樊曉嬌

[摘 要] 學(xué)前教育作為社會公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是當(dāng)前世界各國治理體系建設(shè)關(guān)注的焦點領(lǐng)域之一。從宏觀維度來說，經(jīng)合組織國家存在一體化、雙層與分散式三種橫向治理結(jié)構(gòu)。從中觀維度來說，經(jīng)合組織國家存在?。ㄖ荩┲鲗?dǎo)、多層級政府合作與中央集中治理三種縱向治理模式。從微觀維度來說，經(jīng)合組織國家存在強(qiáng)市場化與弱市場化兩種治理策略。借鑒經(jīng)合組織國家經(jīng)驗，我國需要從以下方面建設(shè)和完善學(xué)前教育治理體系：一是將多部門協(xié)調(diào)治理模式逐步改為單一部門統(tǒng)領(lǐng);二是明確地方政府特別是省級政府在學(xué)前教育中的地位和作用;三是謹(jǐn)慎對待學(xué)前教育市場化;四是完善學(xué)前教育質(zhì)量評估體系。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)前教育;公共服務(wù);治理體系;經(jīng)合組織

學(xué)前教育是現(xiàn)代教育體系不可或缺的一環(huán)，也是實現(xiàn)以人民為中心發(fā)展的題中應(yīng)有之義。黨的十九大提出“幼有所育”，旨在建立全年齡段的教育服務(wù)和治理體系，讓適齡兒童獲得更公平和更高質(zhì)量的養(yǎng)育。我國學(xué)前教育事業(yè)正處于新窗口期，自2010年起，經(jīng)過三輪學(xué)前教育三年行動計劃，初步建立起廣覆蓋、保基本的教育服務(wù)體系，但學(xué)前教育服務(wù)仍然存在諸多短板，與群眾對好入園、入好園的期盼還有不小差距。學(xué)前教育也是全球主要國家政策制定者和公眾關(guān)注的熱點，經(jīng)合組織在20世紀(jì)末就啟動了兒童早期教育和護(hù)理（Early Childhood Education and Care，ECEC）的專項研究，對其成員國開展了長達(dá)二十余年的跟蹤調(diào)查，在其倡導(dǎo)和建議下，經(jīng)合組織國家陸續(xù)對自身的學(xué)前教育治理進(jìn)行了反思和改革，從可獲得性、可承受性、可靠性和可持續(xù)性等方面進(jìn)行提升。不同國家在治理體系建設(shè)上既有相似之處也有各自的特點，改革進(jìn)程中既有成功經(jīng)驗也有失敗教訓(xùn)，為我國學(xué)前教育治理體系建設(shè)提供了多個先行案例，應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注。

一、治理視角下的學(xué)前教育發(fā)展

自20世紀(jì)80年代以來，“治理”成為西方政府改進(jìn)公共服務(wù)的方向，國家權(quán)力下放、中層政府崛起、公私合作、公共決策扁平化等重要變革在西方主要國家政府中逐步推廣。[1]學(xué)前教育作為公共服務(wù)的重要構(gòu)成部分，在這次改革潮流中成為各國治理體系建設(shè)的焦點領(lǐng)域。人們逐漸意識到學(xué)前教育不僅僅是一項嬰幼兒托管照看服務(wù)，更重要的是它能為兒童最初的心智發(fā)展提供獨特的體驗和引導(dǎo)。然而，要向社會提供普遍且高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)并不容易，不僅要重塑政府對學(xué)前教育的政策體系和投入模式，還要整合市場、社會、社區(qū)和家庭等的資源，實現(xiàn)多中心和民主化的決策和監(jiān)督。學(xué)前教育治理正是指各級政府和其他所有參與者共同為管理和實施學(xué)前教育服務(wù)所做的努力，而治理體系則是對這種合作過程的統(tǒng)一安排。[2]

（一）學(xué)前教育治理的興起

學(xué)前教育在很長一段時間內(nèi)沒有獲得足夠的重視，主要是因為人們習(xí)慣于將這個階段的教育視為家庭責(zé)任或社會福利范疇，而不是教育系統(tǒng)的一部分。[3]20世紀(jì)90年代起，經(jīng)合組織國家相繼明確了兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，并著手推動學(xué)前教育治理體系建設(shè)，目標(biāo)是提升學(xué)前教育普及度，確定學(xué)前教育的質(zhì)量目標(biāo)與規(guī)范，合理分配教育資源，為家庭創(chuàng)造均等的教育機(jī)會，實現(xiàn)以兒童為中心的教育服務(wù)。

一般認(rèn)為，學(xué)前教育治理的興起與以下因素相關(guān)。從外部環(huán)境來看，一方面20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)引發(fā)了西方國家持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退，使得凱恩斯主義下的政府積極干預(yù)公共事務(wù)的舉措無以為繼，學(xué)前教育公共支出縮減;另一方面隨著城市化加快和女權(quán)運動開展，職業(yè)女性的比例不斷上升，對嬰幼兒保育服務(wù)的需求增多。在供給不足和需求膨脹的壓力下，學(xué)前教育治理迫切需要重大變革，并需要市場、社會和個人等多種治理力量的支持。[4]從內(nèi)部需求來看，人們對高質(zhì)量學(xué)前教育的需要對教育體系提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，對于家庭來說，學(xué)前教育需要滿足服務(wù)易獲得、費用可承受、方式多元化、質(zhì)量有保障等要求;對管理者來說，學(xué)前教育需要體現(xiàn)教育起始端公平、教育質(zhì)量可監(jiān)督、成本收益平衡、各層級政策相協(xié)調(diào)等目標(biāo)，治理體系建設(shè)就是為實現(xiàn)高質(zhì)量學(xué)前教育服務(wù)而做出的安排。[5]從生命科學(xué)角度看，早期教育介入已經(jīng)被證明是有益于個人終身發(fā)展的，優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)在促進(jìn)兒童認(rèn)知技能和社會行為等方面具有重大作用。[6]

（二）學(xué)前教育治理的三個關(guān)鍵維度

國家治理體系有其自身的結(jié)構(gòu)與層級，不同的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的治理效能，并影響相關(guān)利益的配置。學(xué)前教育治理體系作為國家治理體系的一個子系統(tǒng)，其治理結(jié)構(gòu)與層級同樣會對教育服務(wù)供給產(chǎn)生直接影響。依據(jù)治理理論的分析框架，可以將學(xué)前教育治理體系分為宏觀治理維度、中觀治理維度和微觀治理維度。[7]其中宏觀治理維度即國家學(xué)前教育治理的基本制度，體現(xiàn)為治理職能在國家部門間的橫向分配，決定了學(xué)前教育治理的基本構(gòu)架;中觀治理維度即治理的地方化運行過程，體現(xiàn)為中央向地方的縱向分權(quán)，影響了學(xué)前教育治理能力的強(qiáng)弱高低;微觀治理維度即治理的實現(xiàn)方式，體現(xiàn)為從強(qiáng)制型供給（政府提供）到自愿型供給（市場或社會提供）的組合選擇，影響了治理的實際效果。

經(jīng)合組織國家的改革研究表明，在宏觀、中觀和微觀三個維度的不同治理模式對學(xué)前教育服務(wù)的供給效能產(chǎn)生決定性影響。[8]在宏觀維度，是將學(xué)前教育職能交由多個政府部門完成，抑或由單一部門負(fù)責(zé)，關(guān)系到學(xué)前教育政策的一致性和連貫性問題，過于分散的橫向結(jié)構(gòu)體制可能會引起政策目標(biāo)的沖突和行政效率的降低。在中觀維度，是給予地方較多的學(xué)前教育治理權(quán)，還是保留中央對治理過程的掌控力，關(guān)系到學(xué)前教育的地區(qū)均衡性和地方自主創(chuàng)新性問題，不適當(dāng)?shù)目v向分權(quán)可能導(dǎo)致地區(qū)間教育資源分配不均。在微觀維度，是鼓勵將學(xué)前教育服務(wù)交由市場提供，還是盡可能由公共部門提供，關(guān)系到供給效率和成本分擔(dān)問題，市場化有助于提高供給效率和豐富服務(wù)選擇，但過度市場化也會帶來家庭負(fù)擔(dān)過重、監(jiān)管不到位和其他市場失靈的狀況。通常，那些在宏觀維度上采取單一部門負(fù)責(zé)（強(qiáng)集中）的國家更傾向于有限的地方分權(quán)（弱分權(quán)）和更謹(jǐn)慎的市場化策略（弱私有化）;反之，采取多部門負(fù)責(zé)（弱集中）的國家更愿意給予地方較大的決策權(quán)（強(qiáng)分權(quán)）和更寬松的市場進(jìn)入準(zhǔn)則（強(qiáng)私有化），這體現(xiàn)出了三個維度之間的關(guān)聯(lián)性。

二、橫向行政結(jié)構(gòu)：分散抑或整合

隨著學(xué)前教育從“私人物品”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮参锲贰被颉皽?zhǔn)公共物品”，政府的行政引導(dǎo)作用愈發(fā)明顯。依據(jù)國際教育階段標(biāo)準(zhǔn)劃分（International Standard Classification of Education，ISCE），“學(xué)前教育”細(xì)分為1階段（ISCED 01）和2階段（ISCED 02），其中1階段是指為嬰兒（通常指0～2周歲）提供基本的視、聽、說環(huán)境以及初級活動場所服務(wù)，2階段是指為幼兒（通常是3周歲以上）提供邏輯推理、字母與數(shù)字概念、高級語言表達(dá)和社交互動服務(wù)。對36個經(jīng)合組織國家的學(xué)前教育體系進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，在宏觀維度存在三種結(jié)構(gòu)類型：分散式行政類型、雙層結(jié)構(gòu)行政類型、一體化行政類型（表1）。

（一）分散式行政類型

一些聯(lián)邦制國家如美國、加拿大、德國等，受分權(quán)制度和傳統(tǒng)習(xí)慣影響，將學(xué)前教育治理交由多個部門協(xié)同完成，包括社會福利部、家庭事務(wù)部、教育部、婦女和兒童工作部、公共健康部、勞動力保障部等。例如在德國，聯(lián)邦憲法和教育法規(guī)定學(xué)前教育由兒童和青年福利系統(tǒng)負(fù)責(zé)，不屬于公共教育系統(tǒng)，實踐中由家庭事務(wù)局、婦女和青年部、社會福利部等共同承擔(dān)。由于歷史上德國學(xué)前教育服務(wù)完全是由非政府組織提供的，盡管現(xiàn)代教育改革中聯(lián)邦政府逐步提高了對學(xué)前教育的治理力度，但原則上只有在那些社會力量無力覆蓋的地方，公共部門才有義務(wù)直接提供學(xué)前教育服務(wù)。德國目前約有三分之二的兒童保育中心是由兒童和青年福利志愿團(tuán)體組織提供，聯(lián)邦兒童福利系統(tǒng)則提供國家補(bǔ)貼。[9]在愛爾蘭，學(xué)前教育服務(wù)具有悠久的多部門治理傳統(tǒng)，主要是因為學(xué)前教育資金由多個部門各自分配，其中教育和技能部主要是為在正式機(jī)構(gòu)中接受教育的兒童提供資金，兒童和青少年事務(wù)部向那些在非正式機(jī)構(gòu)（例如社區(qū)教育中心、家庭集中式日托等）學(xué)習(xí)的兒童提供補(bǔ)助，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)資助殘疾兒童的教育費用，社會保護(hù)部則為經(jīng)濟(jì)困難家庭兒童提供生活費用補(bǔ)貼。[10]經(jīng)合組織認(rèn)為，這種分散式的行政安排容易導(dǎo)致教育政策、教學(xué)安排和資金配給等方面出現(xiàn)重疊、平行或沖突的狀況，需要額外建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，且跨部門同步在實踐中可能難以實施。[11]

（二）雙層結(jié)構(gòu)行政類型

法國、意大利、比利時等國實行雙層行政結(jié)構(gòu)，這些國家明確區(qū)分學(xué)前教育中的“保育”和“教育”界限，針對嬰兒（ISCED 01）與幼兒（ISCED 02）采取不同的治理體系，前者通常由社會福利部、公共衛(wèi)生部、人力資源部或家庭事務(wù)部中的其中一個負(fù)責(zé)，而后者一般由教育部負(fù)責(zé)。這種區(qū)分治理的原因，一方面是對國家行政結(jié)構(gòu)的沿襲，另一方面是其教育觀堅持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將嬰兒教育和幼兒教育進(jìn)行適度區(qū)別，后者可以逐步向義務(wù)教育體系的方式靠攏，而前者則應(yīng)該更多地考慮嬰兒的獨特認(rèn)知習(xí)慣，鼓勵自由探索而非系統(tǒng)學(xué)習(xí)。[12]由于兩種層級存在明確的功能劃分，所采用的教程內(nèi)容也明顯不同，對于兒童來說意味著每隔幾年便要面臨一次“系統(tǒng)切換”：從家庭進(jìn)入保育系統(tǒng)，從保育系統(tǒng)進(jìn)入學(xué)前教育系統(tǒng)，從學(xué)前教育系統(tǒng)進(jìn)入義務(wù)教育系統(tǒng)。

上述國家在嬰兒早期教育階段，既有公立全日制托兒所，也有企業(yè)開辦的半日制保育園，還有由宗教或社會團(tuán)體提供的慈善場館，以及由社區(qū)召集鄰近家庭組建的育兒俱樂部，其職員多以護(hù)理衛(wèi)生專業(yè)為主。政府會對這些教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，但仍然需要父母支付一定的看護(hù)費用，例如在比利時，學(xué)前教育的家庭支付費用從每天數(shù)歐元到數(shù)十歐元不等，特殊困難家庭可以申請部分減免。由于費用較高，不少家庭沒有選擇讓子女接受正式保育服務(wù)。[13]而在幼兒教育階段，教職人員必須通過相關(guān)教育資格考核。譬如在法國，教師必須取得教育學(xué)的碩士以上學(xué)位，通過學(xué)前教育資格考試，并在地方學(xué)校完成教學(xué)實習(xí)。[14]在幼兒教育階段，多數(shù)國家提供了較高的教育補(bǔ)助，父母不再需要承擔(dān)高昂的學(xué)費，入園率大幅上升。據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計，所有這類國家的幼兒入園比例在這一階段都超過了60%。[15]

（三）一體化行政類型

一體化行政即0～6周歲全年齡段教育全部由一個部門負(fù)責(zé)，擁有相同的發(fā)展目標(biāo)、連續(xù)的課程體系、統(tǒng)一的師資認(rèn)證和持續(xù)的公共財政支持。[16]這一模式最早源自瑞典，早在1966年瑞典就成立兒童保育委員會，將社會福利中的托幼服務(wù)與兒童成長教育合并為嬰幼兒看護(hù)計劃，而1985年新西蘭通過《將兒童看護(hù)從社會福利部轉(zhuǎn)移至教育部的法案》，成為第一個將學(xué)前教育列入教育體系而非福利體系的國家。[17]隨后澳大利亞、英格蘭、西班牙等紛紛效仿新西蘭，嬰幼兒保教逐步從福利體系剝離并入教育系統(tǒng)。之所以將學(xué)前教育服務(wù)歸由教育部門單一負(fù)責(zé)，一方面是為了提高學(xué)前教育在國家教育體系中的地位，另一方面是為了解決分散行政結(jié)構(gòu)下學(xué)前教育政策不連貫的問題。

大部分選擇一體化行政模式的國家都將學(xué)前教育交由教育部完成。得益于集中管理，這種模式下的學(xué)前教育具有較好的一貫性，不同地區(qū)兒童處于大致相當(dāng)?shù)谋＝虠l件中，并遵循相同的課程指南。例如在瑞典，教育部門設(shè)立了0～6周歲的《學(xué)前教育課程綱要》，建立教師資格注冊機(jī)制，而且在《教育法》中對全年齡段的教學(xué)課程作出連續(xù)一貫安排。[18]這些國家在學(xué)前教育法規(guī)中都設(shè)置了權(quán)利條款，將0～6周歲的教育服務(wù)列為兒童基本權(quán)利，原則上只要父母提出申請，不論父母的收入水平和職業(yè)狀況如何，兒童都能獲得大致相當(dāng)?shù)姆?wù)，而教育部門也會定期評估各地區(qū)的教育質(zhì)量狀況。當(dāng)然，一體化類型也并非完美無缺，在一些服務(wù)供給能力不足的地區(qū)，兒童可能需要較長時間的輪候才能進(jìn)入當(dāng)?shù)氐慕逃龣C(jī)構(gòu)。[19]

（四）對行政類型選擇的考量

從經(jīng)合組織系列報告《強(qiáng)壯開端》來看，經(jīng)合組織較為推崇的是一體化行政類型，特別是由國家教育部門主持下的一貫制治理體系，被認(rèn)為是擴(kuò)大學(xué)前教育可獲得性、公平性以及減少兒童在不同階段間多次轉(zhuǎn)化適應(yīng)的理想選擇。但現(xiàn)實中，依然有大約一半數(shù)量的成員國采用另外兩種行政類型，當(dāng)中不乏深層的考量。一些國家擔(dān)心，將與學(xué)齡前兒童相關(guān)的所有責(zé)任集中在教育部門將導(dǎo)致有關(guān)兒童福利、健康等服務(wù)被不斷邊緣化，學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)是兒童眾多權(quán)利中的一項，而不是凌駕于其他權(quán)利之上。另一些國家則擔(dān)心將學(xué)前教育并入教育部門將弱化學(xué)前教育的功能，在法國、比利時等國家，學(xué)前教育長期奉行自由探索和創(chuàng)造力優(yōu)先的理念，引入教育系統(tǒng)的課程可能會侵蝕學(xué)前教育的特定教學(xué)方法，出現(xiàn)“小學(xué)化”現(xiàn)象。[20]此外，一體化行政類型意味著較高的行政整合成本，以及對公共財政支出的更高要求，這也是阻礙那些行政結(jié)構(gòu)龐大、經(jīng)濟(jì)上不寬裕的國家轉(zhuǎn)向一體化行政的原因。

三、縱向治理權(quán)劃分：集中抑或下放

治理權(quán)的縱向劃分通常代表權(quán)力下放、放松管制和組織扁平化。治理權(quán)劃分存在兩種不同的方式，一種是作為授權(quán)的下放（decentralization as delegation），另一種是作為分權(quán)的下放（decentralization as devolution），前者是由地方代理執(zhí)行中央一級的決策，后者則是將行政決策權(quán)和責(zé)任都?xì)w屬地方，經(jīng)合組織國家的教育治理權(quán)下放屬于后者。[21]為比較不同國家間治理權(quán)下放程度的差異，尤其是理解這種差異對于學(xué)前教育質(zhì)量的影響，經(jīng)合組織自2013年起開展“早期學(xué)習(xí)與發(fā)展質(zhì)量”的長期跟蹤調(diào)查，通過比較24個國家和地區(qū)的學(xué)前教育治理改革歷程，提出財政籌撥、最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、課程開發(fā)與教材編撰、質(zhì)量監(jiān)督等四項關(guān)鍵指標(biāo)作為衡量治理權(quán)分配的變量，認(rèn)為這四個變量對學(xué)前教育治理具有全局性影響。[22]其中，財政籌撥關(guān)系到學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教職工招募和減輕家庭教育負(fù)擔(dān)等可持續(xù)目標(biāo)的實現(xiàn)，最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是確保兒童的健康與安全的最低級別條件要求，課程開發(fā)與教材編撰是確保國家或地區(qū)提供更為一致連貫的學(xué)前教育服務(wù)，并為不同的教育者和機(jī)構(gòu)提供共同的發(fā)展目標(biāo)，而質(zhì)量監(jiān)督主要是考察監(jiān)督主體的構(gòu)成和質(zhì)量評估體系。從經(jīng)合組織的調(diào)查結(jié)果來看，成員國在上述四個領(lǐng)域表現(xiàn)差異很大，一些國家奉行徹底的分權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)幾乎全部學(xué)前教育教育職能，另一些國家則恰好相反，中央政府承擔(dān)了大部分責(zé)任，多數(shù)國家則處于兩者之間（表2）。

（一）州（?。┱鲗?dǎo)模式

盎格魯-撒克遜國家以及比利時、德國等國家以州（?。┮患壸鳛閷W(xué)前教育的主要治理層級，原因是這些國家的教育事務(wù)在憲法上都劃歸州（?。┴?fù)責(zé)，且需要考慮各地方教育條件相差較大的狀況。其中最典型的代表是英國，英格蘭由教育部管轄，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭則自成體系，地區(qū)議會負(fù)責(zé)教育立法和財政籌撥，地方教育部門則負(fù)責(zé)課程編寫和教學(xué)最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。[23]例如蘇格蘭就有《1980年教育（蘇格蘭）法》和《2014年兒童與青少年（蘇格蘭）法》，蘇格蘭教育部還頒布《早期教育框架》，內(nèi)容區(qū)別于英國其他地方。[24]盡管英國教育部下屬的國家教育督導(dǎo)辦公室（The Office for Standards in Education，Ofsted）定期對全英學(xué)前教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督并發(fā)布督查報告，但理論上教育部無權(quán)對地方教學(xué)機(jī)構(gòu)實施獎懲，其報告也沒有法定約束力，僅僅是起到輿論引導(dǎo)的作用。[25]

相比之下，加拿大、澳大利亞和美國的聯(lián)邦政府還保留了少部分職責(zé)，但主要是在資金籌措方面，地方（市）一級政府也在州政府授權(quán)下獲得了一些治理權(quán)。以加拿大為例，自《1867年憲法法案》將兒童護(hù)理與教育權(quán)責(zé)歸為省政府管轄后，聯(lián)邦政府不再對學(xué)前教育提供強(qiáng)制規(guī)范，學(xué)前教育服務(wù)受所在地區(qū)教育法約束，省政府還直接管理地方幼兒園、托兒所等的董事會機(jī)構(gòu)，從而對其運營負(fù)有主要責(zé)任，各省還可以自由厘定教育稅種，有權(quán)向社會團(tuán)體和企業(yè)募集學(xué)前教育捐款，加拿大聯(lián)邦政府僅對各省學(xué)前教育提供專項轉(zhuǎn)移支付，此外在溫哥華市、阿爾伯塔省和薩斯喀徹溫省等地方，市一級政府也會參與到本省學(xué)前教育規(guī)劃和政策制定中。[26]

（二）中央—地方合作模式

從表2統(tǒng)計結(jié)果來看，多數(shù)經(jīng)合組織國家以多級政府合作的方式實行學(xué)前教育治理，中央、州、地方（市）在四個關(guān)鍵領(lǐng)域都被賦予了一定權(quán)責(zé)，但又各自有所側(cè)重，這與憲法對教育權(quán)的安排和教育公共財政的收支結(jié)構(gòu)有關(guān)。意大利是合作模式的典型代表，國家、地區(qū)和地方三級政府在憲法上都擁有學(xué)前教育治理的權(quán)力，并且三級政府都擁有學(xué)前教育資金的收支權(quán)限。意大利學(xué)前教育治理依賴一個跨政府層級的聯(lián)合督查機(jī)構(gòu)（Iori）共同評估和監(jiān)督學(xué)前教育質(zhì)量，而在其他方面，三級政府的側(cè)重點各有不同：國家對學(xué)前教育的總體組織，如基本原則、國家級財政安排、最低教育標(biāo)準(zhǔn)擁有專門立法權(quán);各地區(qū)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)教師資格認(rèn)證和課程開發(fā);地方政府則負(fù)責(zé)制定地方校歷和日程。[27]由于三級政府都擁有設(shè)立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利和資金來源，因此公立保教機(jī)構(gòu)類型多樣，既有國家直屬幼兒園，也有地區(qū)或市政府運營的幼兒園。值得一提的是，自2015年起意大利啟動《0～6周歲集成系統(tǒng)》（The Good School）方案以來，國家教育部門逐步加強(qiáng)對學(xué)前教育課程一體化的介入，學(xué)前教育的課程開發(fā)和師資培訓(xùn)轉(zhuǎn)為由國家和地區(qū)共同設(shè)置，地方政府的自主權(quán)被削弱。[28]

鑒于三級或更多層級的合作治理在實踐中過于復(fù)雜，許多國家更愿意采取兩級政府合作的治理架構(gòu)，多數(shù)國家選擇“中央+地方”的合作方式，少數(shù)則采取“中央+州（?。钡姆绞?，兩種劃分在權(quán)責(zé)分配上并無太大差別。例如在瑞典，傳統(tǒng)上教育系統(tǒng)治理權(quán)下放到市一級，省（郡）一級政府沒有管轄權(quán)，《教育法》授予國家教育局和市級政府對0～6周歲兒童保教服務(wù)的共同治理權(quán)：在課程開發(fā)和教材編寫上，國家教育部設(shè)立教學(xué)目標(biāo)和分級體系，而各市政府則自主決定教材選擇和教學(xué)方式;在教育經(jīng)費上，兩級政府都有獨立的教育稅種;在最低教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)上，國家教育部確立機(jī)構(gòu)的最大班級規(guī)模和師生比，市級政府則按照地區(qū)人口狀況決定招生規(guī)模。[29]

（三）中央集中模式

少數(shù)國家如新西蘭、盧森堡、捷克等保持著中央政府對學(xué)前教育的總攬模式，這些國家因國土面積較小、人口規(guī)模不大，其行政體系本身已無太多分權(quán)空間，采取中央集中治理反而更具優(yōu)勢。譬如作為經(jīng)合組織國家中學(xué)前教育質(zhì)量評價最高的國家之一的新西蘭，在生均經(jīng)費、入園率、師生比等多個指標(biāo)中名列前茅，[30]這部分得益于其獨特的中央集中治理模式。由于新西蘭《地方政府法》中沒有賦予地方政府教育行政權(quán)，因此包括學(xué)前教育在內(nèi)的各級教育均由中央政府直接管轄，相關(guān)法規(guī)均由國家頒布，并由教育部強(qiáng)制實施。[31]在新西蘭，一個全國性的幼兒園協(xié)會負(fù)責(zé)所有6周歲以下教育機(jī)構(gòu)的管理，學(xué)前教師資格認(rèn)證和培訓(xùn)則由全國教師委員會負(fù)責(zé)，教育部下專設(shè)評估辦公室（ERO）負(fù)責(zé)監(jiān)督各地方教學(xué)質(zhì)量，學(xué)前教育大部分資金來自國家財政撥款，小部分由家庭承擔(dān)。[32]

（四）對治理分權(quán)差異的評述

治理權(quán)縱向下放是當(dāng)代政府管理研究的重要議題，學(xué)前教育治理的分權(quán)是這項議題的局部延伸。從理論上看，支持教育治理分權(quán)的理由主要有三：一是“效率論”，即認(rèn)為分權(quán)能有效地提高教育系統(tǒng)的成本收益比;二是“文化差異論”，即認(rèn)為分權(quán)有利于為不同地區(qū)的差異文化保留發(fā)展空間;三是“民主代表論”，即認(rèn)為分權(quán)可以為不同層級的組織和個人提供表達(dá)渠道。[33]從實踐角度看，學(xué)前教育分權(quán)既包括“地區(qū)分權(quán)”也包括“功能分權(quán)”，前者指向不同層級政府進(jìn)行授權(quán)，后者指對主要治理職能（財權(quán)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)計、質(zhì)量監(jiān)督等）進(jìn)行分配。當(dāng)前絕大多數(shù)經(jīng)合組織國家都在不同程度上對學(xué)前教育治理進(jìn)行了分權(quán)，當(dāng)中不乏一些在行政傳統(tǒng)中偏好中央集中管理的國家如瑞典、丹麥、法國等，這表明學(xué)前教育治理下放是大勢所趨。概括而言，分權(quán)較之集中更能滿足地方教育需求并擁有更廣泛的教育資源來源，但這也可能加大不同地區(qū)間教育質(zhì)量的差距。其中，以州（?。┱疄橹饕卫韺蛹壍姆謾?quán)模式體現(xiàn)出很強(qiáng)的分權(quán)特征，這一級政府幾乎集所有學(xué)前教育職能于一身，區(qū)域內(nèi)部教育模式和教育質(zhì)量差別很小，但區(qū)域之間的差別很大，一旦兒童需要跨區(qū)域遷移就學(xué)，就會面臨較大的適應(yīng)問題。而在中央—地方合作模式的學(xué)前教育治理體系中，區(qū)域間教育水平差異會得到一定控制，當(dāng)然這種合作模式有賴于良好的全局協(xié)調(diào)體系，這勢必會增加行政成本。那些堅持中央政府集中治理的國家則很少出現(xiàn)地區(qū)間教育不平衡狀況，問題在于這種模式需要強(qiáng)有力的垂直組織能力，對中央政府的財政能力要求也更高，這對于人口規(guī)模較大、地區(qū)差異突出、公共財政狀況不佳的國家而言存在很大的執(zhí)行難度。

四、治理實踐方式：公有抑或私立

教育私立化（privatization），或者說是私營部門參與教育供給，是過去二十年里全球教育發(fā)展的一個顯著趨勢。世界銀行發(fā)布的《教育中的公私伙伴關(guān)系角色與影響》報告表明，盡管政府提供了教育服務(wù)的主要資金，但越來越多的國家開始與私營部門簽訂教育合同，由后者負(fù)責(zé)校園運營、課程設(shè)計和教師培訓(xùn)，這類私立化教育包括由企業(yè)運營的營利或非營利學(xué)校、宗教學(xué)校、非政府組織舉辦的學(xué)校、接受政府補(bǔ)貼但由私人校委會掌管的學(xué)校、社區(qū)自治學(xué)校等。[34]尤其在學(xué)前教育階段，政府投入、私營部門運作的公私伙伴關(guān)系（PPPs）被認(rèn)為是提升學(xué)前教育普及率、減輕政府財政負(fù)擔(dān)、滿足不同家庭對教育內(nèi)容和教學(xué)方法差異化需求的有效措施。對經(jīng)合組織國家學(xué)前教育入園狀況的統(tǒng)計表明，在31個被調(diào)查國家中，15個國家的全年齡段兒童私立機(jī)構(gòu)就讀率超過30%，大約有一半的0～3周歲嬰兒接受私立機(jī)構(gòu)學(xué)前教育服務(wù)，而4～6周歲階段幼兒的這一比例也超過三分之一（表3）。

（一）強(qiáng)私立化策略

受到20世紀(jì)末新自由主義思想的影響，學(xué)前教育市場化被認(rèn)為是確保兒童教育領(lǐng)域的自由競爭和個人選擇、推動“知識經(jīng)濟(jì)”發(fā)展、提高學(xué)前教育投資回報率的技術(shù)手段。[35]在這股思潮影響下，學(xué)前教育私立化受到眾多經(jīng)合組織國家政府的歡迎，在德國、以色列、英國、韓國、日本等國家，私立機(jī)構(gòu)在過去二十年間已經(jīng)發(fā)展成為學(xué)前教育服務(wù)主要的供給來源，新西蘭和愛爾蘭則幾乎完全依靠私立機(jī)構(gòu)提供學(xué)前教育。在這些國家，私立化包括兩個目的：其一是借助私營部門的管理理念和技術(shù)改進(jìn)學(xué)前教育治理效能，其二是實現(xiàn)學(xué)前教育服務(wù)從政府供給變?yōu)槎嘀黧w合作供給。[36]

需要指出的是，實行強(qiáng)私立化策略的國家其背后的原因和目標(biāo)各不相同。一些國家將學(xué)前教育私立化視為教育選擇多元化和民主化的途徑，政府通過大量教育撥款和嚴(yán)格的教育標(biāo)準(zhǔn)控制，實際上將私立學(xué)前教育內(nèi)化為公益資源的一部分。[37]典型代表如新西蘭，政府除特殊學(xué)校外不提供任何學(xué)前教育服務(wù)，取而代之的是教育企業(yè)、非政府組織和社區(qū)團(tuán)體，政府的高額補(bǔ)助是這些機(jī)構(gòu)得以持續(xù)生存的保證，而獲得補(bǔ)助的條件就是滿足最低教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并接受教育部門的教學(xué)質(zhì)量督查。[38]在愛爾蘭等國家，強(qiáng)私立化是在公共預(yù)算不足的情況下快速提高學(xué)前教育入學(xué)率的辦法，學(xué)前教育投入占愛爾蘭GDP比重長期不足0.4%，位列經(jīng)合組織國家倒數(shù)第二，但其兒童入學(xué)率卻超過98%，高居經(jīng)合組織國家第五位，究其原因，是企業(yè)、社區(qū)、志愿團(tuán)體和個人提供了相當(dāng)大比例的教育費用。[39]在美國，強(qiáng)私立化更多的是源自其“小政府”治理理念，政府對學(xué)前教育參與度不高，根據(jù)智庫美國進(jìn)步中心（Center for American Progress）的調(diào)查顯示，90%的教育服務(wù)由私人經(jīng)營的幼兒園或日托中心提供，其中一半以上是以營利為目的，余下少數(shù)公立機(jī)構(gòu)要么是面向教職工或在校學(xué)生子女的大、中小學(xué)附屬幼兒園，要么是面向貧困家庭、各州教學(xué)質(zhì)量參差不齊的公共學(xué)前教育中心。在私立幼兒園為主的體系下，美國中等收入的家庭需要花費其年收入的18%以上才能為兒童購買到足夠時長的服務(wù)，一些全日制機(jī)構(gòu)的收費甚至超過公立大學(xué)的學(xué)費，許多家庭無力讓子女入讀。[40]此外由于聯(lián)邦政府沒有制定學(xué)前教育質(zhì)量規(guī)范，各州對私立機(jī)構(gòu)的教學(xué)監(jiān)督普遍不足，許多州甚至還取消了對宗教園、企業(yè)辦園、家庭中心等機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)督責(zé)任，使得不同私立機(jī)構(gòu)在教育環(huán)境和健康安全方面存在很大差異。[41]

（二）弱私立化策略

弱私立化政策代表了與自由主義不同的另一種學(xué)前教育意識形態(tài)：強(qiáng)調(diào)平等而不是自由競爭，關(guān)注兒童的公民權(quán)利而不是父母的偏好，突出集體福利而非個人利益。[42]這些國家的兒童入讀私立機(jī)構(gòu)的比例一般不超過30%，呈現(xiàn)出以公立為主、私立為輔的混合結(jié)構(gòu)，且私立機(jī)構(gòu)多為非營利性質(zhì)。在法國、西班牙、意大利等國家，學(xué)前教育被認(rèn)為是生命發(fā)展機(jī)會平等的第一站，政府對學(xué)前教育的直接管理不僅合理而且必要，其目的是保證兒童不受家庭經(jīng)濟(jì)狀況、種族背景或居住區(qū)域的影響，確保所有兒童獲得平等和普遍的教育服務(wù)，有關(guān)教育私立化的觀點沒有獲得主流支持。[43]

弱私立化策略也出現(xiàn)在那些公立學(xué)前教育體系完備的國家當(dāng)中。對他們來說，教育市場化是一個新近出現(xiàn)的事物，保證私立機(jī)構(gòu)嵌入而不是取代現(xiàn)有的公立學(xué)前教育體系才是首要目標(biāo)。北歐國家大多采取這種方式，他們一直以來都是由政府提供學(xué)前教育服務(wù)，盡管近年來私立機(jī)構(gòu)獲得了一定發(fā)展，政府對非營利私立機(jī)構(gòu)也提供支持，但較高的設(shè)立門檻、嚴(yán)苛的教師培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和最高收費規(guī)定抑制了私立機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度，例如所有北歐國家都出臺了關(guān)于學(xué)前教育收費限價的法案，全日制學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收費基本控制在250歐元/月以下，且家庭所支付費用不得超過機(jī)構(gòu)運營總費用的25%，家庭學(xué)前教育支出不得超過家庭收入的20%，[44]這些規(guī)定使得大部分私立機(jī)構(gòu)在沒有政府補(bǔ)助的情況下幾乎無法維系，市場化在這些國家的學(xué)前教育領(lǐng)域并不顯著。[45]

（三）對學(xué)前教育私立化的爭議

近年來，私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的迅速擴(kuò)張引發(fā)了經(jīng)合組織內(nèi)部的廣泛討論，焦點主要是對學(xué)前教育服務(wù)監(jiān)督不足和質(zhì)量下降的擔(dān)憂。經(jīng)合組織在研究報告中多次提醒注意市場化與持續(xù)低質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)之間的關(guān)系，認(rèn)為依賴私立機(jī)構(gòu)來快速提升入學(xué)率的做法很可能導(dǎo)致學(xué)前教育質(zhì)量的失控，長遠(yuǎn)來說既不會帶來社會生產(chǎn)力收益，也不能滿足兒童健康成長的要求。[46]來自多個國家的案例更是表明，私立機(jī)構(gòu)經(jīng)常變相降低教學(xué)條件或者躲避相關(guān)的法規(guī)。例如在愛爾蘭，完全私立化的辦學(xué)體制加上監(jiān)督松弛的政府監(jiān)管，使得許多私立學(xué)校的教學(xué)條件實際上并不合格，教室通常過小且生師比過大，以至于無法開展互動課程。又例如在挪威，由于學(xué)前教育法規(guī)沒有規(guī)定戶外活動區(qū)域的面積，許多私立學(xué)校并沒有配備足夠的活動場地，使得兒童不得不長時間待在室內(nèi)。[47]

認(rèn)為市場競爭將起到優(yōu)勝劣汰作用的觀點也受到了挑戰(zhàn)，特別是當(dāng)規(guī)模巨大的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)存在的時候，這些機(jī)構(gòu)因為在讀兒童人數(shù)過多以至于“大而不能倒”，從而引發(fā)政府責(zé)任邊界問題。[48]一個典型的案例是澳大利亞的學(xué)前教育集團(tuán)ABC Learning，作為世界最大的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，ABC為30%的澳大利亞兒童提供了學(xué)前教育服務(wù)，該集團(tuán)因過度擴(kuò)張和經(jīng)營不善宣布破產(chǎn)，而為保障入讀兒童的教育權(quán)利，澳大利亞政府不得不宣布持續(xù)資助這所私立教育集團(tuán)。[49]由私立機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)產(chǎn)生的不利后果進(jìn)一步證明了教育私立化的“市場失靈”問題，而許多旨在通過市場化提高學(xué)前教育入讀率的國家對此并沒有做好準(zhǔn)備。

五、結(jié)論及對我國的啟示

對經(jīng)合組織成員國家學(xué)前教育治理體系的比較表明，在三個主要的治理維度，即宏觀上的橫向行政劃分、中觀上的縱向分權(quán)和微觀上的市場化選擇中，各國采用了不同的組合模式，這對教育的可獲得性、服務(wù)的連續(xù)性和質(zhì)量的可控性產(chǎn)生了直接影響。在宏觀維度上，將學(xué)前教育職能合并到教育部門是經(jīng)合組織國家的發(fā)展趨勢，盡管這意味著需要經(jīng)歷復(fù)雜的行政整合過程。在中觀維度上，將學(xué)前教育職責(zé)交給地方政府被證明是更能貼合被服務(wù)者需求的舉措，中央政府應(yīng)當(dāng)致力于制訂教學(xué)目標(biāo)，向地方提供較少使用限制的一般性撥款，并盡力保持地區(qū)間教育供給水平大體一致。在微觀維度上，允許市場機(jī)構(gòu)進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域有助于解決學(xué)前教育供給不足問題，并豐富家庭的學(xué)前教育選擇，但過度市場化也會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

改革開放至今，我國學(xué)前教育經(jīng)歷了重啟恢復(fù)、政府供給萎縮和回歸公益普惠等三個主要階段。[50]隨著2010年國家中長期教育規(guī)劃和學(xué)前教育發(fā)展意見的頒布，學(xué)前教育治理按照“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的目標(biāo)有序發(fā)展。經(jīng)過十年建設(shè)，學(xué)前教育事業(yè)取得長足進(jìn)步，在“公辦園+普惠性民辦園”的思路下，學(xué)前教育服務(wù)供給能力有了明顯提升。教育部2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報表明，當(dāng)前我國共有幼兒園28.12萬所，在園幼兒4713.88萬人，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到83.4%，基本完成國家中長期教育規(guī)劃中提出的毛入園率85%的目標(biāo)。我國對學(xué)前教育的財政投入總量也逐年增加，增速為各級各類教育中最快，形成了自中央和省、市、縣四級財政分擔(dān)機(jī)制，2019年全國學(xué)前教育經(jīng)費總投入達(dá)4099億元，占全部教育總投入比重首次超過8%。然而，由于學(xué)前教育長期不被重視，短期內(nèi)還不能滿足社會需求，突出表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)資源供給不足、教育投入不平衡、城鄉(xiāng)教育差距有所擴(kuò)大、教育市場監(jiān)督薄弱、治理主體權(quán)責(zé)分配不合理等。

經(jīng)合組織及其成員國的改革經(jīng)驗對我國學(xué)前教育治理體系建設(shè)和完善提供了以下啟示。

第一，應(yīng)當(dāng)在國家層面逐步將學(xué)前教育的職能歸并入教育部門。長期以來，我國學(xué)前教育治理形成了多個相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作機(jī)制，這不僅與世界主要國家走向一體化治理的學(xué)前教育理念不符，更重要的是造成了批管分離、職能交叉、監(jiān)管漏洞等問題，尤其是對占比最大的民辦幼兒園，沒有明確部門進(jìn)行歸口管理，除教育部門外，衛(wèi)生健康、資源規(guī)劃、工商、人力資源等也各有管轄范圍。經(jīng)合組織一直倡導(dǎo)在教育部門的統(tǒng)一主持下對全年齡段兒童進(jìn)行閉環(huán)管理，從我國發(fā)展現(xiàn)狀來看，短期內(nèi)可以采取增強(qiáng)部門間協(xié)同的方式改進(jìn)治理效能，長期來看則應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育職能逐漸劃歸教育部統(tǒng)籌。

第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確地方政府在學(xué)前教育治理中的主導(dǎo)地位，理順事權(quán)和財權(quán)的匹配度。經(jīng)合組織國家的實踐表明，區(qū)域差異較大、人口較多的國家宜采取以省級政府為主、央地合作的治理權(quán)分配模式，中央政府的職責(zé)主要在于縮小地方在教育資源上的差距。在我國現(xiàn)行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的治理體系基礎(chǔ)上，為解決一些地方將學(xué)前教育職能下放過低導(dǎo)致地方政府參與積極性不高、服務(wù)能力不足的問題，可以考慮將治理主體和財政責(zé)任適度上移，從以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為落實主體變?yōu)槭〖壵y(tǒng)籌、縣區(qū)政府落實，允許地方根據(jù)自身條件探索不同重心的治理體系，越是教育資源不足的地方，治理主體和財政保障的主體層級應(yīng)當(dāng)越高。

第三，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待學(xué)前教育市場化趨勢。必須指出學(xué)前教育市場化對政府治理體系和治理能力提出了更高而不是更低的要求，且市場化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是為持有不同教育理念的家庭提供更豐富的選擇，而不僅僅是簡單地提高入園率，更不是為地方政府“甩包袱”。多數(shù)經(jīng)合組織國家的市場化方向都是培育非營利性幼兒園，對營利性幼兒園則有嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻和強(qiáng)制約束，而那些寄希望于通過市場化減輕甚至取消政府責(zé)任的國家?guī)缀醵冀?jīng)歷著教育質(zhì)量下降、家庭教育成本分擔(dān)過重、教學(xué)安全和健康環(huán)境堪憂等問題。我國學(xué)前教育事業(yè)在經(jīng)歷過片面市場化帶來的“入園難”“入園貴”問題后，目前已經(jīng)明確將學(xué)前教育作為社會公益事業(yè)對待，下一步應(yīng)當(dāng)提升包括營利性幼兒園在內(nèi)的各類幼兒園的公益屬性，可以參考經(jīng)合組織國家的做法，對各類幼兒園逐步實現(xiàn)同等支持，加強(qiáng)對私立幼兒園的風(fēng)險管控。

第四，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善學(xué)前教育質(zhì)量評估體系。宜盡快制訂全國幼兒園保教質(zhì)量評估指南，建立分級分類評估機(jī)制，既支持有條件的地方和園區(qū)提高辦園標(biāo)準(zhǔn)，也要充分考慮部分地區(qū)和園區(qū)存在的困難，對后者除給予財力和人力支持外，可酌情適當(dāng)降低要求，確保教育資源和學(xué)位數(shù)量滿足當(dāng)?shù)匦枨蟆４送?，?yīng)積極探索組建包括一線教育工作者、教育專家、企業(yè)家、社會組織、家長代表等組成的新型質(zhì)量評估團(tuán)隊，逐步實現(xiàn)對全部各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的評估全覆蓋，不斷優(yōu)化質(zhì)量評估體系。

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The Development of Preschool Education Governance System： Based on the Experiences of OECD Countries

Xiaojiao Fan

（School of Preschool Education， Guangdong Second Normal College， Guangzhou 510303 China）

Abstract： Preschool education governance system is one of the hot fields that countries worldwide focus on when they construct the national public service system. The experiences of OECD member states in this field are worthy of attention. The different construction and combination of the preschool education governance system in the macro， meso， and micro dimensions have a significant impact on the effectiveness of preschool education services. Comparing the practice of OECD countries， we find that there are three types of horizontal governance structures： integrated， two？鄄tier， and decentralized in the macroscopic dimension， and three types of vertical governance in the medium dimension： provincial （state） dominance， multi？鄄level government cooperation， and centralized governance. Besides， there are different strategies of strong marketization and weak marketization in the micro dimension. Drawing on the different practical experiences of OECD countries， the current construction of Chinas preschool education governance system needs to be improved from the following aspects： the first is to gradually change the multi？鄄sectoral coordinated governance model to a single？鄄sectoral command; the second is to make clear the status and role of local governments， especially provincial？鄄level governments; the third is to adhere to the public welfare orientation and to treat the marketization of preschool education with caution; the fourth is to improve the preschool education quality evaluation system.

Key words： preschool education， public service， governance system， OECD