張曉峰 楊再林

摘 要：黨的十九大明確了新時代加強和創(chuàng)新社會治理需要轉變基層社會治理理念，構建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務重心向基層下移。老舊小區(qū)作為我國基層社會治理結構中的一種特殊社區(qū)治理類型，由于其復雜性和特殊性，老舊小區(qū)治理成為當前我國基層社會治理的一個難題。因此，從協(xié)同治理、法治化、智慧化以及資金籌集四個角度入手進行問題分析，提出提升多元治理主體行動效能、強化老舊小區(qū)治理法治化保障、建立治理資金共擔機制、提高老舊小區(qū)智慧化水平等對策，以期為老舊小區(qū)各治理主體提供參考。

關鍵詞：老舊小區(qū);協(xié)同治理;法治化;社區(qū)服務

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）13-0107-03

引言

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)作為城市的最基本生活單元，也是城市最脆弱的地區(qū)，面廣量大，情況復雜，其治理工作任務十分繁重，經過住房和城鄉(xiāng)建設部調查摸底，全國2000年底以前建成的老舊小區(qū)大概是22萬個，涉及居民近3 900萬戶。2020年7月國務院辦公廳出臺《關于全面推進老舊小區(qū)改造工作的指導意見》指出：“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發(fā)建設方式轉型、促進經濟高質量發(fā)展具有十分重要的意義?！笨梢姡吓f小區(qū)治理工作關乎城市的良性發(fā)展、人居環(huán)境改善和人民生活品質的提升，影響著老舊小區(qū)居民幸福感的獲得，因此要分析城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理中存在的問題并提出對策，提高老舊小區(qū)治理水平。

一、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理存在的問題

（一）治理主體間協(xié)同困難

1.政府在治理過程中職能定位模糊，各部門職責劃分不清晰。政府的管制理念依舊嚴重，習慣通過行政手段處理問題，存在既掌舵又劃槳現(xiàn)象，對小區(qū)公共事務大包大攬，不愿放權導致多元主體參與治理困難。其次，老舊小區(qū)治理涉及多個管理部門，但是由于治理過程中缺少聯(lián)動機制各管理部門職責劃分不清，政出多門相互掣肘，造成相互推諉、不作為亂象[1]。

2.老舊小區(qū)居民缺乏主動參與治理意識。居民生活空間相互獨立呈現(xiàn)單元化、封閉化狀態(tài)，鄰里關系日益疏遠缺乏對小區(qū)的歸屬感，導致對參與公共活動、管理小區(qū)公共事務缺乏熱情以及居民習慣性的服從行政命令，寄希望于政府包攬一切，缺乏足夠的自我管理、自我服務能力。

3.老舊小區(qū)內社會組織發(fā)育不足。社會組織參與老小區(qū)治理的方式應該是承擔政府部門外溢的社會職能，但是目前由于老舊小區(qū)內社會組織處于新生階段，獨立性不足，需要通過居委會來組織和為活動提供服務。而且小區(qū)內社會組織數(shù)量不足、質量偏低、規(guī)模偏小并沒有引起政府和社會足夠的重視，在小區(qū)治理中處于被動地位。

（二）治理法治化進程滯后

國家有關部門和各地區(qū)盡管針對社區(qū)治理制定了相關法律法規(guī)，但是在老舊小區(qū)這一特殊的社區(qū)類型的治理過程中暴露出有關法律法規(guī)數(shù)量較少、內容空泛、新法規(guī)立法滯后等問題，法律上的不完善將會出現(xiàn)在實際操作中遭遇法律“真空”，出現(xiàn)許多無法可依的狀況。其次，老舊小區(qū)居民法治觀念落后，主動依法參與治理的意識不強甚至存在著侵占公共區(qū)域、損壞房屋承重結構、擅自改變住房用途、拖欠少交不交物業(yè)費等違法違規(guī)行為，導致矛盾沖突頻發(fā)。

老舊小區(qū)的基層治理人員法治能力存在不足。老舊小區(qū)內的基層工作人員作為法治化建設的一線人員，不僅要對居民進行知法守法的教育，還要運用法律思維和手段來調解糾紛化解矛盾，但是基層工作人員卻普遍存在著法律知識不足、運用法律調節(jié)居民糾紛的能力有限、執(zhí)法方式不規(guī)范等問題。

（三）治理資金缺口較大

老舊小區(qū)建成年代早，而且環(huán)境面貌差，配套基礎設施不完善，社區(qū)服務設施不健全，常年失養(yǎng)失修失管并且老舊小區(qū)數(shù)量龐大存在規(guī)模大小、房屋質量、住宅類型、產權結構各異、分布零散的問題，對這些老舊小區(qū)統(tǒng)一進行改造、治理需要大量資金注入。

資金問題主要表現(xiàn)為前期整改資金不足，以及后期管理資金不足兩個方面，前期整改需要完善基礎設施、增設公共設施，美化小區(qū)環(huán)境。后期管理則是對整改好的老舊小區(qū)進行長期維護長效治理，物業(yè)服務的提供至關重要。如何保證巨額整改資金的到位以及后續(xù)管理資金的持續(xù)供應？完全依靠政府財政投入解決這兩個問題顯然是不可行的，治理資金缺口較大成為困擾老舊小區(qū)治理進行的最現(xiàn)實性問題。

（四）治理智慧化程度不高

老舊小區(qū)智慧化基礎設施建設滯后，僅實現(xiàn)了寬帶網絡、電視網絡、監(jiān)控網絡的普及，而借助互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算、智能終端等新興信息技術設施實現(xiàn)智能家居服務、智能物管服務、智能社區(qū)服務對于老舊小區(qū)都處于滯后建設狀態(tài)。其次，各地政府部門和各類企業(yè)對老舊小區(qū)之前管理中傾向于各自獨立開發(fā)服務系統(tǒng)，小區(qū)居民的信息被不同職能部門掌握和管理，沒有形成綜合性智慧服務平臺導致海量信息無法實現(xiàn)互通互享，形成信息孤島。并且由于老舊小區(qū)內居民結構復雜，多為以老年人和進城務工人員為主的低收入群體，普遍存在文化水平不高、信息素養(yǎng)較低的問題，難以掌握智能設備的使用技能，從而難以享受智能技術帶來的便捷服務[2]。

二、強化城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理的對策

（一）提升多元治理主體行動效能

1.明確政府在治理中的職能定位。各級政府應當將傳統(tǒng)的管理理念轉變?yōu)楝F(xiàn)代治理理念，避免政府權力在小區(qū)內過度延伸，應從宏觀角度指導老舊小區(qū)治理工作并且樹立服務意識，給予小區(qū)治理人、財、物等資源保障。切莫通過行政命令粗暴下壓各項工作，應尊重老舊小區(qū)治理過程中各多元主體地位，與其他多元主體保持平等協(xié)作的關系，明晰各部門分工職責。老舊小區(qū)改造治理需要各職能部門協(xié)同作戰(zhàn)，明確各部門具體職責，提高各部門交流合作水平。針對同一個治理目標對交叉職能進行整合，建立協(xié)同聯(lián)動工作平臺，居民可通過線上線下雙平臺解決問題，讓居民看得到，摸得著，避免推諉扯皮。

2.積極引導居民廣泛參與治理。以滿足需求提升服務為導向增加居民歸屬感與認同感，如為居民開設老年活動中心、健身娛樂中心、提供法律咨詢服務、基礎醫(yī)療服務等。積極舉辦形式多樣的活動，調動居民參與小區(qū)公共事務的積極性，并以此為契機增強鄰里間的凝聚力，形成家園意識。通過合法程序協(xié)助符合條件的老舊小區(qū)成立業(yè)主自治組織，如業(yè)主委員會，積極表達訴求形成共識，參與治理方案制定，配合治理工作進行。借助“互聯(lián)網+”共建共治共享手段拓寬居民參與渠道，如利用社區(qū)微博、微信公眾號和社交自媒體加強居民溝通，并及時對小區(qū)公共事務進行公開。

3.推動老舊小區(qū)社會組織發(fā)展。首先，地方政府要積極引導各類社會組織參與到老舊小區(qū)治理中，引進符合各小區(qū)特點的社會組織，如法律幫扶組織、矛盾調解組織、殘疾人協(xié)管組織、歌舞體育書法社團等。同時保障對社會組織的資金投入，樹立先進典型加大宣傳力度，激發(fā)居民參與社會組織的熱情。其次，要強化社會組織自身建設，充分把握共同參與治理的機會，在法律法規(guī)的指導下帶動小區(qū)居民參加各類活動，積極回應居民提出的意愿要求，消除與居民之間的距離感，增加親近感。

（二） 強化老舊小區(qū)治理法治化保障

1.完善老舊小區(qū)治理法律法規(guī)。老舊小區(qū)治理法治化需要根據(jù)治理過程中出現(xiàn)的新問題修訂、細化、補充相關法律法規(guī)，增加在老舊小區(qū)治理方面的款項，加快新法規(guī)立法步伐，通過法律法規(guī)明確各治理主體的權責與地位，發(fā)揮立法的引領和推動作用。地方政府應結合治理經驗制定老舊小區(qū)治理意見，由地方人大出臺地方性法規(guī)，為小區(qū)治理提供法律依據(jù)。

2.組織多種形式的普法活動。利用公共宣傳欄張貼小區(qū)居民相關法治知識，組織專業(yè)法律人員開設法律講座進行普法教育，開展法制先鋒人物專題報告會鼓勵社區(qū)居民帶頭營造法治生態(tài)環(huán)境，各類法治活動培育居民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治觀念。

3.開展小區(qū)工作人員法治化培訓。建立一支懂法、守法、善于用法的基層治理隊伍，通過法律知識培訓，增強他們運用法律處理小區(qū)內各類問題的能力。最后，塑造以遵紀守法為榮、以違法亂紀為恥的社區(qū)法治文化[3]。

（三）建立治理資金共擔機制

1.加大政府財政支持力度。地方政府要用好中央給予的資金補助，做好預算，按照基本原則，通過財政劃撥重點支持老舊小區(qū)基礎改造部分。政府可以成立老舊小區(qū)治理專項資金，加大對老舊小區(qū)治理的財政預算，將老舊小區(qū)治理納入公有住房出售收入剩余資金的使用范圍，通過發(fā)行專項債券籌措資金，各治理主管部門要深入調研掌握老舊社區(qū)實際情況，按需如實申報治理資金的支持。同時，要做好對參與改造治理的專業(yè)經營單位和提供社區(qū)公共服務機構的稅費減免工作。支持老舊小區(qū)物業(yè)管理的發(fā)展，建立補貼扶持機制，為小區(qū)后期長效發(fā)展提供穩(wěn)定資金來源。

2.鼓勵居民共同出資。秉承誰受益、誰出資原則，鼓勵居民出資參與治理。根據(jù)各老舊小區(qū)所需資金和小區(qū)居民不同收入水平，制定靈活的收費標準，向居民收取一定治理費用，居民可直接出資、使用住宅專項維修資金，或者提取住房公積金來繳納。以自愿集資、捐款款物、讓渡小區(qū)公共收益等方式來作為輔助。引導居民形成服務購買意識，后期物業(yè)管理需要居民支付服務費用，同樣讓渡出來的小區(qū)公共收益也可作為后期物業(yè)管理費用的有益補充。

3.引導社會力量參與。鼓勵原產權單位向已交付地方原職工住宅小區(qū)改造治理提供資金支持，要求公房產權單位出資參與。各地方政府可以通過“PPP模式”引導專業(yè)經營企業(yè)與政府進行合作，出資參與老舊小區(qū)的改造治理工作[4]。在此模式下，企業(yè)負責治理資金的籌集以及小區(qū)改造建設和后期運營維護工作并從中獲得合理收益，合作期滿后將項目移交給政府運營，政府在此過程中履行相應的監(jiān)督、管理和收益分配職能，從而既滿足企業(yè)投資營利的目的，又實現(xiàn)老舊小區(qū)治理目標效果，減輕政府財政壓力。鼓勵和支持商業(yè)銀行對老舊小區(qū)治理項目及參與治理的企業(yè)提供較大的信貸支持力度。

（四）提高老舊小區(qū)智慧化水平

1.加強智慧化基礎設施建設。地方政府需要加強與企業(yè)合作吸引企業(yè)投資以及通過財政撥款、政府采購的方式，加大對老舊小區(qū)智能化基礎設施的建設力度，為智慧化服務提供技術支撐，如網絡基礎設施、綜合服務平臺基礎設施、小區(qū)信息服務基礎設施。

2.搭建綜合性智慧化服務平臺。各政府管理部門和相關企業(yè)要積極實現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享打破信息壁壘，推動小區(qū)綜合性智慧化服務平臺建設。該平臺可為小區(qū)居民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等各種公共服務信息，為各服務部門企業(yè)提供本小區(qū)的各類基礎數(shù)據(jù)如人口數(shù)據(jù)、小區(qū)建筑數(shù)據(jù)等，以及為各類企業(yè)提供商業(yè)信息發(fā)布功能。與小區(qū)物業(yè)系統(tǒng)連通，方便小區(qū)各管理服務部門發(fā)布公告，為小區(qū)居民進行物業(yè)信息查詢和充值繳費提供便捷服務。

3.加快智慧化服務平臺推廣。鼓勵小區(qū)年輕人組成志愿者隊伍同社區(qū)工作人員一起對智能平臺和設備的使用進行推廣宣傳，開展關于智慧化服務平臺的培訓交流會，讓更多居民正確掌握使用方法，尤其是將小區(qū)老年人作為重點幫扶對象，進行耐心細致的講解和指導，最終使小區(qū)居民真切感受到智慧化小區(qū)建設所帶來的便利。

結語

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理是一項繁雜的系統(tǒng)性的社會工程，涉及面廣大，存在矛盾眾多，不可能一蹴而就。不能將老舊小區(qū)治理作為一項短期任務和政府單獨性任務，需要建立長效治理機制，需要政府、各職能部門、各街道社區(qū)、各類專業(yè)經營企業(yè)、各類社會組織以及居民自身協(xié)同并進、共同發(fā)力，共同將老舊小區(qū)打造成一個美麗宜居、便捷高效、綠色環(huán)保、文明和諧并且富有人文氣息的居住環(huán)境，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民過得更舒心、更美好，滿足老舊小區(qū)居民對美好生活的需要。

參考文獻：

[1]? 衛(wèi)志民.中國城市社區(qū)協(xié)同治理模式的構建與創(chuàng)新——以北京市東城區(qū)交道口街道社區(qū)為例[J].中國行政管理，2014，（3）：58-61.

[2]? 陳躍華.加快智慧社區(qū)建設 破解社區(qū)治理難題[J].人民論壇，2019，（2）：60-61.

[3]? 孫榮，梁麗.社區(qū)法治專員：社區(qū)治理法治化的理性認知與制度創(chuàng)新——以上海市楊浦區(qū)“社區(qū)法治專員”制度設想為樣本[J].理論與改革，2016，（4）：21-25.

[4]? 王俊豪，金暄暄.PPP模式下政府和民營企業(yè)的契約關系及其治理——以中國城市基礎設施PPP為例[J].經濟與管理研究，2016，（3）：62-68.

[責任編輯 馬 學]