黎 群

（廣西民族大學 法學院，廣西·南寧 530000；中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北·武漢 430000）

在2021年向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關(guān)口，對自治縣民族立法發(fā)展作進一步研究，既可以豐富和發(fā)展我國自治縣民族立法發(fā)展的理論研究，還可以為自治縣民族立法提供重要的理論支撐依據(jù)，這對于依法保障自治縣民族團結(jié)進步，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興建設(shè)，如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標具有重要意義。

一、自治縣民族立法發(fā)展現(xiàn)狀及其成效

（一）自治縣民族立法工作穩(wěn)步推進，立法呈現(xiàn)鮮明的時代特征

新中國成立后，我國開辟了民族平等、團結(jié)、互助的新紀元。隨著民族自治地方的建立，為了改善我國各個民族之間的關(guān)系，保障少數(shù)民族的各項權(quán)益，我國開始重視民族立法工作，并制定了一系列民族法律規(guī)范。1952年至1956年間，我國民族立法進入了黃金時期。1978年改革開放后，我國開啟了建設(shè)社會主義民族法制的新里程。當前我國已經(jīng)初步形成以憲法有關(guān)民族問題的規(guī)定為根本，以民族區(qū)域自治法為主干的民族法律法規(guī)體系[1]。由于受東部經(jīng)濟發(fā)展和內(nèi)地活躍的經(jīng)濟生活的影響，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的工作重點發(fā)生轉(zhuǎn)移，民族問題表現(xiàn)在少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟和社會的發(fā)展上，與之相適應，民族立法不僅僅要求從法律上保障民族自治地方和少數(shù)民族在政治上的平等地位，還必須把幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)加快經(jīng)濟和社會發(fā)展擺在突出的位置上。對此，我國高度重視自治縣民族立法，有序推進自治縣民族立法的制定及修改工作，并取得了較大的成績。

本文以廣西12個自治縣為例，廣西12個自治縣都先后啟動了自治條例、單行條例及補充或變通規(guī)定的制定工作。就自治縣的自治條例而言，廣西12個自治縣先后都制定了自治條例（詳見表1）。其中，羅城仫佬族自治縣最先于1988年通過了自治條例；金秀瑤族自治縣、融水苗族自治縣、三江侗族自治縣、龍勝各族自治縣、都安瑤族自治縣等5個自治縣先后在1989年通過了自治條例；隆林各族自治縣、巴馬瑤族自治縣、環(huán)江毛南族自治縣、恭城瑤族自治縣等4個自治縣也相繼在1990年通過了自治條例；富川瑤族自治縣與大化瑤族自治縣也最終于1991年2月和12月通過了自治條例。至1991年廣西12個自治縣均已制定了自治條例。此后，廣西12個自治縣均對自治條例進行了相應修改與完善，除環(huán)江毛南族自治縣只對自治條例進行了一次修改之外，其他11個自治縣均已對自治條例進行了第二次修改。第一次修改時間主要集中在2000年《立法法》頒布實施前后，第二次修改時間主要集中在2015年《立法法》作重大修改前后。從自治條例修改頻率來看，修改次數(shù)屈指可數(shù)，與立法穩(wěn)定性的基本要求相符合。從自治條例修改時間上看，廣西12個自治縣自治條例的立法都是緊跟政治環(huán)境變化而變化，并且深受國家整體政策、方針影響，呈現(xiàn)出典型的階段性特點，具有鮮明的時代特征[2]。

表1 廣西12個自治縣自治條例立法及其修改過程表

（二）自治縣民族立法數(shù)量不斷增加，立法實質(zhì)性成效明顯

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年12月31日，廣西自治區(qū)12個自治縣人大制定的自治條例、單行條例及補充或變通規(guī)定共計25項，包括自治條例12項、單行條例10項、補充或變通規(guī)定3項[3]。從廣西區(qū)人大提供的資料獲悉，自2017年1月1日起至2021年1月10日期間，廣西自治區(qū)12個自治縣增加了6項單行條例，即目前廣西自治區(qū)12個自治縣共有自治條例12項、單行條例16項、補充或變通規(guī)定3項?？梢娮灾慰h民族立法工作取得了實質(zhì)性成效。其中，羅城仫佬族自治縣2件、金秀瑤族自治縣4件、融水苗族自治縣1件、三江侗族自治縣5件、龍勝各族自治縣2件、都安瑤族自治縣1件、隆林各族自治縣3件、巴馬瑤族自治縣3件、環(huán)江毛南族自治縣2件、恭城瑤族自治縣3件、富川瑤族自治縣3件和大化瑤族自治縣2件（詳見表2）。

表2 廣西12個自治縣民族立法概況表

（三）自治縣民族立法內(nèi)容日趨豐富，立法質(zhì)量不斷提升

我國實行“一元二級多層”的立法體制，民族自治地方立法權(quán)是我國立法體制中的一個重要組成部分[4]。立法體制的多層級化填補了單一制的國家體制存在的不足。廣西12個自治縣除了每個自治縣均已制定自治條例之外，還先后制定了內(nèi)容較為豐富的單行條例。譬如，1997年7月批準的《龍勝各族自治縣森林資源管理條例》、2001年7月批準的《三江侗族自治縣城鎮(zhèn)道路管理條例》、2003年8月批準的《金秀瑤族自治縣野生植物保護條例》、2011年7月批準的《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產(chǎn)業(yè)保護條例》、2015年9月批準的《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展條例》、2016年9月批準的《富川瑤族自治縣富川臍橙產(chǎn)業(yè)保護條例》、2018年7月27日批準通過的《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護條例》以及2019年廣西三江侗族自治縣出臺的《三江侗族自治縣特色村寨百家宴管理條例》等。此外，在補充或變通規(guī)定的制定方面，目前廣西三江侗族自治縣、隆林各族自治縣和羅城仫佬族自治縣等三個自治縣對此作出了規(guī)定，一共有3件補充或變通規(guī)定，并且這3件補充或變通規(guī)定均是針對實施《森林法》作出的，即2001年7月批準的《隆林各族自治縣執(zhí)行〈中華人民共和國森林法〉的補充規(guī)定》，2006年9月批準的《三江侗族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的補充規(guī)定》，2008年8月批準的《羅城仫佬族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的若干規(guī)定》。這些單行條例或補充規(guī)定對自治縣在特定時期解決民族事務管理中的有關(guān)問題方面發(fā)揮了重要作用。

（四）自治縣民族立法問題意識導向性較強，立法適用性較強

自治縣民族立法堅持以實際問題為導向。堅持以實際問題為導向是自治縣民族立法的基本要求，是自治縣民族立法的前提條件，也是確保自治縣民族立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在。只有找準自治縣民族立法需要解決的實際問題，才能準確把握解決自治縣實際問題的方向，才能夠更有針對性地解決地方的實際問題。廣西12個自治縣民族立法機關(guān)直擊當?shù)孛褡褰?jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的重點、難點或熱點問題，通過立法活動制定自治條例、單行條例、補充或變通規(guī)定，著力解決當?shù)孛褡褰?jīng)濟發(fā)展進程中的實際問題，其中較具典型性的單行條例為《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產(chǎn)業(yè)保護條例》。該條例是廣西壯族自治區(qū)內(nèi)的第一部以保護地理標志為立法內(nèi)容的自治縣民族立法，具有劃時代歷史意義；該條例的頒布實施對于巴馬香豬經(jīng)濟的發(fā)展起到重要的促進作用，也為巴馬發(fā)展成為著名的“中國香豬之鄉(xiāng)”提供了法制保障。

自治縣民族立法具有較強的適用性。譬如，為了保護三江侗族自治縣獨一無二的鼓樓、風雨橋和吊腳樓等少數(shù)民族村寨特色風貌，三江侗族自治縣制定了《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展條例》，這對加強三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨的保護工作，促進三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。為了保護野生植物多樣性，維持生態(tài)平衡，金秀瑤族自治縣制定了《金秀瑤族自治縣野生植物保護條例》，這對野生植物資源的保護、發(fā)展及其合理利用等具有重要作用。

二、自治縣民族立法發(fā)展所面臨的困境

自治縣民族立法對于引領(lǐng)當?shù)馗母锖痛龠M自治縣社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的保駕護航作用。由于中國改革開放已經(jīng)進入“深水區(qū)”，自治縣民族立法面臨著一些必須盡快突破的瓶頸，這亟需我們進一步加以重視。

（一）自治縣民族立法在立法內(nèi)容上缺乏明顯的“民族特性”

自治縣民族立法要體現(xiàn)“民族特性”?！读⒎ǚā吠ㄟ^法律的形式在對中央立法機關(guān)的立法內(nèi)容進行明確規(guī)定的同時，也明確規(guī)定了地方立法機關(guān)的立法內(nèi)容，包括自治縣民族立法機關(guān)的立法內(nèi)容。中央立法機關(guān)的立法內(nèi)容針對的是全國性事務，是對一般性的法律關(guān)系進行調(diào)控，涉及國家基本制度、國計民生和公民基本權(quán)利等重大問題，既具有全局性的特征，還具有一般性的特征。地方立法機關(guān)的立法內(nèi)容針對的是局部性和特殊性的問題，是對本行政區(qū)域內(nèi)的地方性事務進行調(diào)控，基本上不涉及抑或極少涉及屬于中央立法事項的問題[5]。因而立法內(nèi)容具有地方特色和特殊性。自治縣自治機關(guān)的立法內(nèi)容是“依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”制定的，更應具有地方特色和民族特色。從中央立法內(nèi)容與地方立法內(nèi)容的劃分來看，地方立法更多的要傾向“地方特性”，自治縣民族立法更要體現(xiàn)“民族特點”，這個民族特點是自治縣民族立法的靈魂和獨特性所在以及是自治縣民族立法的前提條件。

自治縣民族立法缺乏明顯的“民族特性”。由于《立法法》對自治縣民族立法的內(nèi)容規(guī)定比較模糊，在過去的很長一段時間里，自治縣在地方立法中確實存在缺乏“民族特色”的問題，譬如在制定自治條例方面，自治縣立法機關(guān)對于自治條例應該規(guī)范哪些內(nèi)容以及應該以什么方式規(guī)范存在認識不清的問題，導致了自治縣自治條例的內(nèi)容與上位法重復的較多[6]。從結(jié)構(gòu)體系角度來看，廣西12個自治縣自治條例的結(jié)構(gòu)體系都是以《民族區(qū)域自治法》為藍本的，其結(jié)構(gòu)體系有6章、8章、9章等，但整體上可以整合為6章。從內(nèi)容體系角度來看，盡管自治縣各個自治條例的法條總數(shù)不一樣，但是自治縣各自治條例之間的內(nèi)容規(guī)定在本質(zhì)上沒有太大的區(qū)別，只不過是表述有所不同[7]。如《羅城仫佬族自治縣自治條例》和《巴馬瑤族自治縣自治條例》法條總數(shù)不一樣，《羅城仫佬族自治縣自治條例》法條總數(shù)為55條，《巴馬瑤族自治縣自治條例》法條總數(shù)為52條，但是這兩個單行條例的立法結(jié)構(gòu)體系都是相同的，均包含8章內(nèi)容，分別為總則、自治機關(guān)和人民法院、人民檢察院、經(jīng)濟建設(shè)、財政金融、社會事業(yè)、人才隊伍建設(shè)、民族關(guān)系和附則，并且上述兩個條例規(guī)定所闡釋的內(nèi)容基本相同，尤其是第一條、第二條、第三條和第四條等內(nèi)容規(guī)定基本相同，除了自治縣名稱不同之外。地方立法重復中央立法者，約占地方立法總數(shù)的70%～90%[8]，這些問題導致大量立法資源被浪費，不利于法的價值的實現(xiàn)，法律適用無所適從，甚至使地方保護主義合法化[9]。

（二）自治縣民族立法在立法事項上缺乏“地方個性”

自治縣民族立法屬于地方性立法，自治縣民族立法應當具有“地方個性”，但是從各自治縣的立法內(nèi)容來看，自治縣立法缺乏“地方個性”。以自治縣自治條例的制定為例，其內(nèi)容之間不僅闡述基本相同，部分法條甚至出現(xiàn)對《民族區(qū)域自治法》的直接“粘貼復制”的情形，因此自治條例立法存在“個性”不足，執(zhí)行力度弱等問題?？v觀各自治縣自治條例，文本中超過70%的內(nèi)容與《民族區(qū)域自治法》相雷同，只有部分對當?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟、文化發(fā)展及少數(shù)民族權(quán)益保障有所照顧，不能充分體現(xiàn)本地的民族性、地域性等相關(guān)問題，顯然這與對自治條例的期望值定位是存在較大差距的[10]。

在廣西三江自治縣人大就《三江侗族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的補充規(guī)定》立法后評估調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，2020年7月1日施行的《森林法》第五十六條規(guī)定盜伐、濫伐林木的，處以補種1～5倍樹木的處罰。但執(zhí)行處罰補種問題涉及到?jīng)]有多余林地可種，如果種入他人或集體林地可能又有問題。由于三江侗族自治縣存在人多地少的問題，境內(nèi)絕大部分的林地均有權(quán)屬物主（山主），即在處罰執(zhí)行中的補種問題，去哪里找無主荒山荒地給違法當事人進行補種是個現(xiàn)實矛盾和難題，這說明了自治縣在民族立法時應當更多地體現(xiàn)“地方個性”，不能搞一刀切。

（三）自治縣民族立法在立法技術(shù)上缺乏“可操作性”

立法可操作性差直接導致國家立法不能在本地落地生根，導致地方立法形同虛設(shè)，導致法律適用無所適從，導致法律作用無法實現(xiàn)[11]。目前自治縣民族立法中面臨缺乏“可操作性”的困境，主要體現(xiàn)在對行政處罰種類及幅度的增設(shè)和行政強制措施的增設(shè)方面。筆者在廣西三江自治縣人大就2001年通過的《三江侗族自治縣城鎮(zhèn)道路管理條例》立法后評估調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，該條例在當時特定情況下制定，為當時三江侗族自治縣的經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)發(fā)揮了一定的作用。但隨著三江侗族自治縣的發(fā)展，由于該條例立法實施時間久遠，有些條款已經(jīng)不適應當今三江侗族自治縣社會經(jīng)濟的發(fā)展進程。其存在的主要問題有：一是條例相關(guān)條款滯后；二是執(zhí)法主體的變更；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的管理主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職責不明；四是城鎮(zhèn)道路受損失的賠償；五是處罰力度小，執(zhí)法人員不足；六是條例調(diào)整范圍擴大等。這些問題的存在導致了政府等職能部門在執(zhí)法過程中缺乏可操作性和可適用性。較為典型的是《三江侗族自治縣城鎮(zhèn)道路管理條例》第九條規(guī)定“自治縣境內(nèi)的城鎮(zhèn)道路與公路結(jié)合部的設(shè)計規(guī)劃，如遇山場狹窄等特殊原因，不能按照國家規(guī)定的寬度標準設(shè)計時，由自治縣人民政府與有關(guān)部門按實際情況協(xié)商確定”，此條規(guī)定降低了道路寬度建設(shè)標準，不僅會導致發(fā)生道路交通事故的風險性增大，而且會導致交通事故責任認定的標準不統(tǒng)一。

（四）自治縣民族立法在立法體系上存在與上位法相沖突的現(xiàn)實困境

“依法立法原則”是自治縣民族立法機關(guān)在立法中應當遵循的基本原則。在自治縣立法中，由于自治縣立法修改滯后導致自治縣立法出現(xiàn)與上位法規(guī)定沖突的情形，譬如《三江侗族自治縣城鎮(zhèn)道路管理條例》第一條中規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等有關(guān)規(guī)定，制定本條例。但是自2008年1月1日起施行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》就已經(jīng)被廢止。這說明了自治縣民族立法存在相對滯后的問題。此外，自治縣民族立法在實踐立法過程中面臨著現(xiàn)實需求與上位法沖突的問題。在廣西自治區(qū)人大開展的關(guān)于實施《森林法》的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于廣西三江自治縣建設(shè)用地審批問題，由于三江自治縣林地面積和國土（自然資源規(guī)劃局）的農(nóng)業(yè)地重疊面積比較大（重疊面積近20多萬畝），即林業(yè)部門劃撥為林地，國土部門劃撥為農(nóng)用地（非林地），這些地塊在國土部門的建設(shè)用地審批流程中，農(nóng)用地（非林地）不需林業(yè)部門審批，導致在一些建設(shè)用地審批過程中，在國土部門合法，而在林業(yè)部門卻涉嫌非法占用林地。

三、自治縣民族立法發(fā)展的對策建議

（一）自治縣民族立法應當因地制宜，更凸顯“民族特性”

民族特性是自治縣民族立法的生命力所在。“民族性”體現(xiàn)法律原始生命力的同時，也是民族區(qū)域自治地方的自治立法這一特殊地方立法的生存價值基礎(chǔ)[12]。自治縣民族立法凸顯民族特色主要是體現(xiàn)自治條例、單行條例、補充或變通規(guī)定的特殊性、民族性以及針對性和可操作性上面，即自治縣民族立法要充分反映本地民族的特殊性，要把自治縣民族立法的出發(fā)點和落腳點放在更具有針對性的特殊性事務方面，著力解決本地經(jīng)濟發(fā)展中最突出的民族問題，解決好現(xiàn)實存在的但上位法不宜解決或沒有解決好的民族問題，以此來推進自治縣法治建設(shè)，并為自治縣經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定提供法制保障。因此，在“十四五”期間或者在未來的更長一段時間里，自治縣民族立法凸顯民族特色要秉持以民族問題為導向，有針對性地解決民族地方的實際問題和特殊問題，從更大程度上說，這是自治縣民族立法的生命力所在。

（二）自治縣民族立法要找準地方實際問題，更突出“地方個性”

“地方個性”是自治縣民族立法的前提條件，是自治縣民族立法的獨特性所在。由于《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》對自治縣民族立法內(nèi)容的規(guī)定是相對比較籠統(tǒng)的，因而自治縣民族立法在過去很長一段時間內(nèi)存在缺乏“必要性”的弊端。因此，自治縣民族立法機關(guān)在立法時要先審查清楚哪些主要的地方性事務或哪些重要的地方性事務是能夠立法或者是值得立法的，也就是說，自治縣立法機關(guān)在立法前需要審查清楚這個立法是否具有“必要性”的問題。如果審查后發(fā)現(xiàn)沒有立法的“必要性”也就無需進行立法。由此可見，自治縣民族立法如果不具有“地方個性”，則無需進行自治縣民族立法。

在廣西三江侗族自治縣人大就實施2020年《森林法》問題進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，雖然新施行的《森林法》對生態(tài)公益林采取了嚴格保護規(guī)定，并對生態(tài)公益林補助標準進行統(tǒng)一規(guī)定，但是在現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了大量的亂伐林木的情況。究其原因，這是由于在新《森林法》實施前，當?shù)卮蠖鄶?shù)老百姓的收入來源主要來自于山林，主要依賴于林木收入來維持生計，自新《森林法》實施后，老百姓的許多林地被劃為生態(tài)公益林，而《森林法》規(guī)定不得砍伐公益林，這就意味著老百姓失去了主要的收入來源。由于老百姓面臨著解決吃飯、就醫(yī)以及送小孩讀書等方面的生存壓力及經(jīng)濟壓力，這無形中導致了亂伐林木問題增多，森林督查問題也隨之增多，從而造成惡性循環(huán)的局面出現(xiàn)。因此，對于生態(tài)公益林補助標準的規(guī)定，自治縣民族立法應根據(jù)不同地域、土地、樹種和林木生長周期等實際情況，科學合理地制定不同類別的補助標準，而不是采取的一刀切統(tǒng)一標準。應遵循農(nóng)村公益林與人工經(jīng)濟林收益價值基本對等的原則，確保林農(nóng)收益在得到保障的同時，促使生態(tài)公益林的保護和發(fā)展得以穩(wěn)定。

（三）自治縣民族立法要以人為本，堅持科學立法

自治縣民族立法要堅持以人為本，體現(xiàn)當?shù)孛癖姷默F(xiàn)實需求。自治縣民族立法機關(guān)在立法時，要堅持以人為本的立法思想，更多地考慮“人民群眾是否滿意”，堅持將以人為本的思想融入到自治縣民族立法過程的始終。在立法時，要對人民群眾的立法意愿開展立法調(diào)查，更多地聯(lián)系當?shù)氐娜嗣袢罕姡M最大可能了解更多的地方實情，多渠道獲取并找準當?shù)厝嗣袢罕娮顬殛P(guān)注的核心問題或根本問題，凝聚最廣泛人民群眾的立法共識，最大限度地體現(xiàn)當?shù)刈顝V大人民群眾的立法期待。具體到自治縣民族立法特定領(lǐng)域，如在民族生態(tài)文明建設(shè)立法方面，制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，必須堅持立法先行，建立健全生態(tài)文明法律制度[13]。

自治縣民族立法要堅持科學立法，促進公眾普遍參與立法?！读⒎ǚā返谖鍡l和《廣西壯族自治區(qū)立法條例》第三十四條對社會公眾力量參與立法的權(quán)利進行了明確規(guī)定。2014年廣西頒布了《關(guān)于健全立法起草論證協(xié)調(diào)審議機制的意見》，該意見對公眾參與權(quán)進行了有效規(guī)范。近6年來，廣西民族自治地方立法在公眾參與方面取得了一定成效，但是仍然存在一些問題，如條例草案公布形式往往“不易察覺”，公眾參與方式流于形式，實質(zhì)性意義不大，僅僅是為了獲得程序上的合法以及專家參與實效性不足等[14]。具體到民族立法特定領(lǐng)域，如關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護立法方面，我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護在立法層面存在地方立法公眾參與度低，照搬照抄現(xiàn)象嚴重[15]。因此，堅持科學立法，正確處理自治縣立法主體與社會公眾之間的關(guān)系，通過拓展立法形式、營造法治氛圍、暢通立法渠道、物質(zhì)精神獎勵等多種途徑引導公眾參與立法的主動性，提高公眾參與立法的積極性，提高立法的精準性和適用性，為自治縣民眾帶來更多、更好的利益和實惠[16]。

（四）自治縣立法要依法立法，及時矯正與上位法存在的沖突

自治縣民族立法要堅持依法立法。從立法體系角度看，自治縣民族立法屬于地方性立法，屬于國家立法體系的有機組成部分。法律、行政法規(guī)從國家層面對具有全國性事務進行規(guī)范管理。從客觀上來看，法律、行政法規(guī)不能完全對地方實際問題作具體規(guī)定。因而需要地方性立法來對法律、行政法規(guī)作進一步細化、延伸或作進一步規(guī)范，以具體落實法律、行政法規(guī)的規(guī)定，從而解決法律、行政法規(guī)在客觀上解決不了的地方實際問題。因而要堅持依法立法，理順中央與自治縣民族立法權(quán)之間的關(guān)系?！读⒎ǚā返念C布實施標志著我國立法行為法治化的到來[17]。該法第七十五條對民族自治地方立法機關(guān)的立法權(quán)限進行明確，即規(guī)定民族自治地方立法機關(guān)享有兩個立法權(quán)：一個是根據(jù)當?shù)卣?、?jīng)濟和文化的民族特點，依法對自治地方的民族性事務進行規(guī)定，以使上位法在本民族自治地方得以有效實施；另一個是根據(jù)當?shù)孛褡逄攸c，在不違反上位法的前提下對其進行變通或補充規(guī)定。從《立法法》的上述規(guī)定來看，民族自治地方立法必須要遵循上位法，在任何時候和任何情況下都不得違反上位法的規(guī)定，都要正確處理好民族自治地方立法與上位法立法及國家立法之間的關(guān)系，以維護國家法制統(tǒng)一以及維護國家法律的尊嚴和權(quán)威。

自治縣民族立法應當及時矯正與上位法沖突的內(nèi)容?！读⒎ǚā酚?000年頒布，并于2015年進行了重大修改。2015年之所以對《立法法》進行重大修改，其根本原因之一就是各法律規(guī)范之間出現(xiàn)了大量的相沖突或相抵觸的情形，下位法與上位法之間的銜接出現(xiàn)了較為嚴重的問題，導致在很大程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴[18]。因此，民族自治地方的立法機關(guān)在立法的過程中，一方面，要尊重上位法的規(guī)定，并依據(jù)上位法對自治地方的自治條例、單行條例及補充或變通規(guī)定展開制定工作；另一方面，如果發(fā)現(xiàn)其制定自治條例、單行條例及補充或變通規(guī)定存在與上位法相沖突或相抵觸的情形，應當及時進行矯正，協(xié)調(diào)好民族自治地方立法需求與上位法統(tǒng)一性之間的關(guān)系。具體到發(fā)展地方循環(huán)經(jīng)濟立法上，在立法觀念上要高度認識循環(huán)經(jīng)濟立法的重要性，在立法內(nèi)容上要避免與上位法相沖突，突出特色性和實用性[19]。因此，自治縣在立法時應當妥善處理好自治縣民族立法需求和與上位法沖突的問題，要在遵循上位法的前提下進行立法創(chuàng)新，因地制宜地制定符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的自治條例、單行條例及補充或變通規(guī)定，發(fā)揮自治縣民族立法的特色。