孫明媚

2021年初，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，強(qiáng)調(diào)要從黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障等方面完善黨內(nèi)法規(guī)體系?！耙?guī)劃”高度重視提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，要求各地結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)真貫徹落實(shí)。

2019年9月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，其中確立了執(zhí)規(guī)責(zé)任制，要求“統(tǒng)分結(jié)合、各司其職，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”，地方各級(jí)黨委對(duì)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負(fù)主體責(zé)任，黨委（黨組）書(shū)記應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行本地區(qū)本單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行第一責(zé)任人職責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開(kāi)展評(píng)估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施。

2012年5月中共中央批準(zhǔn)發(fā)布，2019年8月中共中央政治局會(huì)議修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī);省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，由其自行組織起草。即省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)情況開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果評(píng)估的活動(dòng)。從實(shí)際情況來(lái)看，地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的設(shè)置有助于提升黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行困境及原因

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行遭遇黨內(nèi)法規(guī)公開(kāi)力度不足、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難等困境，嚴(yán)重影響黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

部分黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)質(zhì)量需要提高

1、重復(fù)立規(guī)。部分地方黨委在制定中央黨內(nèi)法規(guī)的配套法規(guī)時(shí)有重復(fù)立規(guī)的現(xiàn)象。重復(fù)立規(guī)屬于低效立規(guī)，不僅脫離地情，背離配套立規(guī)初衷，還違背“堅(jiān)持便利管用，防止繁瑣重復(fù)”的黨內(nèi)法規(guī)制定工作原則。重復(fù)立規(guī)勢(shì)必造成立規(guī)資源浪費(fèi)，進(jìn)而損害上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

比如，《河北省黨務(wù)公開(kāi)實(shí)施細(xì)則（試行）》第十八條與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》第十七條一模一樣?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性。除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。

2、滯后立規(guī)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定。對(duì)“及時(shí)”并未加以闡釋?zhuān)瑢?duì)配套立規(guī)期限僅作原則性規(guī)定。對(duì)此，有些地方會(huì)觀望上位黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后再斟酌配套，甚至等其他省份制定配套法規(guī)后再進(jìn)行制定。未明確配套立規(guī)期限，存在影響上位法規(guī)實(shí)施效果的風(fēng)險(xiǎn)。

未明確規(guī)定立規(guī)期限除了可能帶來(lái)滯后立規(guī)，也給予空白立規(guī)借口。一是受地方性人才匱乏、技術(shù)不規(guī)范等原因，限制了地方立規(guī)水平，導(dǎo)致無(wú)法立規(guī)。二是缺乏整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)空白現(xiàn)象發(fā)生。受地區(qū)利益和地方保護(hù)主義影響，“上熱中溫下冷”，部分地區(qū)不講格局，搞自我小循環(huán)，為了地方利益，出現(xiàn)配套規(guī)定制定打折的情況。三是一部分地區(qū)重積極義務(wù)、輕消極義務(wù)，即不立規(guī)沒(méi)有責(zé)任，立規(guī)反而需要擔(dān)責(zé)，一旦立規(guī)便存在執(zhí)規(guī)責(zé)任。

3、越權(quán)立規(guī)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條劃定了地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍和邊界：制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性。除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。然而，有一小部分地方越權(quán)立規(guī)現(xiàn)象也偶爾發(fā)生。應(yīng)該適時(shí)修改的未修改，應(yīng)該及時(shí)清理的未清理，越權(quán)解釋上位法規(guī)也違反“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的規(guī)定。

“爭(zhēng)權(quán)立規(guī)”的背后是地區(qū)利益不均衡和地方保護(hù)主義抬頭。為了杜絕這種現(xiàn)象，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條“黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循下列原則”中第二點(diǎn)明確了，要“堅(jiān)持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴(yán)治黨實(shí)際出發(fā)”。

黨內(nèi)法規(guī)公開(kāi)力度不足

截至2020年6月，我國(guó)共有黨員9191.4萬(wàn)名，而一些地方黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)布環(huán)節(jié)往往停留在內(nèi)部傳閱層面，不能及時(shí)公開(kāi)，無(wú)法被廣泛知曉。對(duì)于守法，要先知道才能遵守，黨內(nèi)法規(guī)也才更具有統(tǒng)一性和權(quán)威性。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)要了然于胸，甚至可以將非黨員納入公開(kāi)范圍，形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)。黨內(nèi)法規(guī)公開(kāi)力度不足，不僅給黨員學(xué)習(xí)造成阻礙，也提高了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)術(shù)研究和立規(guī)質(zhì)量的門(mén)檻和難度。制定黨內(nèi)法規(guī)的目的在于引導(dǎo)、規(guī)范、約束黨員的行為，公開(kāi)力度不足將大大削弱黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和權(quán)威性。

黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”

黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”的原因有四：

一是執(zhí)行者素質(zhì)不高。部分黨員干部政治意識(shí)淡薄，執(zhí)規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)不熟悉、不了解，讓黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)工作打了折扣。

二是部分黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)不看實(shí)際需求，為了配套規(guī)定而規(guī)定，大有形式主義、官僚主義之嫌。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行監(jiān)管及評(píng)估反饋機(jī)制缺位，過(guò)時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)不能及時(shí)變更和廢除。

三是執(zhí)行責(zé)任追究難。以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的備案審查責(zé)任追究制度為例，其中詳細(xì)列舉了應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的四種情形。如果地方黨委不能正確行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，將難以衡量“造成嚴(yán)重后果的”程度，導(dǎo)致責(zé)任追究難。地方黨委如果不行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，就無(wú)備案審查責(zé)任追究一說(shuō)。理論上可能會(huì)涉及玩忽職守，但在沒(méi)有考核指標(biāo)作為參照的情況下也很難認(rèn)定。

四是未能將抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”統(tǒng)一起來(lái)，責(zé)任主體不明，責(zé)任追究困難。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提升路徑

通過(guò)對(duì)“福建省黨校行政學(xué)院系統(tǒng)科研與決策咨詢(xún)項(xiàng)目的研究成果”基金項(xiàng)目的研究和分析我們發(fā)現(xiàn)，要提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，進(jìn)一步完善地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)刻不容緩，可以從以下三方面著手：

政治能力提升

要保證地方黨委正確行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，必須要增強(qiáng)地方黨委的政治意識(shí)，提升政治站位。嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩是從嚴(yán)治黨的要求，要做到“兩個(gè)維護(hù)”和“四個(gè)意識(shí)”，才能保證地方黨委在行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時(shí)不因地方利益及其他干擾因素濫用和逾越職權(quán)，才能保障所制定的黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。

“關(guān)鍵少數(shù)”政治能力要提升，“絕大多數(shù)”政治能力也要提升，要克服本領(lǐng)恐慌，學(xué)習(xí)法規(guī)、遵守法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)，做新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度的堅(jiān)定執(zhí)行者和踐行者。

制度建設(shè)保障

地方黨委正確行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有賴(lài)于一系列的制度保障：

一是完善區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)工作隊(duì)伍建設(shè)，借助中央對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)的指導(dǎo)，充實(shí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人才力量。

二是借助高校、博士后工作站、政府黨內(nèi)法規(guī)專(zhuān)家智庫(kù)，聚集人才，推動(dòng)地方黨委有效制定黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)研究。

三是后備人才培養(yǎng)機(jī)制。2018年11月，廈門(mén)大學(xué)和福建省委辦公廳合作共建了“廈門(mén)大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心”，近兩年在課題研究、人才培養(yǎng)等方面取得豐碩成果。各地方要鼓勵(lì)高校設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科，通過(guò)學(xué)科建設(shè)培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)研究人才。

良法保障善治

完善黨內(nèi)法規(guī)體系要兩手抓，即要重視黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體性?xún)?nèi)容，也要重視黨內(nèi)法規(guī)起草、備案審查、運(yùn)行、退出等程序性?xún)?nèi)容。

一是要有“法”全面覆蓋，避免無(wú)法可依，要做好廢改立釋工作?！胺ā币_(kāi)可查詢(xún)，有條件的地方要建立黨內(nèi)法規(guī)信息平臺(tái)，有助于接軌《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》要求的建立全國(guó)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)信息平臺(tái)。

二是“良法”，應(yīng)從政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性要件審查地方黨委依權(quán)限制定的黨內(nèi)法規(guī)。要警惕地方保護(hù)主義，也要合理保護(hù)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新的積極性。