“縣改市”的一個(gè)很重要原因就是在現(xiàn)有制度下，同樣作為縣一級行政機(jī)構(gòu)，“市”比“縣”具有更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，主要體現(xiàn)在稅費(fèi)收入、審批權(quán)限、用地規(guī)模和財(cái)政人口等方面。

之所以區(qū)別對待，一個(gè)可能的原因是，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，在建設(shè)用地規(guī)模、行政審批等方面的需求就不一樣，如果對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)采用同樣標(biāo)準(zhǔn)，往往會出現(xiàn)“飽餓不均”的現(xiàn)象。

這樣的出發(fā)點(diǎn)雖然好，但在邏輯上卻很難自圓其說：為什么要把這么多審批權(quán)限集中在省市一級，而不是由縣一級機(jī)構(gòu)自行決定？如果由縣一級機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的資源稟賦來決定建設(shè)用地的規(guī)模，豈不是比由上級決定其規(guī)模更加有效率？

之所以不采取這樣的制度，一個(gè)更大的原因在于，在計(jì)劃體制下，資源配置并不是由市場決定，而是取決于更高層級的行政機(jī)構(gòu)。在此邏輯下，一個(gè)地區(qū)所享有的經(jīng)濟(jì)自主性是和其行政層級呈正相關(guān)：更高的層級往往有著更大的行政審批權(quán)。

以城市規(guī)劃為例，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十四條雖然規(guī)定“城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃”，但規(guī)劃的決定權(quán)都是在上一級機(jī)構(gòu)，“直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報(bào)國務(wù)院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院審批?！倍翱h”改“市”的邏輯，就是在不改變由行政決定資源配置的前提下，給予那些經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)優(yōu)秀的地區(qū)更多經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，從而更好促進(jìn)發(fā)展。

但“撤縣設(shè)市”后能否實(shí)現(xiàn)其目的？從目前看好像用處不大：縣改市所產(chǎn)生的縣級市，沒有發(fā)揮出城市的集聚效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)增長率方面并沒有勝過那些沒有改成縣級市的縣。除了財(cái)政收入和財(cái)政供養(yǎng)人口方面有更快擴(kuò)張，在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。

換言之，縣改市之后，除了政府支出規(guī)模擴(kuò)大，其他的表現(xiàn)并不明顯。為此，我們可以說這個(gè)制度運(yùn)行并不成功。如果說縣改市有助于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，那么就應(yīng)將這些“優(yōu)惠”給予所有的縣，而不只是給特定符合條件的縣。當(dāng)然，如果是將這些優(yōu)惠作為對那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的獎勵(lì)，則另當(dāng)別論。

在我看來，“撤縣設(shè)市”并沒有改變制約中國城市發(fā)展的頑疾。問題的關(guān)鍵是要在制度層面上改變行政制約權(quán)的問題，而不是去改變城市本身的行政級別，否則就是緣木求魚。

那么，如何改變？在我看來，要讓城市快速發(fā)展，歸根結(jié)底就是要破除約束城市發(fā)展的種種不合理的行政限制，要讓價(jià)格（包括土地等要素價(jià)格）發(fā)揮作用，讓市場在城市發(fā)展中起到基本的資源配置作用。