文/供圖交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 劉穎 岳福青 邵潔

截至2019年底，全國普通國省干線公路里程總計(jì)約59.1萬公里，其中養(yǎng)護(hù)里程58.6萬公里，列養(yǎng)率達(dá)到99.1%。所評定的50.2萬公里普通國省干線公路總體技術(shù)狀況水平MQI值達(dá)到87.3，優(yōu)良路率達(dá)到82.9%；路面技術(shù)狀況水平PQI達(dá)到84.6，優(yōu)良路率為75.9%，整體路況水平穩(wěn)中有升，整體技術(shù)狀態(tài)保持良好，為公路運(yùn)輸提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

養(yǎng)護(hù)管理基本情況

管養(yǎng)模式

從各省（區(qū)、市）普通國省道的養(yǎng)護(hù)管理模式來看，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、自然環(huán)境條件、發(fā)展歷史沿革，以及公路養(yǎng)護(hù)管理特點(diǎn)的不同，所采用的模式亦有所不同，主要有兩種：一種是以省統(tǒng)一管理為主的條條管理模式，另一種是以地方管理為主的塊塊管理模式。

以條條為主的管理模式中，主要由省級公路管理部門直接負(fù)責(zé)普通國省干線公路的養(yǎng)護(hù)管理工作，統(tǒng)一管理其下屬機(jī)構(gòu)的人財(cái)物，公路養(yǎng)護(hù)管理的財(cái)政支出責(zé)任由省統(tǒng)一安排，養(yǎng)護(hù)責(zé)任委托垂直系統(tǒng)中的市縣公路管理部門負(fù)責(zé)，采用此模式的主要有青海、貴州、甘肅、云南、廣西、新疆、西藏等西部省區(qū)和部分中部省區(qū)。以塊塊為主的管理模式中，普通國省干線公路的養(yǎng)護(hù)管理主要下放到市縣一級政府，東中部大部分省區(qū)市采用此模式，具體運(yùn)行時(shí)各省、市亦有差異，有的是養(yǎng)護(hù)事權(quán)、資金預(yù)算、人員管理完全下放，資金由省切塊下達(dá)，另一類是大中修事權(quán)、資金預(yù)算管理在省級公路管理部門，小修保養(yǎng)事權(quán)和人員管理下放。

從不同模式的管養(yǎng)效果來看，各種模式間并無絕對的優(yōu)勢和劣勢。以條為主的管理模式更適用于地方政府財(cái)力弱、管養(yǎng)配套資金能力差的區(qū)域，有利于集中專項(xiàng)資金促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展；以塊為主的管理模式則更適用于地方政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、有能力從一般財(cái)政資金中安排一定管養(yǎng)配套資金、地方財(cái)政預(yù)算資金與交通專項(xiàng)資金能形成發(fā)展合力的區(qū)域。

事業(yè)單位改革

按照相關(guān)要求，各地積極推動(dòng)公路事業(yè)單位改革，基本實(shí)現(xiàn)了“行政決策、許可、裁決等行政職能由交通運(yùn)輸主管部門承擔(dān)、執(zhí)法職能由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)、公益服務(wù)職能由事業(yè)單位承擔(dān)、市場經(jīng)營業(yè)務(wù)由企業(yè)承擔(dān)”的改革目標(biāo)，公路管理職能得到進(jìn)一步理順。但改革中考慮更多的是對機(jī)構(gòu)和編制數(shù)量的控制，對行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、行業(yè)監(jiān)管等考慮不多，公路管理職能一定程度上被削弱，原有的工作機(jī)制被打破，職工身份的變化也帶來了隊(duì)伍的不穩(wěn)定性，對公路行業(yè)既有的管理方式、發(fā)展模式產(chǎn)生一定的影響。進(jìn)一步梳理各級公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)或部門的職能邊界，完善不同層級公路管理機(jī)構(gòu)間的工作協(xié)作機(jī)制是改革后時(shí)期面臨的重要任務(wù)。

養(yǎng)護(hù)資金

普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)資金來源有成品油消費(fèi)稅改革轉(zhuǎn)移支付資金、車購稅資金及地方財(cái)政資金，其中車購稅資金和地方財(cái)政資金投入有限，主要用于普通國省干線公路的路面改造、危橋改造、安保工程、應(yīng)急搶險(xiǎn)等。普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)主要依靠成品油消費(fèi)稅改革轉(zhuǎn)移支付資金，部分省區(qū)養(yǎng)護(hù)基本完全依賴轉(zhuǎn)移支付資金。從普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)資金投入情況來看，2018年、2019年約投入資金僅834億元和910億元，遠(yuǎn)無法滿足58.6萬公里普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)的需要，目前路況能維持在既有水平，很大程度上依賴于近年來安排的大規(guī)模新改建工程整體上拉升了平均路況水平。

養(yǎng)護(hù)市場化

總體來看，全國普通國省干線公路的大中修工程基本由市場提供，采用競爭方式選擇施工單位，公路管理部門主要負(fù)責(zé)投資決策、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量監(jiān)管、計(jì)量申報(bào)或資金撥付等。日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急搶通類作業(yè)大部分省份由管理機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)，一般是分區(qū)域切塊包干給基層養(yǎng)護(hù)站點(diǎn)或養(yǎng)護(hù)應(yīng)急中心直接承擔(dān)；部分省市如上海、浙江等市場化程度較高的省市日常養(yǎng)護(hù)也由市場提供。技術(shù)服務(wù)類養(yǎng)護(hù)作業(yè)大部分由市場提供。

普通國省干線公路的管養(yǎng)模式主要有兩種，以省統(tǒng)一為主的條條管理模式和以地方管理為主的塊塊管理模式。

面臨的困難和問題

養(yǎng)護(hù)資金保障能力不足

普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)資金來源，主要為成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付資金，特別是貴州、青海、云南、廣西等西部地區(qū)，養(yǎng)護(hù)資金完全依賴轉(zhuǎn)移支付資金?，F(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付資金基數(shù)是依據(jù)2007年養(yǎng)路費(fèi)等“六費(fèi)”實(shí)際收入為基礎(chǔ)確定，返還增量資金未充分考慮汽車保有量增長和路網(wǎng)里程的快速增加。受經(jīng)濟(jì)下行、新型能源汽車的快速發(fā)展、燃油消費(fèi)量萎縮等諸多因素影響，從2016年以來，各省的成品油消費(fèi)稅改革轉(zhuǎn)移支付增量部分“不增反降”，成品油轉(zhuǎn)移資金保障能力顯現(xiàn)下降趨勢。加之地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行壓力大、地方財(cái)力緊張，財(cái)政對養(yǎng)護(hù)投入有限或無投入，部分地區(qū)“人吃路”情況依然存在。

隨著路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大、技術(shù)等級提升和服務(wù)、安全應(yīng)急保障等附屬設(shè)施的增加所帶來的養(yǎng)護(hù)內(nèi)容和需求的增加，各地普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)資金不足的問題將進(jìn)一步加劇。由于養(yǎng)護(hù)資金不到位，部分公路還存在養(yǎng)護(hù)工程實(shí)施困難、路況下降等問題。

體制機(jī)制尚未理順

公路管理領(lǐng)域相關(guān)改革正在快速推進(jìn)，普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)管理體制機(jī)制尚未完全理順。事權(quán)和支出責(zé)任落實(shí)方面，普通國省干線公路共同事權(quán)部分尚需進(jìn)一步明晰和切分，責(zé)任尚需進(jìn)一步落地，特別是新調(diào)增國省干線公路的責(zé)任落實(shí)問題。

公路管理機(jī)構(gòu)方面，公路政、事、企分開的基本制度雖基本建立，但事業(yè)單位改革后公路管理職能弱化，部分地區(qū)存在公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)、人員力量跟不上等問題，部門協(xié)作不順暢，各層級及相關(guān)部門間的職能劃分和協(xié)作關(guān)系尚待進(jìn)一步界定和理順。

養(yǎng)護(hù)市場化方面，政府、社會(huì)和市場的關(guān)系仍需進(jìn)一步理順，基本公共服務(wù)范疇不明晰，養(yǎng)護(hù)監(jiān)管、養(yǎng)護(hù)資質(zhì)及信用體系建設(shè)較為滯后，養(yǎng)護(hù)市場化改革配套政策亦有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

養(yǎng)護(hù)考核監(jiān)督體系方面，部分地區(qū)對下放管理的普通國省干線公路缺乏行之有效的考核結(jié)果運(yùn)用和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)依然薄弱

公路養(yǎng)護(hù)作為傳統(tǒng)型和基礎(chǔ)型行業(yè)，養(yǎng)護(hù)手段、養(yǎng)護(hù)技術(shù)還較為落后，與新一代工業(yè)技術(shù)的融合還不緊密，現(xiàn)代化的裝備、材料、工藝、信息等技術(shù)領(lǐng)域的最新成果在養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域還未得到有效應(yīng)用，養(yǎng)護(hù)裝備的機(jī)械化、養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的集約化、養(yǎng)護(hù)管理的智能化和養(yǎng)護(hù)決策的科學(xué)化水平均有待提升。

發(fā)展建議

強(qiáng)化資金保障

資金保障包括四個(gè)層面的工作，首先是加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通，積極推進(jìn)成品油消費(fèi)稅改革轉(zhuǎn)移支付資金分配調(diào)整工作，優(yōu)化分配方式，建立與路網(wǎng)規(guī)模、養(yǎng)護(hù)需求及養(yǎng)護(hù)成本相掛鉤的轉(zhuǎn)移撥付機(jī)制。

其次是加強(qiáng)與地方政府的溝通，落實(shí)好“2022年起，該項(xiàng)資金不再列支管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員等其他支出”等國家對成品油消費(fèi)稅改革轉(zhuǎn)移支付資金的使用要求，加大一般財(cái)政對公路養(yǎng)護(hù)的投入力度。

此外是鼓勵(lì)以公路沿線設(shè)施收益分成、沿線資源開發(fā)收益共享、養(yǎng)護(hù)企業(yè)稅費(fèi)返還等方式籌措養(yǎng)護(hù)資金。同時(shí)要用好管好養(yǎng)護(hù)資金，科學(xué)確定養(yǎng)護(hù)資金的投向，嚴(yán)格落實(shí)資金管理規(guī)定，最大限度發(fā)揮資金使用效益。

落實(shí)事權(quán)和支出責(zé)任

推進(jìn)地方出臺(tái)細(xì)化的事權(quán)和支出責(zé)任劃分實(shí)施方案，明晰地方各級政府對不同層級公路養(yǎng)護(hù)管理的事權(quán)和支出責(zé)任，特別是明確新調(diào)增國省道的養(yǎng)護(hù)責(zé)任，制定近遠(yuǎn)期接養(yǎng)方案，逐步將未接養(yǎng)的新調(diào)增國省道納入國省道養(yǎng)護(hù)范疇。強(qiáng)化中央承擔(dān)范圍內(nèi)事權(quán)的責(zé)任履行及監(jiān)管，指導(dǎo)地方事權(quán)責(zé)任履行。加強(qiáng)省級公路管理機(jī)構(gòu)對國省道的統(tǒng)籌管理力度。

完善管養(yǎng)機(jī)制

厘清各級公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)、管理部門及養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)部門的屬性及各自的職能邊界，完善各機(jī)構(gòu)、各部門間的工作協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮各級公路管理機(jī)構(gòu)在公路養(yǎng)護(hù)工作中的決策服務(wù)、計(jì)劃協(xié)調(diào)、技術(shù)管理、監(jiān)督考核等工作職能，將各級公路管理機(jī)構(gòu)的工作界面深入到養(yǎng)護(hù)管理的具體環(huán)節(jié)，切實(shí)履行好公路養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)。

深化養(yǎng)護(hù)市場化改革

處理好公益性服務(wù)與市場高效配置資源的關(guān)系，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展水平和養(yǎng)護(hù)發(fā)展實(shí)際，因地制宜、分類有序推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場化改革，建立政府與市場合理分工的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)組織模式。普通國省道的日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急養(yǎng)護(hù)等可采取政府兜底、市場補(bǔ)充的供給方式，依托養(yǎng)護(hù)應(yīng)急中心等基層養(yǎng)護(hù)單位按照“平急結(jié)合、搶養(yǎng)兼顧”的思路承擔(dān)日常保養(yǎng)與應(yīng)急搶險(xiǎn)工作，其他養(yǎng)護(hù)服務(wù)均引入市場機(jī)制。

條件具備的地區(qū)，加強(qiáng)與財(cái)政、發(fā)改、人社及稅務(wù)等多部門的協(xié)調(diào)，做好養(yǎng)護(hù)市場化改革資金保障、養(yǎng)護(hù)工人轉(zhuǎn)崗安置、養(yǎng)護(hù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等方面的配套政策支持，鼓勵(lì)符合市場屬性的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為現(xiàn)代管理養(yǎng)護(hù)企業(yè)。積極創(chuàng)新探索養(yǎng)護(hù)承包方式，通過將各類養(yǎng)護(hù)工程打捆發(fā)包，建養(yǎng)管一體化發(fā)包，一定規(guī)模的路網(wǎng)在一定周期年限內(nèi)的各類養(yǎng)護(hù)作業(yè)統(tǒng)一發(fā)包等方式，解決普通國省道養(yǎng)護(hù)市場吸引力不足問題。優(yōu)化養(yǎng)護(hù)市場的營商環(huán)境，盡快完善公路養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入、信用評價(jià)管理、養(yǎng)護(hù)作業(yè)招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量考核的相關(guān)管理制度和規(guī)定，推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)市場健康有序發(fā)展。

推動(dòng)管養(yǎng)技術(shù)進(jìn)步

帶動(dòng)養(yǎng)護(hù)技術(shù)發(fā)展，重點(diǎn)是加快普通國省道管養(yǎng)的數(shù)字化建設(shè)，建立養(yǎng)護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測、養(yǎng)護(hù)全過程信息化管理的養(yǎng)護(hù)管理平臺(tái)，將養(yǎng)護(hù)計(jì)劃管理、養(yǎng)護(hù)作業(yè)管理、設(shè)施病害處置等日常養(yǎng)護(hù)過程納入信息化管理，實(shí)現(xiàn)日常養(yǎng)護(hù)的信息化監(jiān)管。全面推動(dòng)普通國省道養(yǎng)護(hù)決策科學(xué)化，建立以技術(shù)狀況、服務(wù)水平和資金需求、投資效益評估結(jié)果等因素為依據(jù)的養(yǎng)護(hù)預(yù)算申請和決策機(jī)制，加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)決策成果在養(yǎng)護(hù)計(jì)劃編制工作中的應(yīng)用。

加強(qiáng)管養(yǎng)基礎(chǔ)能力建設(shè)

提升普通國省道養(yǎng)護(hù)的機(jī)械化、專業(yè)化能力，是加強(qiáng)管養(yǎng)基礎(chǔ)能力建設(shè)的重點(diǎn)，根據(jù)普通國省道管理養(yǎng)護(hù)和作業(yè)特點(diǎn)，加強(qiáng)對一線管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)備配置，引導(dǎo)和鼓勵(lì)養(yǎng)護(hù)企業(yè)提高養(yǎng)護(hù)機(jī)械化水平。推進(jìn)建立健全全國養(yǎng)護(hù)專業(yè)技術(shù)能力認(rèn)定工作機(jī)制，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍保障。