孫明媚
2021年初,中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》,強(qiáng)調(diào)要從黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障等方面完善黨內(nèi)法規(guī)體系?!耙?guī)劃”高度重視提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,要求各地結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)真貫徹落實(shí)。
2019年9月,中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》,其中確立了執(zhí)規(guī)責(zé)任制,要求“統(tǒng)分結(jié)合、各司其職,一級抓一級、層層抓落實(shí)”,地方各級黨委對本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負(fù)主體責(zé)任,黨委(黨組)書記應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行本地區(qū)本單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行第一責(zé)任人職責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估,督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任,推動黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施。
2012年5月中共中央批準(zhǔn)發(fā)布,2019年8月中共中央政治局會議修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī);省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī),由其自行組織起草。即省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)情況開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果評估的活動。從實(shí)際情況來看,地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的設(shè)置有助于提升黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。
黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行遭遇黨內(nèi)法規(guī)公開力度不足、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難等困境,嚴(yán)重影響黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。
1、重復(fù)立規(guī)。部分地方黨委在制定中央黨內(nèi)法規(guī)的配套法規(guī)時有重復(fù)立規(guī)的現(xiàn)象。重復(fù)立規(guī)屬于低效立規(guī),不僅脫離地情,背離配套立規(guī)初衷,還違背“堅持便利管用,防止繁瑣重復(fù)”的黨內(nèi)法規(guī)制定工作原則。重復(fù)立規(guī)勢必造成立規(guī)資源浪費(fèi),進(jìn)而損害上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。
比如,《河北省黨務(wù)公開實(shí)施細(xì)則(試行)》第十八條與《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第十七條一模一樣?!吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定:制定配套黨內(nèi)法規(guī),不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍,作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體,具有針對性、可操作性。除非必要情況,對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。
2、滯后立規(guī)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定:上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)及時制定。對“及時”并未加以闡釋,對配套立規(guī)期限僅作原則性規(guī)定。對此,有些地方會觀望上位黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施一段時間后再斟酌配套,甚至等其他省份制定配套法規(guī)后再進(jìn)行制定。未明確配套立規(guī)期限,存在影響上位法規(guī)實(shí)施效果的風(fēng)險。
未明確規(guī)定立規(guī)期限除了可能帶來滯后立規(guī),也給予空白立規(guī)借口。一是受地方性人才匱乏、技術(shù)不規(guī)范等原因,限制了地方立規(guī)水平,導(dǎo)致無法立規(guī)。二是缺乏整體規(guī)劃和頂層設(shè)計,導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)空白現(xiàn)象發(fā)生。受地區(qū)利益和地方保護(hù)主義影響,“上熱中溫下冷”,部分地區(qū)不講格局,搞自我小循環(huán),為了地方利益,出現(xiàn)配套規(guī)定制定打折的情況。三是一部分地區(qū)重積極義務(wù)、輕消極義務(wù),即不立規(guī)沒有責(zé)任,立規(guī)反而需要擔(dān)責(zé),一旦立規(guī)便存在執(zhí)規(guī)責(zé)任。
3、越權(quán)立規(guī)?!吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條劃定了地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍和邊界:制定配套黨內(nèi)法規(guī),不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍,作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體,具有針對性、可操作性。除非必要情況,對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。然而,有一小部分地方越權(quán)立規(guī)現(xiàn)象也偶爾發(fā)生。應(yīng)該適時修改的未修改,應(yīng)該及時清理的未清理,越權(quán)解釋上位法規(guī)也違反“誰制定誰解釋”的規(guī)定。
“爭權(quán)立規(guī)”的背后是地區(qū)利益不均衡和地方保護(hù)主義抬頭。為了杜絕這種現(xiàn)象,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條“黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循下列原則”中第二點(diǎn)明確了,要“堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴(yán)治黨實(shí)際出發(fā)”。
截至2020年6月,我國共有黨員9191.4萬名,而一些地方黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)布環(huán)節(jié)往往停留在內(nèi)部傳閱層面,不能及時公開,無法被廣泛知曉。對于守法,要先知道才能遵守,黨內(nèi)法規(guī)也才更具有統(tǒng)一性和權(quán)威性。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員對黨內(nèi)法規(guī)要了然于胸,甚至可以將非黨員納入公開范圍,形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)。黨內(nèi)法規(guī)公開力度不足,不僅給黨員學(xué)習(xí)造成阻礙,也提高了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)術(shù)研究和立規(guī)質(zhì)量的門檻和難度。制定黨內(nèi)法規(guī)的目的在于引導(dǎo)、規(guī)范、約束黨員的行為,公開力度不足將大大削弱黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和權(quán)威性。
黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”的原因有四:
一是執(zhí)行者素質(zhì)不高。部分黨員干部政治意識淡薄,執(zhí)規(guī)意識不強(qiáng),對黨內(nèi)法規(guī)不熟悉、不了解,讓黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)工作打了折扣。
二是部分黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)不看實(shí)際需求,為了配套規(guī)定而規(guī)定,大有形式主義、官僚主義之嫌。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行監(jiān)管及評估反饋機(jī)制缺位,過時的黨內(nèi)法規(guī)不能及時變更和廢除。
三是執(zhí)行責(zé)任追究難。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的備案審查責(zé)任追究制度為例,其中詳細(xì)列舉了應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的四種情形。如果地方黨委不能正確行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),將難以衡量“造成嚴(yán)重后果的”程度,導(dǎo)致責(zé)任追究難。地方黨委如果不行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),就無備案審查責(zé)任追究一說。理論上可能會涉及玩忽職守,但在沒有考核指標(biāo)作為參照的情況下也很難認(rèn)定。
四是未能將抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”統(tǒng)一起來,責(zé)任主體不明,責(zé)任追究困難。
通過對“福建省黨校行政學(xué)院系統(tǒng)科研與決策咨詢項目的研究成果”基金項目的研究和分析我們發(fā)現(xiàn),要提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力,進(jìn)一步完善地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)刻不容緩,可以從以下三方面著手:
要保證地方黨委正確行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,必須要增強(qiáng)地方黨委的政治意識,提升政治站位。嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩是從嚴(yán)治黨的要求,要做到“兩個維護(hù)”和“四個意識”,才能保證地方黨委在行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時不因地方利益及其他干擾因素濫用和逾越職權(quán),才能保障所制定的黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。
“關(guān)鍵少數(shù)”政治能力要提升,“絕大多數(shù)”政治能力也要提升,要克服本領(lǐng)恐慌,學(xué)習(xí)法規(guī)、遵守法規(guī)、執(zhí)行法規(guī),做新時代黨內(nèi)法規(guī)制度的堅定執(zhí)行者和踐行者。
地方黨委正確行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有賴于一系列的制度保障:
一是完善區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制,加強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)工作隊伍建設(shè),借助中央對地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)的指導(dǎo),充實(shí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)機(jī)構(gòu)專業(yè)人才力量。
二是借助高校、博士后工作站、政府黨內(nèi)法規(guī)專家智庫,聚集人才,推動地方黨委有效制定黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)研究。
三是后備人才培養(yǎng)機(jī)制。2018年11月,廈門大學(xué)和福建省委辦公廳合作共建了“廈門大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心”,近兩年在課題研究、人才培養(yǎng)等方面取得豐碩成果。各地方要鼓勵高校設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科,通過學(xué)科建設(shè)培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)研究人才。
良法保障善治
完善黨內(nèi)法規(guī)體系要兩手抓,即要重視黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體性內(nèi)容,也要重視黨內(nèi)法規(guī)起草、備案審查、運(yùn)行、退出等程序性內(nèi)容。
一是要有“法”全面覆蓋,避免無法可依,要做好廢改立釋工作。“法”要公開可查詢,有條件的地方要建立黨內(nèi)法規(guī)信息平臺,有助于接軌《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》要求的建立全國統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)信息平臺。
二是“良法”,應(yīng)從政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性要件審查地方黨委依權(quán)限制定的黨內(nèi)法規(guī)。要警惕地方保護(hù)主義,也要合理保護(hù)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新的積極性。