào)研，執(zhí)法人員受教育程度越高，對自身的要求也越高，對執(zhí)法技能的理解和掌握也更快，執(zhí)法任務(wù)完成量也更多。同樣，執(zhí)法人員參加的培訓越多，執(zhí)法人員能力提升越快，效率也越高，加強人員培訓是提升執(zhí)法人員專業(yè)化水平的關(guān)鍵。協(xié)管員對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率有正向作用。協(xié)管員主要由基層醫(yī)務(wù)人員擔任，在社區(qū)、鄉(xiāng)村的日常工作中能及時有效地掌握監(jiān)管對象的第一手資料，人員越多，越有利于緩解執(zhí)法壓力。社會關(guān)注度對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率有正向作用。公民的受教育程度越低，法治觀念越淡薄，對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的關(guān)注和訴求也越低；反之，受教育程度越高，對執(zhí)法的關(guān)注和要求越高，執(zhí)法壓力增加，倒逼政府更加關(guān)注衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率的提升。

基于以上結(jié)論，本文對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率的提高提出以下建議：

(1)完善衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，提高管理能力。我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系以省市縣三級執(zhí)法機構(gòu)為主，鄉(xiāng)村基層衛(wèi)生機構(gòu)為輔。機構(gòu)層級多且非垂直管理，內(nèi)部溝通不暢等問題是影響各省衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理水平的主要因素[10]，政府應(yīng)明確各級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)職責定位，完善層級間的溝通協(xié)調(diào)機制，同時厘清衛(wèi)生行政管理部門和執(zhí)法部門的監(jiān)管職責關(guān)系，減少無效執(zhí)法和反復(fù)執(zhí)法情況的出現(xiàn)。

(2)擴充執(zhí)法力量，提升執(zhí)法能力。各級政府應(yīng)綜合考慮多方面因素，合理設(shè)定執(zhí)法崗位數(shù)量，與日益增長的監(jiān)督對象、不斷擴展的監(jiān)管內(nèi)容、層出不窮的監(jiān)管問題以及人員流失等問題形成有效聯(lián)動響應(yīng)，加強崗位設(shè)置的針對性，滿足實際需求，做到有效增加。同時還應(yīng)通過多種形式不斷提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的綜合能力，如提高人員招聘學歷門檻，加強在職人員學歷深造，依托地方教育資源培養(yǎng)對口人才，開展分級分類人員培訓，舉辦執(zhí)法技能比武等，形成長效人才建設(shè)機制，避免因能力不足造成的低效執(zhí)法。

(3)加大經(jīng)費投入，健全保障機制。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為一項社會公益性職能，依靠政府主導(dǎo)，各級政府應(yīng)加強前期調(diào)研，結(jié)合實際需求增加衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的財政投入，建立長效投入保障機制。與此同時，各地財政水平不一，中央應(yīng)有針對性地進行專項支持。此外，應(yīng)加大“智慧衛(wèi)監(jiān)”建設(shè)，通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段緩解執(zhí)法壓力，為衛(wèi)生監(jiān)督提效增速。

(4)提高社會公眾對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的關(guān)注度和參與度。對衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)來說，可利用線上線下多渠道廣泛宣傳加強引導(dǎo)，提升衛(wèi)生監(jiān)督“知名度”，同時通過完善信息公開制度和公眾參與制度，為公眾參與監(jiān)督提供有利條件，提高公眾參與監(jiān)督的積極性和可行性。

(5)合理制定個性化發(fā)展方案，促進地區(qū)均衡發(fā)展。各省在制定衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法規(guī)劃時應(yīng)結(jié)合自身內(nèi)外部特點綜合考慮各類影響因素，合理配置和利用資源。與此同時，可將同區(qū)域內(nèi)的“有效”省份作為追趕目標的首選，形成區(qū)域發(fā)展聯(lián)盟，加強交流學習，形成協(xié)同發(fā)展力量，也可通過跨區(qū)域的對口支援，共同縮小區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的差異。