吳大華 蔣坤洋

（1.云南大學(xué) 法學(xué)院，云南·昆明 650504；2.貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州·貴陽(yáng) 550002；3.云南省社會(huì)科學(xué)院，云南·昆明 650034）

一、研究問(wèn)題

2015年1月1日，新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》宣布實(shí)施，因之環(huán)保領(lǐng)域新一輪垂直管理改革逐步推進(jìn)。由此新的環(huán)境保護(hù)法律制度以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革措施對(duì)基層環(huán)保部門的工作重點(diǎn)、工作方式等產(chǎn)生了較大影響，“一崗雙責(zé)”和“垂直管理”的行政體制改革使得基層政府與環(huán)境分局之間關(guān)系更加微妙，在以往制度長(zhǎng)期運(yùn)行的路徑依賴下，新環(huán)保法、新的環(huán)保行政體制與基層環(huán)境分局運(yùn)用新制度進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)之間存在不適應(yīng)性。主體上，環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)與縣政府、環(huán)境分局（改革前的縣環(huán)保局）、LG湖管委會(huì)、相對(duì)人等產(chǎn)生了多重關(guān)系。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程在環(huán)境法律制度安排下本應(yīng)無(wú)需考慮無(wú)關(guān)因素，但是執(zhí)法過(guò)程實(shí)踐中又不得不考慮相關(guān)因素，這使得執(zhí)法過(guò)程相對(duì)復(fù)雜。本文從環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程這一角度提出問(wèn)題，通過(guò)執(zhí)法過(guò)程解釋環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)邏輯，著重回應(yīng)“為什么在基層環(huán)境治理一線執(zhí)法者看來(lái)制度效能與行動(dòng)效能之間存在諸多不匹配性，甚至偏差”這一問(wèn)題。

二、路徑依賴與路徑創(chuàng)建：一個(gè)分析框架

文章討論N自治縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法的行動(dòng)過(guò)程，筆者從2019年到2020年參與觀察了修訂后的環(huán)境法律制度下環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法的行動(dòng)過(guò)程。田野觀察發(fā)現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法過(guò)程始終強(qiáng)調(diào)：“按照規(guī)定辦，上面要求得很嚴(yán)，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成?！钡?，在實(shí)踐過(guò)程中，執(zhí)法者需要考慮被執(zhí)法對(duì)象的相關(guān)因素等。執(zhí)法者和被執(zhí)法對(duì)象仿佛都有一種內(nèi)心感知，即時(shí)間是可以往后拖的，以往都是這樣的，執(zhí)法者也不好太過(guò)強(qiáng)迫，被執(zhí)法者也會(huì)搭便車，相互觀望。面對(duì)不同級(jí)別的機(jī)關(guān)，環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)還要顧忌上級(jí)權(quán)威影響。多方的行為博弈可以概括為路徑依賴和路徑創(chuàng)建兩個(gè)方面。

在同一體制和機(jī)制下，路徑推進(jìn)有兩種可能[1]，要么維持現(xiàn)有的（可能效率低下的）制度，要么創(chuàng)建新的制度[2]。路徑依賴和路徑創(chuàng)建是相互補(bǔ)充的[3]，任何過(guò)程都是由兩者混合驅(qū)動(dòng)的[4]。具體如圖1所示：

圖1 路徑依賴和路徑創(chuàng)建的關(guān)系圖[5]

從圖1可以看出，路徑一旦生成，行動(dòng)者會(huì)通過(guò)自我強(qiáng)化機(jī)制，將自我鎖定在由偶發(fā)事件(或偶然事件)決定的路徑中。一旦被鎖定，行動(dòng)者就無(wú)法突破，除非發(fā)生外部沖擊。由于路徑是隨機(jī)選擇的，鎖定可以發(fā)生在任何路徑上，也就是說(shuō)，鎖定不一定發(fā)生在最優(yōu)路徑上。出現(xiàn)這種情況的原因可能是搭便車[6]、缺乏協(xié)調(diào)[7]或系統(tǒng)歷時(shí)性[8]。在這種情況下，比如可以通過(guò)新的政策制定進(jìn)行干預(yù)、引導(dǎo)，以期使行動(dòng)過(guò)程脫離鎖定。從路徑創(chuàng)建的角度來(lái)看，其更強(qiáng)調(diào)的是一種經(jīng)過(guò)深思熟慮和戰(zhàn)略控制的過(guò)程[9][10]。主要觀點(diǎn)有兩種，一種強(qiáng)調(diào)在路徑創(chuàng)建的過(guò)程中注重發(fā)揮人的能動(dòng)性，另一種強(qiáng)調(diào)通過(guò)探索嵌入的參與者如何脫離路徑依賴，進(jìn)而塑造和引導(dǎo)參與者的行為方式。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法在落實(shí)環(huán)境法律制度嚴(yán)格程度上、執(zhí)法實(shí)踐上，執(zhí)法者對(duì)以往環(huán)境法律制度的理解、對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律制度的理解、對(duì)結(jié)果的預(yù)測(cè)均被烙上了路徑依賴的印記，具有一定的持續(xù)穩(wěn)定性和路徑拓展性。新的環(huán)境保護(hù)法律制度的執(zhí)行、打破鎖定是需要過(guò)程的，其需要環(huán)境法律制度下的組織行為、執(zhí)法者行為、個(gè)體對(duì)象行為三方的融合，具體如圖2所示：

圖2 本研究的分析框架圖

三、田野觀察：N縣基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程（2019～2020年）

（一）環(huán)境保護(hù)制度的路徑生成

2017年10月18日，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新《環(huán)保法》及環(huán)境行政管理體制的改革一方面正視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的不平衡，另一方面從制度上完善制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新體制，新的環(huán)境保護(hù)路徑正在生成。但不容忽略的是，因?yàn)槿狈ζ鹾?，不同的個(gè)人和組織將會(huì)為利益、目的、權(quán)力而博弈。

N縣環(huán)境分局的某副局長(zhǎng)在講到這種變化帶來(lái)的感受時(shí)說(shuō)：

組織不希望看到的是多個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，就完成執(zhí)法任務(wù)本身來(lái)說(shuō)，不受干擾是制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)之一。環(huán)境機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)可以說(shuō)是解決了這個(gè)問(wèn)題，但是新問(wèn)題出現(xiàn)了。直接領(lǐng)導(dǎo)解決了人財(cái)物的問(wèn)題，人財(cái)物由上級(jí)直接管理，地方政府不再直接管理，但問(wèn)題是地方政府的過(guò)問(wèn)是不是能夠不用理會(huì)？比如縣里有拆遷要求分局參加，也就是執(zhí)法了，如果搞不好縣里要撤相關(guān)人員的職，而市局的要求是要公平，不能選擇性執(zhí)法。暫且不說(shuō)拆遷工作中的復(fù)雜性，理性和公平的考量差異性，只是縣里要撤相關(guān)人員職就是個(gè)執(zhí)法困難的問(wèn)題。

垂直改革后，縣里是沒(méi)有這個(gè)職權(quán)的，制度設(shè)計(jì)也正是考慮到地方政府的干預(yù)，制度設(shè)計(jì)將權(quán)力重新調(diào)整，目的是讓權(quán)力更好地發(fā)揮效果，但作為分局領(lǐng)導(dǎo)顯然是沒(méi)有這個(gè)底氣能夠與地方政府叫板，這不是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，這涉及到路徑依賴的問(wèn)題，也涉及到地方文化、民族情感等問(wèn)題。

就具體的制度實(shí)施而言，被訪談?wù)哒J(rèn)為，環(huán)境部門的行政垂直改革有利有弊，好的方面是工資待遇、經(jīng)費(fèi)保障等方面有了強(qiáng)有力的支持，生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性、生態(tài)縣建設(shè)等方面受到了重視。但是，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等工作的開展依然受到基層政府的影響，基層縣政府的影子隨處可見，無(wú)形卻也擺不脫。新制度下的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐表明新的權(quán)力配置實(shí)際上未能完全達(dá)到預(yù)期效果，原因是行為受到路徑依賴的影響。談到垂直管理，分局領(lǐng)導(dǎo)的看法可以理解為多重路徑生成的重合。副局長(zhǎng)對(duì)于垂直管理的分析是多方面的，也是實(shí)踐中的情況。這位副局長(zhǎng)還說(shuō)：

垂直管理主要變化的一點(diǎn)就是市環(huán)保局直接管理，其他沒(méi)變。縣里干預(yù)少點(diǎn)，會(huì)不看他的面子，只有這點(diǎn)。問(wèn)題是任務(wù)更重了，指揮是上頭指揮，但還得看地方，地方還要協(xié)調(diào)，畢竟在這個(gè)地方而且任命我的時(shí)候還要征求地方政府的意見。如果讓我鐵面無(wú)私秉公執(zhí)法，很可能得罪地方政府，上級(jí)再任命的時(shí)候，地方政府會(huì)干預(yù)。在他看來(lái)，垂直管理對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)不利，但是對(duì)職工是好的，工資都是市局統(tǒng)籌。對(duì)于上級(jí)而言，“我跟地方關(guān)系好點(diǎn)，上級(jí)會(huì)有意見，把我抹了，地方不會(huì)管我的”。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的終極目的而言，各方是有“類似興趣”的，即便在這個(gè)過(guò)程中終極目的實(shí)現(xiàn)可能是各種各樣的，如果終極目的不存在直接沖突，那么未能契合的問(wèn)題主要還是利益問(wèn)題?；舨妓拐J(rèn)為對(duì)這些利益加以控制就是社會(huì)制度獲得穩(wěn)定的關(guān)鍵[11]。環(huán)境法律制度，例如行政處罰正是對(duì)環(huán)境利益相關(guān)各方加以控制以實(shí)現(xiàn)環(huán)境均衡和保護(hù)環(huán)境利益的手段之一。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法周期變化是隨著環(huán)境法律法規(guī)及環(huán)境政策的變化而發(fā)生的。帕累托認(rèn)為，周期是從權(quán)力通過(guò)使用或威脅使用暴力得以承認(rèn)開始的，這時(shí)候需要聚合人們共同的堅(jiān)定信念，對(duì)于周期，最重要的成分是意識(shí)形態(tài)作為信念的成分。周期就是信念和價(jià)值所表達(dá)出的情感有效約束行動(dòng)并使利益得以發(fā)揮作用的過(guò)程[12]。環(huán)保局作為基層政府的職能部門長(zhǎng)期受到權(quán)力和權(quán)威的影響，環(huán)保局承認(rèn)了基層政府權(quán)威，在周期內(nèi)形成了共同的一個(gè)信念，環(huán)保局的行動(dòng)往往受到政府的約束并發(fā)揮作用使政府受益。但從案例中看出，環(huán)保終極目的的實(shí)現(xiàn)在兩個(gè)不同周期間轉(zhuǎn)換是需要過(guò)程的，現(xiàn)在就是兩個(gè)周期在新環(huán)保制度下逐步轉(zhuǎn)化的時(shí)刻。

（二）持續(xù)穩(wěn)定的共生關(guān)系

1.職責(zé)上的共生

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制總體上呈現(xiàn)的特點(diǎn)是“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”，即不同部門對(duì)同一環(huán)境要素具有環(huán)境監(jiān)管權(quán)，但環(huán)境執(zhí)法權(quán)則是被多部門分割的，因而環(huán)境部門在執(zhí)法時(shí)就必須考慮部門協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

從基層環(huán)境治理密切的三個(gè)組織職責(zé)內(nèi)容看，對(duì)于基層的環(huán)境治理三者均負(fù)有責(zé)任。地方政府要在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和考核下執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的法律法規(guī)，落實(shí)中央政府政令。地方政府還要不斷完善地方生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，制定、修改和完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例，地方政府是生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)管成效的決定性力量，也是決定法律法規(guī)實(shí)施效果的主要組織，并且地方政府還是被終身追責(zé)的主體。

因高原湖泊治理的需要而成立的湖泊管理局（管委會(huì)）專職負(fù)責(zé)湖泊環(huán)境治理工作。管理局負(fù)責(zé)落實(shí)湖景區(qū)保護(hù)開發(fā)的各類決策，被授權(quán)環(huán)境保護(hù)等管理職能。

第三個(gè)具體進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的組織就是環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)。2016年7月22日實(shí)施的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》第七條提出了加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察工作的任務(wù)。試點(diǎn)省份將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察[13]。對(duì)于環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要目的便是確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性。

環(huán)保職能的分散性使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)在協(xié)調(diào)上較為復(fù)雜。納爾遜和奎克認(rèn)為，隨著分工的細(xì)化，組織復(fù)雜性也隨之增加，組織間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)需求也相應(yīng)增加。如果沒(méi)有相應(yīng)機(jī)制，組織可能會(huì)陷入混亂[14]。在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)和力度不斷加強(qiáng)的情況下，協(xié)調(diào)不同組織間的關(guān)系更為復(fù)雜。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程呈現(xiàn)為不同組織在職責(zé)、文化等方面的交織與博弈過(guò)程[15]。同時(shí)，不同組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)拉近了組織之間的距離，共同的職責(zé)使組織產(chǎn)生共同的目標(biāo)、共同的利益，這樣容易產(chǎn)生“組織共謀”現(xiàn)象。

2.地域上的共生

地域性也是組織共生的一個(gè)重要因素。環(huán)境行政垂直改革雖然將生態(tài)環(huán)境部門從政府職能部門剝離開，卻是在同一個(gè)地域內(nèi)履行著自己的職責(zé)，共同維護(hù)地域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。例如，LG湖在縣域內(nèi)屬于地方政府、環(huán)境分局、LG湖管理局共同治理的對(duì)象，雖然分工有所不同，但是有交叉。筆者調(diào)研感受到LG湖的治理存在多個(gè)部門多頭管理現(xiàn)象。某些管理內(nèi)容在部門之間可以分開，但是多數(shù)管理或治理內(nèi)容是不能在部門之間絕對(duì)分開的[16]。

在垂直改革之前，環(huán)境分局地位與政府部門之間是平級(jí)關(guān)系，垂改后，環(huán)境分局與地方政府部門的關(guān)系仿佛疏遠(yuǎn)了。環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法需要自身硬，也需要地方各部門的協(xié)助。土生土長(zhǎng)的執(zhí)法人員小謝就提到這樣的情況：生態(tài)縣考核，環(huán)境分局需要找材料，各部門不配合，十幾個(gè)部門，局長(zhǎng)說(shuō)不動(dòng)其他部門，干事情靠人情，打電話靠人情，這樣才能辦事。那不平級(jí)并且不具有上級(jí)關(guān)系的組織呢？也存在同樣的情況。

LG湖管理局比環(huán)保局級(jí)別高，正處級(jí)單位，但沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，分局找材料都不配合，不聽縣里的，以前副市長(zhǎng)都叫不動(dòng)。在這個(gè)不屬于上下級(jí)關(guān)系的組織之間，環(huán)境分局時(shí)常還要被LG湖管理局安排工作任務(wù)。例如，農(nóng)戶家里排查任務(wù)交給了環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，一戶一戶查，按照?qǐng)?zhí)法人員介紹農(nóng)戶家污染不檢查的話，集中起來(lái)污染就大了、養(yǎng)殖、廁所這些污水很糟糕，沒(méi)地方排，都直排。不弄不行啊，經(jīng)過(guò)執(zhí)法人員的努力，現(xiàn)在好多了。不干行嗎？回答當(dāng)然是否定的，在同一片地域內(nèi)，能夠不考慮任何影響因素完成自身工作任務(wù)是不切實(shí)際的。

LG湖管理局、地方政府、環(huán)境分局對(duì)湖泊都具有直接的保護(hù)職責(zé)。其中，湖泊管理局是依據(jù)地域關(guān)系組建的，LG湖管理局、地方政府和基層環(huán)境分局屬于湖泊保護(hù)的共同體，但是在組織管理上分屬不同架構(gòu)。對(duì)于環(huán)境分局而言，地域共生中的管理局級(jí)別高于環(huán)境分局是地域共生中對(duì)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法行動(dòng)影響比較大的一個(gè)方面。LG湖管理局、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)在地域上的共生關(guān)系可以看出環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)行為偏離與地域共生有密切關(guān)系。

（三）自我強(qiáng)化機(jī)制

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員是依據(jù)法律法規(guī)等各種環(huán)境相關(guān)制度而采取行動(dòng)的。這是為什么？因?yàn)榉墒且环N實(shí)際存在的命令[17]。環(huán)境法律法規(guī)可以說(shuō)是一種命令，又是一種義務(wù)，不論是組織還是組織中的個(gè)人。違反命令和拒絕履行義務(wù)是需要受到制裁的，在環(huán)境違法方面的制裁包含了罰款，責(zé)令改正，按日計(jì)罰等，這些都是明示環(huán)境領(lǐng)域特殊主體的不遵守法律帶來(lái)的具體制裁方式。新《環(huán)保法》出臺(tái)后，執(zhí)法人員比較喜歡的、或者說(shuō)是經(jīng)常會(huì)談及的是類似“按日計(jì)罰”這樣的條款，但是，實(shí)踐中，老生常談并不代表經(jīng)常適用，按日處罰措施的自我強(qiáng)化表明執(zhí)法人員至少是歡迎這項(xiàng)法律的。

2019年8月2日下班前，執(zhí)法人員小和告訴我晚上和他一起去執(zhí)法，因有人投訴需要現(xiàn)場(chǎng)檢查下，投訴內(nèi)容是一家燒烤店沒(méi)安裝油煙處理設(shè)備，導(dǎo)致油煙上竄至樓上住戶。晚上10點(diǎn)接到電話出發(fā)，對(duì)象是“耗子燒烤店”，約好見面的地方是縣城比較繁華的街道盡頭。我和小和邊走邊聊，小和說(shuō)道，你看路口這些流動(dòng)燒烤攤煙很大，我們和市場(chǎng)監(jiān)督管理局交叉管理，原來(lái)是城管管，你看城管也不見，但《大氣法》有規(guī)定的，在政府指定區(qū)域外經(jīng)營(yíng)的是要嚴(yán)格執(zhí)法的，沒(méi)收、罰款等，但是一個(gè)縣城也沒(méi)有這樣的規(guī)劃，也沒(méi)有規(guī)定區(qū)域，所以也無(wú)執(zhí)法依據(jù)。進(jìn)店之前，小和與投訴人電話聯(lián)系確認(rèn)了一下，投訴人不愿意出面，原因是以后見面不好意思。隨后，我跟隨小和進(jìn)入燒烤店，說(shuō)明來(lái)意，店老板很明顯也知道我們到來(lái)的原因。我們直接問(wèn)廚房在哪里？我目測(cè)燒烤店老板大約30歲左右，男性，此時(shí)生意還是很好的，店內(nèi)幾乎坐滿了客人。小和叫來(lái)老板，進(jìn)行規(guī)定和要求說(shuō)明，要求其廚房要裝油煙分離器。耗子燒烤店老板立刻解釋說(shuō)已經(jīng)把原來(lái)老款燒烤架換掉了，主要是4000多個(gè)換的包含凈化器的燒烤架發(fā)貨占用的時(shí)間太長(zhǎng)，所以延誤了些時(shí)日。小和見此也就放心了，便簡(jiǎn)單說(shuō)了一下：“改造了就好，即使改造了，也要注意控制，如果再投訴，給你罰單，你一年不是白做了。”此處可以看作是警告，但是內(nèi)心是不會(huì)有處罰意思的。老板的態(tài)度是肯定的，暫且不論是不是實(shí)質(zhì)的態(tài)度。臨走是老板還特意強(qiáng)調(diào)：“煙囪安裝的油煙分離器我去問(wèn)問(wèn)，盡快裝上。如果還有人投訴，你打電話告訴我原因，我立刻改?！?/p>

豪斯納（1995）認(rèn)為制度約束引起路徑依賴，進(jìn)而形成“路徑定型”或鎖入效應(yīng)[18]。并認(rèn)為缺乏效率的制度軌道有可能形成并受到制度的約束，原因在于存在有限理性效應(yīng)（自我強(qiáng)化機(jī)制）。西蒙·赫伯特（1991）的有限理性認(rèn)為，個(gè)人不可能遇到能夠完全理性的情境，進(jìn)而運(yùn)用制度作出完美決策[19]。在此背景下，基于制度成員身份形成的“適當(dāng)性邏輯”與慣例、程序等一起成為了個(gè)體行動(dòng)背景。運(yùn)用格雷的觀點(diǎn)，法律適用者是在不斷地溯及既往的使用法律[20]。這是執(zhí)法者小和、也是相對(duì)人運(yùn)用的結(jié)果。小和認(rèn)為正常經(jīng)營(yíng)戶需要用法律進(jìn)行規(guī)制，那么路邊無(wú)證經(jīng)營(yíng)的小販在沒(méi)人管理的情況下是不是會(huì)影響到正常經(jīng)營(yíng)戶的利益呢？是不是會(huì)造成不公平呢？再者，為何商戶或無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的行為以前不管或少管，現(xiàn)在為何要這么嚴(yán)厲管理呢？此時(shí)雙方的行為是在溯及既往使用不太嚴(yán)的法律，新的嚴(yán)厲的法律使用也正在自我強(qiáng)化之中。

筆者在參與某次“三清”磚瓦廠執(zhí)法行動(dòng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，磚瓦廠老板對(duì)執(zhí)法行動(dòng)的態(tài)度像是一種嬉笑的態(tài)度，看到執(zhí)法者拿出的執(zhí)法文件，輕描淡寫地說(shuō)：“這次可是真的？”進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，磚瓦廠的老板們提出的一個(gè)疑惑或者說(shuō)擔(dān)心就是“公平吧？都一樣吧？”當(dāng)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法可能與以前不同時(shí)，又提出“我們這是民族鄉(xiāng)村能照顧不？”這是對(duì)執(zhí)法行動(dòng)的質(zhì)疑，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)政策變化的質(zhì)疑，也是被執(zhí)法對(duì)象有限理性之使然。

從執(zhí)法者角度看，執(zhí)法人員本身應(yīng)當(dāng)是一個(gè)理性的執(zhí)法者。但是，人類行為是具有比一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的經(jīng)濟(jì)人行為假設(shè)更為復(fù)雜的行為。這是因?yàn)?，人類行為背后有著行為人自帶的文化、認(rèn)知、意識(shí)等具有主觀色彩的東西，這些東西在某些時(shí)候是能夠決定行為方向的，因而導(dǎo)致了行動(dòng)者有限理性。執(zhí)法人員在面對(duì)基層復(fù)雜環(huán)境和復(fù)雜的對(duì)象時(shí)是溯及既往的進(jìn)行理性選擇行為的，社會(huì)各方都是在溯及既往的使用法律。

有限理性下的自我強(qiáng)化導(dǎo)致執(zhí)法者的法律認(rèn)知與相對(duì)人的法律認(rèn)知具有很大的差異。從執(zhí)法者角度看，執(zhí)法者需要深層次地理解法律，法律是需要理解適用的，本應(yīng)理性的執(zhí)法者由于自我強(qiáng)化的有限理性的因素導(dǎo)致理解偏差。一句“法律給誰(shuí)看啊”可以說(shuō)明執(zhí)法者存在法律適用的疑問(wèn)，執(zhí)法者小和是從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)看待環(huán)境違法事件的，對(duì)于法律適用理解有偏差，偏差的來(lái)源是執(zhí)法者與相對(duì)人長(zhǎng)期對(duì)法律認(rèn)知不對(duì)稱造成的。相對(duì)人淺層次的理解和簡(jiǎn)單的看待法律適用也影響了執(zhí)法者的法律認(rèn)知。法律適用在基層環(huán)境執(zhí)法中的不平衡體現(xiàn)在法律認(rèn)知的不平衡、行動(dòng)的不平衡，是有限理性與自我強(qiáng)化的結(jié)果。

（四）鎖入與解鎖效應(yīng)

1.鎖入效應(yīng)：舊制度的穩(wěn)定與擴(kuò)展

環(huán)境行政機(jī)構(gòu)垂改前，基層環(huán)保部門是地方政府的職能部門，環(huán)保部門的行動(dòng)受到地方政府“意志”的制約，環(huán)保部門要接受地方政府的考核。實(shí)踐中，除了法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定外，地方政府通過(guò)規(guī)范性文件以及制定考核指標(biāo)來(lái)規(guī)范約束環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)的，執(zhí)法人員也是按照部門職責(zé)和任務(wù)分解的形式來(lái)安排具體行動(dòng)及行動(dòng)的選擇的，規(guī)范性文件在地方環(huán)境保護(hù)或環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)中運(yùn)用得較多、更為具體。垂改前的這種無(wú)形約束力在垂改后依然存在。垂改后，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法組織的權(quán)力配置不再受地方政府制約，但是改革還需要基層不同組織慢慢適用。實(shí)踐中，制度路徑依賴的干擾依然是環(huán)境監(jiān)察行動(dòng)兩難的原因之一。

地方政府在區(qū)域環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)絕對(duì)重要的角色，但同時(shí)出現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的沖突和矛盾。地方政府在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)考核的動(dòng)力驅(qū)使下難免會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)人的選擇行為[21]。地方政府的意志還可以從路徑改革中體現(xiàn)。下面是我和某副局長(zhǎng)的一段對(duì)話，對(duì)話中講到了垂直管理的利弊，主要是圍繞政府角色展開的，環(huán)境分局在實(shí)踐中依然會(huì)受到地方政府意志的制約。

2019年12月5日中午，筆者參與環(huán)保局為主導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)，關(guān)于環(huán)境分局監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)對(duì)某企業(yè)開出罰單的行為被政府某領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)的事件。處罰原因來(lái)自建設(shè)污染和未批先建，罰款金額達(dá)到了幾十萬(wàn)。某領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這樣做不合適，理由，一是央企，二是被處罰單位搞建設(shè)是在做貢獻(xiàn)，三是招商來(lái)的企業(yè)，前期建設(shè)經(jīng)費(fèi)還沒(méi)付卻給個(gè)罰單，不合情理。從執(zhí)法人員口中得知，未批先建現(xiàn)象還是多的，環(huán)評(píng)通不過(guò)的也多，對(duì)于這類項(xiàng)目，地方政策是邊干邊辦，由此矛盾也就出現(xiàn)了，環(huán)境法律制度中的環(huán)評(píng)、程序類規(guī)定也就被地方政府實(shí)質(zhì)性地干預(yù)了。

開罰單被批評(píng)的案例表明環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)受到舊有的制度影響，存在鎖入效應(yīng)。垂改后，本應(yīng)獨(dú)立行動(dòng)的執(zhí)法大隊(duì)依然受到地方政府的影響，各類組織的生存空間都與地方政府之間存在關(guān)聯(lián)性，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)的行動(dòng)邏輯同樣存在被地方政府制約的鎖入效應(yīng)。這種鎖入效應(yīng)不僅僅是法律制度上的，同時(shí)還受到地方文化的影響，例如民族身份的影響。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和職能部門的領(lǐng)導(dǎo)在民族身份上具有共性，同一民族身份的領(lǐng)導(dǎo)居多，也會(huì)產(chǎn)生一段時(shí)間內(nèi)行為偏好的穩(wěn)定性并產(chǎn)生鎖入效應(yīng)。

2.解除鎖入：舊制度與新制度之間的博弈

大衛(wèi)認(rèn)為制度具有自我強(qiáng)化本性，這種自我強(qiáng)化就環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)而言體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是以往機(jī)制，二是當(dāng)下機(jī)制。例如，垂改對(duì)環(huán)境分局的影響就是兩方面的。一方面，環(huán)保部門的行動(dòng)可能被鎖入次優(yōu)的軌道上，另一方面，環(huán)境分局的行動(dòng)需要在新制度下不斷擴(kuò)展，解除舊制度的鎖入效應(yīng)。

改革后，原縣級(jí)環(huán)保部門成為了市（地）環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，以往上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)環(huán)保部門變?yōu)榱谁h(huán)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理關(guān)系。改革后，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》第三部分第七條提出，試點(diǎn)省份要將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察[22]。環(huán)境分局本身是法定職責(zé)還是屬于委托關(guān)系目前還沒(méi)有定論[23]?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員對(duì)此也較為模糊和不確定，這給基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法帶來(lái)了實(shí)踐上的障礙，新舊制度的磨合需要時(shí)間檢驗(yàn)。

新制度需要打破鎖定并解鎖路徑。斯托克認(rèn)為，治理主體間的協(xié)調(diào)模式既可以是橫向的，也可以是縱向的[24]。垂改后，環(huán)境治理體現(xiàn)的是兩種協(xié)調(diào)模式的混合，即地方政府在環(huán)境治理領(lǐng)域的“黨政同責(zé)”和環(huán)保部門的垂直管理。環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)隸屬環(huán)境分局，環(huán)境分局依然與地方政府之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系即使理得清、也是斬不斷。地方政府在環(huán)境分局的視野里不論在地域上還是長(zhǎng)期的上下級(jí)關(guān)系的影響下，環(huán)境分局的工作畢竟需要地方政府的支持，也還是環(huán)境分局意義上的上級(jí)。地方政府的“意志”體現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)察行動(dòng)中。

舊制度的長(zhǎng)期運(yùn)行產(chǎn)生的路徑依賴需要通過(guò)短期內(nèi)的縱向和橫向協(xié)調(diào)來(lái)打破。解除的方式就是新制度強(qiáng)有力的推行和嚴(yán)格的實(shí)施，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法成為了必然路徑。

筆者體會(huì)到，不論是什么方面的工作，看材料是一方面，談話是很能夠談到問(wèn)題深處的，更能夠解釋制度運(yùn)行和權(quán)力行使過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。不經(jīng)意間就會(huì)明白，為什么采取這種行為而不是那樣行為。2015年之前環(huán)保法不適宜，它不是一把剃刀，而是一把木刀，現(xiàn)在頒布的這個(gè)可以的，2015年1月實(shí)施就把LG湖邊亂排污的給關(guān)起來(lái)了，其他利益相關(guān)者驚動(dòng)了，被執(zhí)法的人也在想辦法，例如，找記者反映，要找媒體為他們做主，這位副局長(zhǎng)的做法也相當(dāng)過(guò)硬，沒(méi)有手軟。各方都緊張，沒(méi)有消停，事件持續(xù)3個(gè)月。副局長(zhǎng)認(rèn)為，新環(huán)保法頒布環(huán)保工作好干些，關(guān)鍵是頂層設(shè)計(jì)要硬，不過(guò)硬下頭是受氣的。也說(shuō)明新制度實(shí)施受到路徑鎖定的影響和阻礙。

上述案例表明新制度變革在意識(shí)層面已經(jīng)在起作用，正慢慢打破路徑，解除鎖入?？茖又频穆窂揭蕾囆砸搀w現(xiàn)在環(huán)境治理中，下級(jí)服從上級(jí)，職位低服從職位高。羅斯坦關(guān)于“干部制組織”的觀點(diǎn)認(rèn)為，干部關(guān)鍵的技能是理解、承諾組織的政策方向，并通過(guò)各種手段執(zhí)行它以實(shí)現(xiàn)政策目的[25]。干部制中的干部主要任務(wù)就是認(rèn)同并積極支持、貫徹特定的方針政策，引導(dǎo)其行為的是政策壓力和政策認(rèn)同。由此，也可以解釋環(huán)境分局領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)新制度實(shí)施下做出的行動(dòng)決策。

在環(huán)境保護(hù)終極，使用處罰這種手段在目前來(lái)看是有利的，而且處罰越重越有效，例如新《環(huán)保法》及相關(guān)配套辦法的處罰條款就是比較嚴(yán)厲的。隨著時(shí)間推移，嚴(yán)厲的處罰容易造成終極目的被人忘記，最終形成環(huán)境保護(hù)的文明狀態(tài)，這些意識(shí)形態(tài)與事實(shí)對(duì)應(yīng)，外部則形成在特定條件下被人們接受的力量[12](P316)。

四、討論：“新環(huán)境保護(hù)法何以不好用？”

（一）路徑依賴的消解需要過(guò)程

哈貝馬斯認(rèn)為，行為交往理論能夠有效需要以下幾個(gè)要素，交際雙方具備交往活動(dòng)所要求的“生活世界的同一性”“交往主體的‘互動(dòng)性’與‘免干擾性’”“對(duì)交往行動(dòng)媒介的理解與合作性”等行為要素[26]。

筆者在觀察藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)中“三清”行動(dòng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，每家磚瓦廠負(fù)責(zé)人都有自己的策略，有訴說(shuō)型、訴苦型、求情型、繞圈子型、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系壓制型、暴躁型、挖苦型、直接對(duì)抗型?？傮w來(lái)看，本地負(fù)責(zé)人態(tài)度較好，甚至有用情感打動(dòng)執(zhí)法人員的情形，外地負(fù)責(zé)人對(duì)抗型居多。執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員運(yùn)用了多種說(shuō)理，“按照法律辦、嚴(yán)懲、罰款、非法開采、走司法程序”是常用的語(yǔ)言。被執(zhí)法對(duì)象常用的語(yǔ)句是，“你們沒(méi)有通知哦，只能說(shuō)盡量配合哈；我們生活的方式不一樣，你們有工資，我們不能整出個(gè)饅頭現(xiàn)在就又扔掉。我們還有一個(gè)月就生產(chǎn)出來(lái)了，賣掉就可以了，寬限點(diǎn)時(shí)間嘛?！?/p>

筆者觀察到部分被執(zhí)法對(duì)象運(yùn)用了強(qiáng)烈的、情緒激動(dòng)的、令人不愉快的語(yǔ)言對(duì)環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)進(jìn)行了抗?fàn)?。其正是運(yùn)用了上述方法對(duì)自己理解的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行了描述，按照自己的意愿對(duì)執(zhí)法行動(dòng)進(jìn)行了價(jià)值判斷，認(rèn)為執(zhí)法活動(dòng)旨在破壞我的生存空間。生產(chǎn)者的目的-手段論證的方式認(rèn)為，生產(chǎn)的目的當(dāng)然是獲取利益，手段就是爭(zhēng)取生產(chǎn)的機(jī)會(huì)，無(wú)限循環(huán)的理由是合理的。例如，如果本次執(zhí)法允許其繼續(xù)生產(chǎn)1個(gè)月，讓其1個(gè)月后必須清除，那么時(shí)間到了之后，依然會(huì)以“我已經(jīng)生產(chǎn)成品了，必須允許我經(jīng)營(yíng)完”為由繼續(xù)寬限時(shí)間。生產(chǎn)者的抗?fàn)幨轻槍?duì)什么進(jìn)行的抗?fàn)?？法律法?guī)、政策文件還是執(zhí)法行為本身？筆者覺(jué)得針對(duì)執(zhí)法行為本身更多些，因?yàn)樵卺槍?duì)幾十家磚瓦廠執(zhí)法過(guò)程中，絕大多數(shù)生產(chǎn)者并未對(duì)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過(guò)程提出質(zhì)疑，而多數(shù)是采用說(shuō)情，爭(zhēng)取拖延更多時(shí)間為手段和目的。這種目的手段之論證對(duì)于環(huán)境政策“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”來(lái)說(shuō)是缺乏價(jià)值的論證，論證的理由并不能起效或起到有效價(jià)值，整體來(lái)說(shuō)情緒激動(dòng)、語(yǔ)言激烈的生產(chǎn)者的行動(dòng)是不合法的。合理性體現(xiàn)在有充分論據(jù)的行動(dòng)方式中，合理的表達(dá)要經(jīng)得起客觀評(píng)價(jià)。在特定情境下，論證可以促成合理行動(dòng)，例如“三清”執(zhí)法行動(dòng)在嚴(yán)格法律制度和政策的壓力下，隨著經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐操作逐漸掌握了論證能力和自我矛盾的理解和解決能力，在舊有制度依賴下違法行為和執(zhí)法習(xí)慣逐步在消解，新制度下的執(zhí)法行動(dòng)邏輯得到了論證。

集體可以有小集體和大集體之分，環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法的時(shí)候可以看作是一個(gè)集體。聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)就是其中一員，如果環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)在聯(lián)合執(zhí)法中派出的人數(shù)較多，這又是一個(gè)聯(lián)合執(zhí)法中的小集體，集體行動(dòng)有別于個(gè)人行為，集體行動(dòng)中時(shí)常會(huì)碰到不順利的情況，但是，集體行動(dòng)有組織自己的策略，集體有默契行動(dòng)的形成有自己的邏輯。在執(zhí)法過(guò)程中碰到一位70左右的老者，很是動(dòng)情地進(jìn)行解釋，向執(zhí)法者爭(zhēng)取寬限時(shí)間。雖然所有人都有感觸，甚至動(dòng)搖，但是聯(lián)合執(zhí)法的幾家單位的做法最終形成了一致意見，回答的基本觀點(diǎn)就是，“沒(méi)有商量余地，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)會(huì)答應(yīng)”。

諾斯認(rèn)為新制度創(chuàng)新需要成本，受到現(xiàn)存制度框架和外部效應(yīng)的制約，受制于其他組織和政治團(tuán)體在互補(bǔ)活動(dòng)中的協(xié)調(diào)效應(yīng)[27]。打破策略打破抗?fàn)?，多給幾日這是個(gè)矛盾問(wèn)題，也是不合法的問(wèn)題。國(guó)土執(zhí)法人員進(jìn)行了補(bǔ)充，我在旁觀也能看出，他比較不贊同寬限時(shí)間的想法，實(shí)際上筆者也不贊同多給幾日，并不是筆者沒(méi)有被感動(dòng)，但是如果這樣做后果是很嚴(yán)重的，國(guó)土執(zhí)法人員估計(jì)也想到了這個(gè)方面。一是多給幾日與停產(chǎn)通知中的限定時(shí)間不符，造成行為的不合法性，更造成法律法規(guī)權(quán)威的損害。二是會(huì)造成執(zhí)法不公平問(wèn)題，你給他多留幾日，哪怕是多出1個(gè)小時(shí)，其他相對(duì)人也會(huì)要求并相互觀望，最終會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法行動(dòng)的失敗，這是致命的?！叭濉贝u瓦廠執(zhí)法案例從最初執(zhí)法時(shí)碰到的小問(wèn)題到后面的大問(wèn)題，還有情感上的問(wèn)到最后意見的統(tǒng)一，都能看到論證的重要性?？傊?，對(duì)執(zhí)法行動(dòng)的論證評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范一經(jīng)確定，便是合法性的表現(xiàn)，上述行動(dòng)有關(guān)時(shí)間的意見在之后的幾家執(zhí)法單位人員共同確定后獲得了合法性，在合法性的基礎(chǔ)上，行動(dòng)獲得支持，路徑依賴被打破，新的路徑顯現(xiàn)。

（二）非強(qiáng)制下的合作不能

合作的根本性理論問(wèn)題是：個(gè)人通過(guò)何種方式來(lái)獲知他人的偏好和可能的行動(dòng)。進(jìn)一步說(shuō)，就是共同認(rèn)知的問(wèn)題。環(huán)境治理在執(zhí)法領(lǐng)域的路徑構(gòu)建源于人與自然的不和諧狀態(tài)以及當(dāng)前社會(huì)矛盾的新變化，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。宏觀上看，其中一個(gè)不平衡就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與美好環(huán)境需求之間的不平衡。當(dāng)個(gè)體間重復(fù)交易、相互了解且交易團(tuán)體規(guī)模較小時(shí)，我們通常能夠在其中觀察到合作行為；當(dāng)博弈不是重復(fù)進(jìn)行的，或者缺乏其他參與人的信息并且參與者人數(shù)眾多時(shí)，合作將難以維持?；诖?，值得我們思考的問(wèn)題是：沒(méi)有國(guó)家環(huán)境法律制度強(qiáng)制力作用下的合作是否能夠形成？是否存在非制度強(qiáng)制力下的自愿性合作？合作論之所以需要修正是因?yàn)榄h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)有終局性和重復(fù)性之分。兩種行動(dòng)有質(zhì)的區(qū)別，在缺乏信息并且參與者人數(shù)眾多時(shí)，合作難以實(shí)現(xiàn)。如LG湖污水處理泵冒井時(shí)要求周邊酒店、餐飲進(jìn)行自我執(zhí)行雨污分流時(shí)，環(huán)境監(jiān)察行動(dòng)并未起到很好的引導(dǎo)作用。沒(méi)有制度強(qiáng)制力和利益的吸引經(jīng)營(yíng)者就沒(méi)有了動(dòng)力。從微觀角度看，路徑構(gòu)建是在這個(gè)矛盾變化下的合作重構(gòu)。

筆者2019年8月中的三天與監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)游走在LG湖污水泵站、酒店、餐館、居民等主體之間，主要任務(wù)就是說(shuō)服相關(guān)主體進(jìn)行自覺(jué)性的、主動(dòng)的雨污分流，以免再次造成污水泵站冒井。但是，筆者最終發(fā)現(xiàn)在非制度強(qiáng)制力下的引導(dǎo)行動(dòng)實(shí)效不佳。只要不涉及個(gè)人具體的利益，被檢查對(duì)象對(duì)檢查行為的權(quán)威性便持否定的態(tài)度。以至于在筆者看來(lái)，說(shuō)服和警告的作用微乎其微。一位李姓水務(wù)公司人員告訴我，“外地來(lái)開酒店的還是可以的，化糞池要搞三級(jí)，意識(shí)比較強(qiáng)，說(shuō)嘛都會(huì)聽，本地的就不行了，變化不是很大哦，個(gè)人意識(shí)不強(qiáng)，工作難干?！敝黧w意識(shí)的差別與當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法和守法的路徑密切相關(guān)，路徑亟需重構(gòu)。

如果沒(méi)有第三方來(lái)強(qiáng)制實(shí)施，自愿性合作是困難的。雨季來(lái)臨，由于基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)初期沒(méi)有一次到位，沒(méi)有進(jìn)行雨污分流設(shè)計(jì)建設(shè)，因此污水管網(wǎng)無(wú)法承載大量雨水和污水進(jìn)入管網(wǎng)，造成污水處理設(shè)備停轉(zhuǎn)。本次檢查無(wú)法歸責(zé)，只是引導(dǎo)和宣傳如何做，并檢查確定需要突擊維修的事項(xiàng)。首先，本次排查與日常環(huán)境檢查有區(qū)別。排查的目的是引導(dǎo)而非命令，引導(dǎo)的權(quán)威明顯低于命令，有些經(jīng)營(yíng)者甚至用“說(shuō)晚了”來(lái)表達(dá)引導(dǎo)的無(wú)效性，在沒(méi)有威懾力的情況下，經(jīng)營(yíng)者的行動(dòng)欲望降低。其次，只要沒(méi)有法律權(quán)威下的歸責(zé)，合作全無(wú)。再次，人數(shù)眾多與信息不完全意思表示之間存在差異性。執(zhí)法人員的意思表示和經(jīng)營(yíng)者的意思表示就具體事件而言會(huì)出現(xiàn)理解不一致的情況。

（三）交往合作下的路徑構(gòu)建被忽略

“拖延”“圍堵”“滯留”三種拒絕現(xiàn)場(chǎng)檢查行為類型中，“拖延”是他們共同的呼聲。正當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策及環(huán)境治理秩序還并未促成完全的、有知性思維的形成。黑格爾期待利用人的理性能力的進(jìn)一步提高來(lái)克服知性思維的局限性，只要人的意識(shí)不斷提高，一種正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序就一定會(huì)形成[28]。事實(shí)上這種期望未能實(shí)現(xiàn)，起作用的則是工具理性，工具理性就是知性思維[29]。這種知性的思維就是以有用性為核心[30]。相對(duì)人的理性能力有所提高，法律意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但是在利益面前運(yùn)用的還是工具理性，即以怎樣的行為才會(huì)對(duì)自己能夠繼續(xù)經(jīng)營(yíng)磚瓦廠（“三清”行動(dòng)案例中）生意的有用性為核心。構(gòu)建新的路徑需要有效性，交流、交往行動(dòng)能夠解決這樣的有效性危機(jī)。環(huán)境法律制度是否有效可以通過(guò)對(duì)話來(lái)確定，在環(huán)境法律制度層面，當(dāng)執(zhí)法者表達(dá)了政策法規(guī)的某個(gè)命令的時(shí)候，這個(gè)命令如果能被相對(duì)人執(zhí)行了，這就表明環(huán)境法律制度是有效的。規(guī)范被認(rèn)可和接受，那這個(gè)規(guī)范就是正當(dāng)?shù)摹?/p>

哈貝馬斯認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中要建立一種正當(dāng)?shù)囊?guī)范、制定有效的政策，都必須通過(guò)對(duì)話來(lái)實(shí)現(xiàn)，只有制度、法律法規(guī)規(guī)范中針對(duì)的相關(guān)者作為合理商談的參與者有可能同意的那些行動(dòng)規(guī)范才是有效的。路徑構(gòu)建的有效性是讓參與者選擇合乎理性的行為。能夠保證所有的相關(guān)者能夠作為參與者進(jìn)行合理的商談，并在理性基礎(chǔ)上獲得贊同，這樣的路徑構(gòu)建才是有效的。在環(huán)境執(zhí)法和相對(duì)人之間進(jìn)行溝通商談過(guò)程中，必然包含一種雙方或多方行動(dòng)中相互合作的內(nèi)在機(jī)制。因?yàn)檫@種機(jī)制的存在，使人們之間相互理解，達(dá)成一致意見成為可能。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員與相對(duì)人需要形成一種理性認(rèn)識(shí)，環(huán)境保護(hù)政策的大趨勢(shì)是使得雙方能夠相互理解，達(dá)成一致意見。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者對(duì)某自治縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)所進(jìn)行的田野調(diào)查，主要側(cè)重于執(zhí)法過(guò)程的考察。具體研究?jī)?nèi)容為：（1）對(duì)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)在環(huán)境制度改革之際的執(zhí)法行動(dòng)過(guò)程的描述與解釋；（2）運(yùn)用路徑依賴與路徑構(gòu)建理論解釋環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)、縣政府、LG湖管理局之間關(guān)系是如何影響執(zhí)法行動(dòng)的。

基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程呈現(xiàn)路徑依賴性。路徑依賴源于多個(gè)方面，制度鎖入、文化鎖入、認(rèn)知鎖入等。諾斯將組織與制度的之間的緊密關(guān)系一面稱之為共生關(guān)系，并能夠產(chǎn)生lock-in效應(yīng)。按照馬克斯·韋伯提出的“科層制”理論，在組織中應(yīng)實(shí)行等級(jí)制，包括職務(wù)等級(jí)和權(quán)力等級(jí)，組織體現(xiàn)的是一種層級(jí)制約的權(quán)力體系[31]。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門表現(xiàn)出來(lái)的組織模式與管理體制是專業(yè)并科層制的。環(huán)境治理領(lǐng)域的垂改正是在為了更好更有效地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)下而完善現(xiàn)有的層級(jí)管理體系的一種改革。但是，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的垂改正值轉(zhuǎn)變期，這個(gè)轉(zhuǎn)變期間必然受到原環(huán)保體制機(jī)制的影響，形成路徑依賴，這種依賴在政治合法性上的表現(xiàn)比較明顯。

基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程就是路徑創(chuàng)建過(guò)程。環(huán)境保護(hù)參與者（本文指的是執(zhí)法者和被執(zhí)法對(duì)象）運(yùn)用過(guò)去的路徑，并不一定是為了重復(fù)以往的工作或避免發(fā)生違背新制度的行為，而是為了獲取新的適應(yīng)，這種適應(yīng)針對(duì)所有參與者。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是具有社會(huì)基礎(chǔ)的，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法法治化建設(shè)關(guān)鍵在于增強(qiáng)環(huán)境法律制度實(shí)施機(jī)制的回應(yīng)性、通過(guò)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行動(dòng)的試錯(cuò)和修正機(jī)制提升環(huán)境法律制度的適應(yīng)性以及建設(shè)支持環(huán)境法治的微觀機(jī)制。將新制度強(qiáng)制化推行并使之合法化（此處合法化意指被全體成員認(rèn)可），新的環(huán)境治理戰(zhàn)略控制產(chǎn)生新的路徑，并形成全體成員的內(nèi)心自我強(qiáng)化，那么下一個(gè)新的循環(huán)就會(huì)形成，我們環(huán)境治理的終極目標(biāo)定會(huì)實(shí)現(xiàn)。

新的環(huán)境法律制度和行政管理體制變革的推行能達(dá)到預(yù)期效果，需要通過(guò)多方的實(shí)時(shí)對(duì)話和合作重構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。路徑創(chuàng)建的實(shí)證研究側(cè)重于不同的層面，并隨所描述的實(shí)證案例而有所不同。開發(fā)新路徑或開發(fā)新資源需要非常強(qiáng)大的行動(dòng)者才能實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境治理的新征程過(guò)程中，環(huán)境治理是組織的多元化治理，組織起到很重要的作用，組織領(lǐng)域不是一個(gè)特定的產(chǎn)品，而是一個(gè)特定的問(wèn)題，組織領(lǐng)域是一個(gè)圍繞中心問(wèn)題而形成的概念，組織間、行動(dòng)者之間競(jìng)爭(zhēng)的根源就是對(duì)問(wèn)題進(jìn)行解釋并協(xié)商。

新的環(huán)境保護(hù)法律制度的執(zhí)行、打破鎖定是需要過(guò)程的，其需要環(huán)境法律制度下的行為、地方性的行為、路徑構(gòu)建的行為三方的融合。后續(xù)的研究需要進(jìn)一步討論環(huán)境治理體系的注意力分配背后的邏輯，各層各級(jí)的科層人員是如何在工作過(guò)程中逐步認(rèn)知這一邏輯并從而形成體系共識(shí)的，并應(yīng)在此基礎(chǔ)上努力構(gòu)建關(guān)于環(huán)境治理體系注意力分配的解釋框架。