廣安市人大常委會課題組

立法是國家的重要政治活動，地方立法是國家立法的重要組成部分。地方立法不同于國家層面立法，其立法權限有限，適用范圍為一地一域，調(diào)整的法律關系相對明確具體，因此在立法導向上應當立足解決當?shù)貙嶋H問題，立法用語應當盡量指向明確。我們注意到，在一些地方立法中，過多過濫使用“依法”“有關/相關+部門/規(guī)定”、模糊使用“及時”“按時”“法定程序”等不確定性、模糊性表述。此類表述，無論是為了各部門法協(xié)調(diào)統(tǒng)一而有意為之，還是無意之間導致的，客觀上致使法規(guī)、規(guī)章條文缺乏針對性和可執(zhí)行性，成為“紙面上的法律”，猶如一道道立法“玻璃門”，讓執(zhí)法者、司法者、守法者看得見、進不去、用不上，導致法律效力和社會公信力大打折扣。

一、可執(zhí)行性是地方立法的基本原則和質(zhì)量要求

習近平總書記指出：“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用?！盵1]全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書強調(diào)，要充分發(fā)揮地方立法小切口、有特色、精細化的優(yōu)勢[2]。全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛指出：“設區(qū)的市立法，既要實施、銜接上位法，解決好上位法通達基層的‘最后一公里問題，又要直接解決社會治理中的具體問題。應當結合本市實際情況，做好法規(guī)核心制度設計，把法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)等上位法關于權利義務、權力責任的規(guī)定進一步細化、具體化、程序化，增強法規(guī)的實用性和可操作性?！盵3]立法法總則第六條規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。”

可執(zhí)行性，是指法律法規(guī)的規(guī)定在實踐中能夠完整無障礙地執(zhí)行。法律規(guī)范的可執(zhí)行性意在達到“不僅可以有效解決創(chuàng)新發(fā)展中出現(xiàn)的問題，也要便于操作，最大程度降低守法成本和執(zhí)法成本”。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章是否具有可執(zhí)行性，影響著地方立法質(zhì)量，關系到通過法治建設引領新時代全面深化改革、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，意義重大而深遠。一部高質(zhì)量、具有可執(zhí)行性的法規(guī)或規(guī)章，條文除了要符合特定的邏輯結構形式（假定條件、行為模式、法律后果）和漢語的語法外，還需具備語言簡潔、意思明確、嚴謹周全等特點[4]，讓人看得懂、用得上、守得住，能夠發(fā)揮引領和推動作用、指導解決實際問題。因此，可執(zhí)行性是地方立法的基本原則和質(zhì)量要求，也是法規(guī)、規(guī)章有效施行的生命力所在。

二、“玻璃門”現(xiàn)象是地方立法的普遍缺陷

（一）地方立法“玻璃門”的含義

物理意義上玻璃門作為裝修裝飾用品，具有透光和阻隔的雙重特征。近年來，“玻璃門”因其特性使其內(nèi)涵外延得以擴展。信息公開上的“玻璃門”，是指一些地方的政務信息雖然名義上公開，但因各種因素導致公民無法及時、有效、全面查詢信息，名義上公開、實際上隱藏，普通的公開、重點的隱藏，看似觸手可及、實則無路可達。經(jīng)濟發(fā)展上的“玻璃門”，是指一些經(jīng)濟政策規(guī)劃愿景宏大，但受思想觀念、特別規(guī)定以及政府職能等方面的阻礙，使得這些政策規(guī)劃看得見、夠不著，一進去就撞門，根本無法落實，成為名義上開放、實則被限制的情況。

本文借用上述“玻璃門”的基本含義，將地方立法中過多過濫使用“依法”“有關/相關+部門/規(guī)定”、模糊使用“及時”“按時”“法定程序”等不明確、不具體、缺乏針對性和可執(zhí)行性的模糊用語，讓執(zhí)法者、司法者、守法者看得見、用不上的現(xiàn)象，稱為立法“玻璃門”。這種立法“玻璃門”，看似有“規(guī)”、實則無“形”，看似有“據(jù)”、實則難“從”，看似有“責”、實則難“溯”。

（二）地方立法“玻璃門”的主要表現(xiàn)形式及特征

1.過多過濫使用“依法”的表述

立法應當有法可依、有據(jù)可循、精準明確，但目前存在對“依法”表述的簡單套用、過度運用，看似“依法”，實則“無法”。

從31個省、自治區(qū)、直轄市（不包括香港、澳門、臺灣）隨機抽取100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章，課題組以“依法”為關鍵詞檢索分析，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對“依法”表述的濫用。100部地方性法規(guī)中，從數(shù)量來看，使用“依法”頻次最多的一部法規(guī)達32處，僅有1部地方立法條例沒有使用，平均每部法規(guī)使用8.95次;從內(nèi)容來看，程序性法規(guī)較少使用“依法”，實體性法規(guī)使用“依法”較多;從區(qū)域來看，各地區(qū)均存在此問題，且表述頻次的多少、占比幅度的高低，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、民主法治建設程度沒有關系。100部地方政府規(guī)章中，也發(fā)現(xiàn)類似問題，從數(shù)量來看，一部最多使用“依法”一詞的規(guī)章達到47處，僅2部規(guī)章沒有使用，平均每部規(guī)章使用8.79次，其中使用1～10次的占比為69%;從區(qū)域來看，各地區(qū)所制定規(guī)章出現(xiàn)此問題的較為普遍，華東地區(qū)略高（見圖1）。

比如《XX省華僑權益保護條例（修訂草案）》共44條，其中使用“依法”32處，大部分條款使用了“依法”。以第十七條為例：“華僑投資者依法投資、經(jīng)營獲得的利潤、股息、紅利、租金、清算后的資產(chǎn)及其他合法收益，可以依法兌換外匯，匯往境外。華僑員工的工資及其他合法收入，可以依法匯出或者攜帶出境?！贝藯l款3處使用“依法”，雖然強調(diào)了法律的權威，但是這些“依法”指代不清、對象不明，究竟依的是哪部法律？哪條哪款？不得而知。同時，該條款的立法本意是保護華僑權益，但卻表述為華僑投資者投資要“依法”、兌換外匯要“依法”、匯出要“依法”，一方面，讓人理解為這些方面大概率會“非法”，使用過多反而形成權利限制;另一方面，銀行工作人員辦理華僑匯往境外業(yè)務時，難道還要對該筆款項做合法性審查嗎？對普通公民有這些規(guī)定和限制嗎？答案是否定的。這不是保護華僑權益，而是徒增“門檻”、制造不便，效果適得其反，一處“依法”就是一道隱形的“玻璃門”。該條例第十九條規(guī)定：“華僑可以依法委托代理人實施投資行為，代理人因違反委托約定給華僑投資者造成損失的，應當依法承擔法律責任?！钡诙畻l規(guī)定：“鼓勵和支持華僑個人、華僑投資企業(yè)和華僑社會團體依法捐贈興辦公益事業(yè)，其公益性捐贈支出依法享受國家稅收優(yōu)惠?！币陨蟽蓚€條文中的4處“依法”毫無意義，應當刪除。

比如《XX市禁止違法建設管理辦法》共42條，出現(xiàn)“依法”47次，平均每個條文都使用了一個以上“依法”，適用依據(jù)較多指向其他法律法規(guī)，整部規(guī)章被“依法”包裹，此類地方立法還剩下多少意義和價值？

再如《XX市勞動爭議調(diào)解條例》第六條[5]、《XX市愛國衛(wèi)生條例》第四十六條[6]、《XX市建筑市場管理條例》第十四條[7]等等。這些條款中動輒不離“依法”，至于依什么法、多少條、多少款不講不說，有的是語句累贅該刪不刪，有的是指代抽象該具體不具體，導致執(zhí)法者可以選擇性執(zhí)法，當事人因法意不明而無法捍衛(wèi)自身權利，法規(guī)效力和尊嚴受到嚴重損害。

2.過多過濫使用“有關/相關+部門/規(guī)定”的表述

課題組以“有關/相關+部門/規(guī)定”為關鍵詞，對前述100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章進行檢索，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對“有關部門”“有關規(guī)定”“相關部門”“相關規(guī)定”四種表述的濫用。100部地方性法規(guī)中，在出現(xiàn)次數(shù)上，0次的6部，1～5次的49部，6～10次的28部，占據(jù)此次檢索的83%以上，平均每部法規(guī)使用6.5次。在出現(xiàn)頻率上，存在兩極分化，《XX市城市文明行為促進條例》中出現(xiàn)27次，《XX市生態(tài)環(huán)境保護條例》中出現(xiàn)0次。在100部地方政府規(guī)章中，也發(fā)現(xiàn)類似問題，在出現(xiàn)次數(shù)上，0次的7部，1～5次的55部，6～10次的25部，占據(jù)此次檢索的87%以上，平均每部規(guī)章使用5.9次。這種責任主體不清、依據(jù)規(guī)定不明的地方立法，容易導致“有利爭著管、無利都不管”的危害，同時也為“不擔當、不作為”埋下伏筆，既不便于領責，也不便于追責（見圖2）。

比如《XX市城市文明行為促進條例》共36條，其中“有關”出現(xiàn)27次，“有關部門”出現(xiàn)11次。該條例第二十一條規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府及有關部門……應當建立表彰制度。對……捐獻者，應當按照有關規(guī)定給予獎勵。人民政府及有關部門應當……，并依照有關規(guī)定對個人和組織給予獎勵。有關部門和單位應當為志愿者提供……保障?！贝藯l文共出現(xiàn)5處“有關”，本意是對公眾的文明行為予以獎勵，但因未明確誰是牽頭部門、誰來制定制度、誰來行為認定、誰來實施獎勵等，可能導致獎勵無限延期或最終落空，這將極大損害社會公眾參與的積極性。對于上述條款中責任主體的問題，課題組認為可將“有關部門”明確為“XX、XX等行政主管部門”，“有關規(guī)定”也可細化為“按照XX?。ㄊ校┏鞘形拿餍袨闂l例”，促進法規(guī)精神落實落地。

比如《XX市市區(qū)城市綠化辦法》第六條規(guī)定：“市區(qū)內(nèi)的單位和具有勞動能力的適齡公民，應當按照有關規(guī)定履行植樹或者其他綠化義務?！边@一條款屬于強制性義務條款，若不明確產(chǎn)生義務的法律法規(guī)來源，容易引起群眾不理解、不配合，甚至引發(fā)公權力與私權利的矛盾沖突。

再如《XX市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十四條[8]、《XX市居家養(yǎng)老服務條例》第二十四條[9]、《XX市生活垃圾分類管理條例》第十一條[10]、《XX市濕地保護條例》第十三條[11]等等。所列條文中對“有關”“相關”的立法用語過于模糊，表意不清，指向不明，同樣會在一定程度上派生自由選擇、相互推諉、推脫責任的立法遺留問題。對于上述《XX市濕地保護條例》第十三條規(guī)定過于粗糙的問題，課題組認為可明確為“應當會同住建、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水務、環(huán)保等部門編制本市濕地保護規(guī)劃”，這在立法技術上并不復雜，同時也為行政主管部門履職盡責提供了依據(jù)。

3.模糊使用“及時”“按時”的表述

“及時”“按時”等模糊表述，在地方立法中屢見不鮮。課題組以“及時”“按時”為關鍵詞，對前述100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章進行檢索，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對“及時”“按時”表述的模糊使用。100部地方性法規(guī)中，87部法規(guī)共使用“及時”“按時”466處，平均每部使用4.66次，其中《XXX平安建設條例》中使用達22處。100部地方政府規(guī)章中，有88部規(guī)章共使用“及時”“按時”441處，平均每部使用4.41次，其中《XX市燃氣管理辦法》中使用達22處。由于法條中使用此類模糊表述，對具體時間（時限）未作明確規(guī)定，可能導致監(jiān)督執(zhí)行難、行政效能低，一定程度上為政府及其職能部門“懶政”“怠政”留下“后門”（見圖3）。

比如《XX市平安建設條例》第二十八條規(guī)定：“公安機關應當依法嚴厲打擊黑惡勢力，加強摸排核查舉報線索，及時查辦涉黑涉惡案件。相關部門在市場監(jiān)管、交通運輸、工程建設、醫(yī)療衛(wèi)生等行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉黑涉惡案件線索的，應當及時報告公安機關;對行業(yè)監(jiān)管存在的問題，及時開展整治?！币粭l之中，連續(xù)3次使用“及時”，對時間界限均沒有任何明確。第三十四條規(guī)定：“教育部門應當會同公安機關建立防治中小學校學生欺凌行為長效機制。中小學校應當開辟有專人負責的不記名舉報欺凌行為通道，并建立家長溝通機制，及時通報有關信息，認真調(diào)查核實、及時處理學生欺凌行為;公安機關應當與中小學校建立學生欺凌行為信息溝通機制，并加強校外學生欺凌行為的監(jiān)控和處置力度?！笔裁磿r間通報？多長時間處理？家長看不到具體的時限，期望虛空。

比如《XX市公共文明行為條例》第十一條規(guī)定：“市、區(qū)（縣）人民政府應當對實施本條例情況進行監(jiān)督檢查，對存在的問題及時依法糾正。行政監(jiān)察機關應當對執(zhí)法部門及其工作人員執(zhí)行本條例工作實施監(jiān)察、監(jiān)督。行政主管部門應當對執(zhí)法工作人員執(zhí)行本條例情況建立監(jiān)督檢查制度，對存在的問題及時發(fā)現(xiàn)，及時處理?！贝藯l使用了3個“及時”，對于適用者而言，很難理解立法者所謂“及時”的時限究竟是多少，五日？十日？一月？三月？不得而知。

比如《XX省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》第三十八條規(guī)定：“……應當將履行決策程序形成的記錄、材料及時完整歸檔。……應當及時移交決策承辦單位?！睏l文中要求承辦單位應當將相關資料“及時”歸檔、移交，此處“及時”是指多少日？是工作日還是自然日？不明確、不具體、難操作。

再如《XX市居家養(yǎng)老服務條例》第十五條[12]，《XX市濕地保護條例》第十九條[13]多次提及“及時”“按時”，賦予行政執(zhí)法者極大自由裁量權，給適用者帶來未知和迷茫。課題組認為，作為地方立法，應當載明時間、期限，以便適用者有預期地發(fā)現(xiàn)、處理法條中羅列的問題，防止其對“及時”“按時”隨意理解，借此拖延工作，造成行政不作為。

4.模糊使用“法定程序”“規(guī)定程序”等表述

地方立法中，除了實體內(nèi)容的表述存在用語模糊外，在適用程序的表述上同樣存在立法“玻璃門”。課題組以“法定程序”“相關程序”等表述為關鍵詞，對前述100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章進行檢索，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對“法定程序”“相關程序”等表述的模糊使用。100部地方性法規(guī)共使用“法定程序”“相關程序”等表述78處，其中《XX市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》使用了7處。100部地方政府規(guī)章共使用“法定程序”“相關程序”等表述120處，其中《XX市重大行政決策程序規(guī)定》使用了3處?！胺ǘǔ绦颉薄耙?guī)定程序”等表述，對于立法者而言可能是為了確保周密無誤，但對于執(zhí)法者、守法者而言卻是云里霧里，實施一個法律行為，有的只有一種程序，有的則有多種程序，非專業(yè)的民眾根本不知道有哪些程序、應當適用哪種程序（見圖4）。

比如《XX自治州城鎮(zhèn)供熱條例》第九條第一款規(guī)定：“縣級人民政府供熱行政主管部門應當會同有關部門，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域供熱專項規(guī)劃，經(jīng)技術論證，按照規(guī)定程序批準后組織實施?！彪m然寫了“按照規(guī)定程序”，但對于公眾來說，是什么程序？怎么走？何時走完？表述不明，難以適用。第三十七條規(guī)定：“城鎮(zhèn)熱力價格的制定和調(diào)整由縣（市）人民政府價格行政主管部門會同城鎮(zhèn)供熱行政主管部門提出方案，并舉行聽證會，依法按程序報批后實施。”誰來報？誰來批？熱力價格究竟誰說了算？也都表述模糊。

比如《XX省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》第四十一條規(guī)定：“依法作出的重大行政決策，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行……?！笨梢宰兏蛘咄Ｖ箞?zhí)行的法定程序是什么？不得而知。該規(guī)章本身規(guī)定了決策程序，為什么不指明依照本法第多少條規(guī)定或者依照其他某部法律法規(guī)的具體規(guī)定，令人費解。

再如《XX市大氣污染防治辦法》第三十條第二款[14]、《XX市生態(tài)保護條例》第十一條[15]等，以上所列條文中，均含有“法定程序”“規(guī)定程序”等表述，適用者不能確定具體程序，轉(zhuǎn)而搜索其他的法律法規(guī)規(guī)定，陷入循環(huán)論證的窠臼。課題組認為，地方立法不能以“避免法律法規(guī)沖突”為名犧牲立法質(zhì)量，其條文應當具體、明確、可行，最大程度指出所借助法律法規(guī)的具體信息。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，我國現(xiàn)行有效法律279部，行政法規(guī)756部，地方性法規(guī)12000多部，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章更是成千上萬。面對“依法”“有關/相關+部門/規(guī)定”“及時”“按時”“法定程序”等地方立法“玻璃門”，非專業(yè)的普通群眾面對浩如煙海的法律法規(guī)無所適從，很難弄清“依法”到底依的是哪部法規(guī)，“根據(jù)”的又是哪個條文，訴求維權到底該走什么“程序”、該找哪個“部門”，進而不能明確其所應享有的法定權利和所應履行的法定義務。

三、地方立法“玻璃門”的危害及成因

（一）地方立法“玻璃門”的危害

因過多過濫使用籠統(tǒng)、抽象、模糊的立法用語，缺乏必要的針對性和可執(zhí)行性，導致地方立法出現(xiàn)“玻璃門”現(xiàn)象，產(chǎn)生諸多弊端和危害。

1.對法規(guī)質(zhì)量的損害。由于濫用指代不明、導向不清的表述，導致立法規(guī)定的責任、義務模糊，實踐中無人牽頭、無人落實。所立之法成為實體空洞、程序缺失的“紙上之法”“案頭之法”，相當于沒有牙齒的“老虎”，嚴重損害了地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的嚴肅性和強制力。

2.對立法者的損害。一是浪費立法資源。地方立法“玻璃門”現(xiàn)象導致地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章難以適用、束之高閣，造成大量的立法資源被浪費。二是立法目的難以實現(xiàn)。地方立法“玻璃門”不僅違背立法精神和原則，還因立法粗線條導致缺乏可實施性，使立法徒有其“殼”、無有其“實”[16]。三是滋生立法“懶政”“怠政”作風。地方立法“玻璃門”現(xiàn)象，會對立法工作者產(chǎn)生隱形危害，易在立法工作者中滋生立法惰性，減少其對創(chuàng)制性法規(guī)、規(guī)章的探索研究，助長立法行為“懶政”“怠政”。

3.對執(zhí)法者的損害。一方面，執(zhí)法主體難以執(zhí)行。由于條文該具體未具體、該羅列未羅列，執(zhí)法者不便操作、難以執(zhí)行。另一方面，執(zhí)法目的難以達到。地方立法“玻璃門”現(xiàn)象在法律責任部分出現(xiàn)較多，立法導向和推動作用受限，表象為法律責任界定不清，執(zhí)法部門不能實施有針對性的懲處措施，執(zhí)法效果較差。如一些法規(guī)、規(guī)章動輒“依法”，但處罰方式和幅度均不明確，容易形成執(zhí)法“真空”或造成亂執(zhí)法。

4.對社會公眾的損害。立法“玻璃門”現(xiàn)象加大了公民知法、守法和用法的難度。以行政許可為例，當公眾看到“……按照法定的權限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可”這類規(guī)定時，其學法熱情是從高漲到消退;當公眾看到“行政許可實施機關認為有關行政許可的規(guī)定不合法，應當停止實施，并及時按法定程序……”這類規(guī)定時，其對權益的維護是從希望變失望。

（二）地方立法“玻璃門”的成因分析

1.立法理念出現(xiàn)偏差。以人民為中心是立法工作的基本理念。但在具體的地方立法實踐中，立法導向出現(xiàn)偏差，存在立法主體片面追求法規(guī)數(shù)量、追求立法政績、追求有勝于無的現(xiàn)象。這些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章由于未經(jīng)充分調(diào)研論證，法條粗線條，出現(xiàn)較多對象不具體、指向不明確、可操作性差的“玻璃門”條文。

2.立法行為“懶政”“怠政”。部分地方立法工作者存在“懶政”“怠政”行為，缺乏責任感、使命感，搞教條主義、形式主義。重復上位法的條款大量存在，小法抄大法，形成“三世同堂”“四世同堂”“你有我有全都有”，導致法規(guī)、規(guī)章體例上、內(nèi)容上趨同現(xiàn)象嚴重，缺乏地方特色。地方立法的目的在于“解決中央立法不能獨立解決或暫時不宜解決的問題，解決應當由地方自主解決的問題”[17]。立法“懶政”“怠政”行為的隨意性，導致形成大量立法“玻璃門”。

3.立法調(diào)研不夠深入。目前，普遍采取的立法調(diào)研方式主要是召開座談會、聽證會、論證會和通過書面、網(wǎng)絡、媒體征詢意見等?？雌饋碚髑笠庖姷母采w面很廣、很熱鬧，但公眾收到法規(guī)草案時間晚，熟悉時間短，會議組織不科學，討論不夠深入，一些接地氣、聚民聲、表民意的思想觀點未能表露，收集不到真知灼見，立法“玻璃門”等問題也不能得到及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

4.立法技術水平不高。一是技術標準滯后。地方立法要明確具體、可操作，但是如何切入、如何表述、衡量標準以及評估方法等缺乏技術標準，大多停留在感性認識和定性分析層面，在具體立法實踐中難以掌握和運用，以致立法“玻璃門”現(xiàn)象頻出。二是立法隊伍力量薄弱。立法專職人員配備不齊，法律理論和實踐鍛煉缺乏，不能適應新時期地方立法工作需要。三是審議質(zhì)量不高。地方立法通常要經(jīng)過多次審議，但仍有個別地方把關不嚴，立法“玻璃門”現(xiàn)象在審議階段未能得到糾正。

四、破除地方立法“玻璃門”的對策建議

（一）建議全國人大常委會作出指導性規(guī)定。通過制定實施細則、作出法律解釋或者修訂立法技術規(guī)范等方式，對立法法總則第六條中“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的規(guī)定進行細化、標準化，提出具體要求，督促各地妥善解決當前地方立法規(guī)定過于籠統(tǒng)、難以衡量、不易把握、不便適用的走偏問題，特別要對立法“玻璃門”現(xiàn)象表示明確反對和禁止，示例表述原則和方式方法，引領形成權責清晰、程序具體、便于執(zhí)行的良好立法風尚。

（二）堅持以人民為中心的立法理念。深刻領會黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”的重要論述，堅持“以人民為中心”的立法理念，努力消除與人民根本利益不相符合的立法弊端。因此，法規(guī)選題準不準、規(guī)定內(nèi)容實不實、權利義務清不清、操作流程順不順、施行效果好不好，都要由實踐來檢驗，由人民來裁判。

（三）牢固樹立敢于擔當?shù)呢熑我庾R。作為地方立法工作者，要堅決克服立法“懶政”“怠政”“和稀泥”、不作為等行為，切實增強立法工作的責任感、使命感、榮譽感，不能為求四平八穩(wěn)而放棄決斷，不能為不擔一點風險而當“好好先生”。只要是通過廣泛調(diào)研、深入聽證論證、符合大多數(shù)人民群眾的意志和利益，就要敢于“亮劍”，該說“不”就說“不”，該定“應當”就定“應當”，該寫“可以”就寫“可以”，該立“禁止”就立“禁止”，該依照什么就依照什么，該是什么程序就明確什么程序，讓地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章管用、實用、好用。

（四）充分發(fā)揮地方人大的立法主導作用。一要深入開展調(diào)研。深入基層群眾、立法聯(lián)系點、職能部門、利害關系人等中開展調(diào)研，最大限度掌握實際情況、突出問題、上位法、同類法，才能將問題找準、措施制實、責任分清、程序?qū)懨?。二要有效發(fā)揮立法聽證、論證作用。聽證會、論證會不能走過場、圖形式，既要拓展廣度，讓不同行業(yè)、不同背景、不同利益群體的群眾都參與進來，傾聽到不同的聲音;又要拓展深度，充分吸納律師、專家學者、司法人員等專業(yè)人士的意見建議，促進發(fā)現(xiàn)、減少立法“玻璃門”現(xiàn)象。三要認真進行地方立法審議。地方立法調(diào)整本行政區(qū)域的法律關系，要本著對人民負責、對歷史負責、對審議者自身負責的精神，認真深入審議，做到立法不放任、不放縱、不放水。四要扎實開展備案審查。地方人大及其常委會應當按照維護法制統(tǒng)一的原則，在對報送備案的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進行合法性、合理性審查的同時，加大對有針對性、可執(zhí)行性的審查監(jiān)督。

（五）建設高素質(zhì)立法工作隊伍。一要充實立法隊伍。隨著地方立法任務的日益繁重，只有不斷充實立法工作人員數(shù)量，做到有人想事、有人干事，才有可能實現(xiàn)高質(zhì)量的地方立法。二要強化學習培訓。立法是一項政治性、專業(yè)性、技術性很強的工作，地方人大要健全機制、優(yōu)化內(nèi)容、強化培訓、抓好幫帶，在干中學、在學中干，著力提高立法隊伍能力素質(zhì)。三要優(yōu)化整合力量。把擴大各方力量參與立法工作作為重要支撐，積極發(fā)揮人大代表、專家學者、職能部門作用，建立健全項目組立法、聯(lián)合立法等工作機制，凝聚地方立法強大合力。按照全國人大要求，建設一支思想政治素質(zhì)過硬、業(yè)務工作能力過硬、職業(yè)道德水準過硬的富有戰(zhàn)斗力的立法工作隊伍 ，以適應新時代地方立法工作需要。

（六）落實法規(guī)、規(guī)章實施監(jiān)督機制。嚴格落實地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章實施監(jiān)督機制，通過后期補救的方法消除地方立法“玻璃門”現(xiàn)象。一是落實執(zhí)法檢查制度。充分運用執(zhí)法檢查，加強法規(guī)、規(guī)章實施情況的監(jiān)督，對實施效果不理想、存在“玻璃門”現(xiàn)象的及時提出修法建議。二是落實立法后評估制度。通過聘請第三方評估機構，客觀公正地查找法規(guī)、規(guī)章在實施過程中存在的問題和不足，檢驗法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容和程序規(guī)定是否科學、合理、可操作，從而作出全面、客觀、科學的評價，為法規(guī)、規(guī)章的修訂完善提供可靠依據(jù)。三是完善法規(guī)、規(guī)章清理長效機制。定期不定期對法規(guī)、規(guī)章進行清理，及時開展“立改廢”工作，使地方立法與時俱進，更具針對性和可操作性。

結 ? 語

國家層面的法律、行政法規(guī)，調(diào)整范圍是各省、自治區(qū)、直轄市或者某一領域，各地經(jīng)濟發(fā)展、民族種族、歷史文化、風俗習慣等等各不相同，樹立什么樣的法治理念、法治精神才是最重要的，指出方向、確定原則的規(guī)定才是最適宜的，粗細相間、以粗帶細才是最恰當?shù)?。而在地方立法層面，尤其是到設區(qū)的市這一級，已經(jīng)是我國最低的立法層級了，相關法規(guī)、規(guī)章只有真正滿足“應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的立法質(zhì)量要求，才能真正擔負起為加強基層社會治理提供法治保障的重任。

注釋：

[1]2020年10月27日通過網(wǎng)絡檢索新華網(wǎng)習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會的講話，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2014-09/06/content

_1877767.htm.

[2]2020年10月27日通過網(wǎng)絡檢索新華每日電訊4版，栗戰(zhàn)書：《形成人大工作整體合力共同推動法律全面有效實施》，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2019-07/01/c_13818

8380.htm.

[3]李飛：《加強和改進?。▍^(qū)）人大常委會對設區(qū)的市立法工作的審批指導》，載《中國人大》2020年第1期。

[4]王洪：《論法律中的不可操作性》，載《比較法研究》1994年第1期。

[5]《XX市勞動爭議調(diào)解條例》第六條規(guī)定：“市和區(qū)、縣（市）總工會應當督促、幫助企業(yè)依法建立勞動爭議調(diào)解委員會，推動建立區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織。企業(yè)工會應當協(xié)助本企業(yè)依法建立勞動爭議調(diào)解委員會?！?/p>

[6]《XX市愛國衛(wèi)生條例》第四十六條規(guī)定：“市、縣（市）區(qū)愛衛(wèi)會成員單位和愛衛(wèi)辦工作人員，在愛國衛(wèi)生工作中，不依法履行職責，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

[7]《XX市建筑市場管理條例》第十四條規(guī)定：“未取得施工許可證擅自施工的，城鄉(xiāng)建設行政主管部門應當責令停止施工，依法進行處罰，并對行政處罰決定的履行、施工質(zhì)量、工程糾紛等情況進行核查。對符合規(guī)定條件的，依法補辦施工許可證?！?/p>

[8]《XX市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十四條規(guī)定：“城市管理主管部門應當會同有關部門，根據(jù)戶外廣告設施設置專項規(guī)劃和城鎮(zhèn)容貌標準，編制戶外廣告設施設置技術規(guī)范……?！?/p>

[9]《XX市居家養(yǎng)老服務條例》第二十四條規(guī)定：“政府有關部門及其工作人員在居家養(yǎng)老服務活動中不履行職責的，由其所在單位或者上級主管機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”

[10]《XX市生活垃圾分類管理條例》第十一條規(guī)定：“市市容環(huán)境衛(wèi)生管理機構應當會同有關部門組織編制生活垃圾分類專項規(guī)劃，經(jīng)市人民政府批準后實施?！?/p>

[11]《XX市濕地保護條例》第十三條規(guī)定：“市林業(yè)主管部門應當會同相關部門編制本市濕地保護規(guī)劃，報市人民政府批準后公布實施?！?/p>

[12]《xx市居家養(yǎng)老服務條例》第十五條規(guī)定：“民政主管部門應當建立健全居家養(yǎng)老服務評估體系，按照招投標方式引入第三方社會組織對社區(qū)養(yǎng)老服務設施和服務項目的情況進行評估。對特殊困難老年人的家庭經(jīng)濟情況、身體狀況、養(yǎng)老服務需求進行評估;對提供居家養(yǎng)老服務的企事業(yè)單位、社會組織、養(yǎng)老機構或個人的服務標準、服務能力以及服務質(zhì)量進行評估。及時將居家養(yǎng)老服務評估結果向社會公布?！?/p>

[13]《xx市濕地保護條例》第十九條規(guī)定：“林業(yè)行政主管部門應當會同水務行政主管部門建立健全濕地資源監(jiān)測體系和濕地生態(tài)補水協(xié)調(diào)機制，實行信息共享制度，根據(jù)保護濕地功能需要，通過工程和技術措施定期或者有計劃補水，保障濕地生態(tài)用水需求，維護濕地生態(tài)功能和生物多樣性。市林業(yè)行政主管部門應及時將濕地資源和濕地利用狀況報告本級人民政府和上一級林業(yè)行政主管部門。”

[14]《XX市大氣污染防治辦法》第三十條第二款規(guī)定：“限制通行或者臨時交通管制的時間、區(qū)域、路段應當按照程序向社會公告后實施，并且設置相應交通標志。機動車駕駛人應當遵照執(zhí)行?！?/p>

[15]《XX市生態(tài)保護條例》第十一條規(guī)定：“經(jīng)批準的生態(tài)保護專項規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自變更或者調(diào)整。確需變更或者調(diào)整的，應當按照原審批程序報批?！?/p>

[16]尹奎杰：《地方立法中的問題及其破解思路》，載《學術交流》2019年第10期。

[17]李高協(xié)：《地方立法的可操作性問題探討》，載《人大研究》2007年第10期。

[18]全國人大常委會2020年度立法工作計劃_中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/b46fd4cbdbb

b4b8faa9487da9e76e5f6.shtml.

參考文獻：

[1]四川省法學會主編：《四川法學文集（第四輯）》，四川人民出版社2015年版。

[2]福建省人大常委會研究室編：《“全面推進依法治國與發(fā)揮地方人大作用”專題研討論文集》，福建人民出版社2015年版。

[3]李高協(xié)：《地方立法的可操作性問題探討》，載《人大研究》2007年第10期。

[4]尹奎杰：《地方立法中的問題及其破解思路》，載《學術交流》2019年第10期。

[5]魏芙蓉：《完善地方立法機制 提高立法質(zhì)量和效率》，載《新長征》2020年第9期。

[6]丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，載《地方立法研究》2020年第4期。

[7]蘇秀泉、王思遠：《試論地方立法語言的模糊性問題》，載《內(nèi)蒙古人大》2019年第12期。

[8]郭秉貴：《設區(qū)的市地方立法精細化問題研究》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2020年第1期。

[9]韋柏：《分析與研討：設區(qū)的市地方立法的現(xiàn)狀、問題與對策——以山東省為例》，載《山東青年政治學院學報》2019年第5期。

[10]姜水靜：《設區(qū)市地方立法問題研究》，載《沈陽農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2017年第5期。

（課題組成員：鄧林、劉虎、吳習倫、賀偉、姜麗華）