張 胤， 劉洪宇， 侯鵬強(qiáng)

（1.電子科技大學(xué)招標(biāo)采購中心，成都 611731；2.成都炎興自動化工程有限公司，成都 611731）

0 引 言

公開招標(biāo)是政府采購的常用采購方式。在實(shí)踐過程中會有各類原因?qū)е马?xiàng)目廢標(biāo)［1］，使得采購周期延長，降低政府采購資金的使用效率［2］。有效投標(biāo)人不足3家的廢標(biāo)情形占的比例比較大［3］，有些產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家較少［4］，同類、同規(guī)格產(chǎn)品同時委托多家投標(biāo)供應(yīng)商參加同一個項(xiàng)目［5］。非單一產(chǎn)品采購在公開招標(biāo)中很常見，為此研究公開招標(biāo)中非單一產(chǎn)品的廢標(biāo)原因，為采購人提供有效建議，對保障采購項(xiàng)目得以順利開展具有重要意義。

1 問題的引出

某采購項(xiàng)目采用公開招標(biāo)的采購方式，項(xiàng)目采用綜合評分法。本案例共采購W、X、Y、Z 4類設(shè)備，其中X、Y、Z 3類被設(shè)置為核心產(chǎn)品。另外招標(biāo)文件規(guī)定“要求推薦3名中標(biāo)候選供應(yīng)商”。有A、B、C 3家供應(yīng)商參與該項(xiàng)目。3家供應(yīng)商均通過資格審查、符合性審查。但是在評審過程中，因A、B、C 3家所投核心產(chǎn)品均為同一品牌。評標(biāo)委員會認(rèn)定，本項(xiàng)目通過資格、符合性審查的投標(biāo)人所投產(chǎn)品均為同一品牌，不滿足招標(biāo)文件推薦3名中標(biāo)候選人的要求，予以廢標(biāo)。采購人準(zhǔn)備修改文件，將中標(biāo)候選人數(shù)量由3名改為1名，重新招標(biāo)。但代理機(jī)構(gòu)對修改中標(biāo)候選人持反對態(tài)度。

該案例帶來幾個疑問：①核心產(chǎn)品數(shù)量是否過多，需調(diào)整核心產(chǎn)品；進(jìn)一步調(diào)研技術(shù)參數(shù)是否具有排他性；若公開招標(biāo)不適用于本項(xiàng)目是否該考慮采用其他采購方式；②“中標(biāo)候選人不足3家”的廢標(biāo)理由是否恰當(dāng)；③中標(biāo)候選人數(shù)量是否可以修改。

2 核心產(chǎn)品數(shù)量制定模型

本案例設(shè)置了3個核心產(chǎn)品是否合理？

財政部第87號令《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第三十一條要求對于非單一產(chǎn)品采購應(yīng)確定核心產(chǎn)品，但并未提及核心產(chǎn)品數(shù)量。采購人該如何確定核心產(chǎn)品［6-14］，張松偉［6］分析了兩種情形的核心產(chǎn)品確定原則，闞洪［7］建議提供所有核心產(chǎn)品相同時才視為提供相同品牌。文獻(xiàn)［8-12］建議設(shè)定一個核心產(chǎn)品，林博宇［13］認(rèn)為設(shè)定多個“核心產(chǎn)品，”可操作性很低，王永峰［14］討論根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)盡可能少的確定核心產(chǎn)品數(shù)量。以上都是給出定性的結(jié)論。本文將定量討論如何從有利于項(xiàng)目實(shí)施的角度出發(fā)，確定核心產(chǎn)品。

以下討論中把提供相同品牌產(chǎn)品的不同供應(yīng)商，按一家投標(biāo)人計算。

2.1 項(xiàng)目的可能性

以最簡單的非單一產(chǎn)品——2個產(chǎn)品為例，假設(shè)設(shè)置2個核心產(chǎn)品E和I，E在市場上有e、f、h 3家品牌，I在市面上有i、j、k 3家品牌。供應(yīng)商響應(yīng)情形如表1所示，表中重復(fù)的品牌標(biāo)注為黑色。

表1 供應(yīng)商A、B、C、D對核心產(chǎn)品的響應(yīng)情況

2.2 設(shè)置不同核心產(chǎn)品數(shù)量的對比

情形1表示設(shè)置1個核心產(chǎn)品，有3家供應(yīng)商響應(yīng)，最后有3個投標(biāo)人的情況。有3個投標(biāo)人的概率為

高?？蒲袃x器設(shè)備技術(shù)指標(biāo)較高，市面上的品牌并不多，在采購中經(jīng)常出現(xiàn)這種情況，設(shè)置1個核心產(chǎn)品，市面上只有3個品牌，3個品牌的供應(yīng)商都來應(yīng)標(biāo)。因同一品牌往往只會授權(quán)一家供應(yīng)商參與，即便理論上不廢標(biāo)的概率只有22.22%，也能成功采購。因此在后續(xù)討論中可以將情形1的概率設(shè)置為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

情形2設(shè)置2個核心產(chǎn)品，有3家供應(yīng)商響應(yīng)，根據(jù)排列組合計算出有不少于3個投標(biāo)人的概率為

情形2與情形1相比，只是多設(shè)置了1個核心產(chǎn)品數(shù)量，采購成功的概率大幅下降。情形3的投標(biāo)人少于3人是大概率事件，因此設(shè)置2個核心產(chǎn)品容易廢標(biāo)。

2.3 核心產(chǎn)品數(shù)量對廢標(biāo)概率的影響

概率公式如下：

設(shè)置多個核心產(chǎn)品，只有3家供應(yīng)商響應(yīng)時，概率按下式計算：

其他情況的概率可編程計算得到（見圖1）。

圖1 自動計算程序界面

在本程序輸入供應(yīng)商數(shù)量，核心產(chǎn)品數(shù)量和對應(yīng)的品牌數(shù)量，點(diǎn)擊分析按鈕可以自動計算有3個及以上投標(biāo)人的概率，進(jìn)度條可以顯示計算狀態(tài)，對話框會輸出計算的概率結(jié)果，點(diǎn)擊清空按鈕可以清空對話框。計算結(jié)果和程序運(yùn)行結(jié)果一致，程序結(jié)果可信。

2.3.1 設(shè)置1個核心產(chǎn)品的情況

只設(shè)置1個核心產(chǎn)品時有3個以上投標(biāo)人的概率如表2所示，表中數(shù)據(jù)呈現(xiàn)以下規(guī)律：

（1）在品牌數(shù)B1不變時，隨著供應(yīng)商數(shù)量S增多，概率也增加；

（2）在供應(yīng)商數(shù)量S不變時，隨著品牌數(shù)B1增多，概率也增加。

表明供應(yīng)商越多，投標(biāo)人不少于3個情況更容易出現(xiàn)，越不容易廢標(biāo)。

在采購實(shí)務(wù)中，科研儀器設(shè)備的采購經(jīng)常出現(xiàn)的狀況是，市面上有3個品牌，參與應(yīng)標(biāo)的有3家供應(yīng)商。因此可以將P33＝0.222 222設(shè)置為閾值來確定采購項(xiàng)目核心產(chǎn)品數(shù)量。

表2 只設(shè)置1個核心產(chǎn)品時有3個以上投標(biāo)人的概率PSB1

2.3.2 設(shè)置2個核心產(chǎn)品的情況

設(shè)置2個核心產(chǎn)品時，有3個以上投標(biāo)人的概率如表3～5所示，表中的情況均標(biāo)注為紅色。表3～5數(shù)據(jù)呈現(xiàn)以下規(guī)律：

（1）在品牌數(shù)B1、B2不變時，隨著供應(yīng)商數(shù)量S增多，概率先增加，后下降。

（2）在供應(yīng)商數(shù)量S、品牌數(shù)B1不變時，隨著品牌數(shù)B2增多，概率呈遞增趨勢。

（3）在供應(yīng)商數(shù)量S不變時，隨著品牌數(shù)B1或B2增多，概率呈遞增趨勢。

表3 B1＝3的概率PSB1，B2

表4 B1＝4的概率PSB1，B2

表5 B1＝B2的概率PSB1，B2

數(shù)據(jù)表明，若設(shè)置了多個核心產(chǎn)品，參與投標(biāo)的供應(yīng)商如果過多不一定是好事，可能還更容易出現(xiàn)廢標(biāo)的情況。

2.4 核心產(chǎn)品的數(shù)量設(shè)置

根據(jù)市場調(diào)研情況可以預(yù)估核心產(chǎn)品的品牌數(shù)Bn。根據(jù)以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)可以預(yù)估參與競爭的供應(yīng)商數(shù)量S，以P33＝0.222 222為閾值來判斷核心產(chǎn)品數(shù)量是否設(shè)置合理。

比如某項(xiàng)目想設(shè)置2個核心產(chǎn)品，市場調(diào)研顯示其中1個核心產(chǎn)品的只有3個品牌，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)預(yù)估將會有6家供應(yīng)商參與投標(biāo)。查閱表3，S＝6時只有，因此只有第2個核心產(chǎn)品有10個以上的品牌時，設(shè)置2個核心產(chǎn)品才合理。

采購人想設(shè)置2個核心產(chǎn)品時，有如下建議：

（1）如有個核心產(chǎn)品只有3個品牌，不建議設(shè)置2個核心產(chǎn)品；

（2）如有個核心產(chǎn)品只有4個品牌，另一個核心產(chǎn)品的品牌數(shù)小于5時，不建議設(shè)置2個核心產(chǎn)品；

（3）如2個核心產(chǎn)品都有5個及以上的品牌數(shù)，可以設(shè)置2個核心品牌。

另外還應(yīng)該根據(jù)經(jīng)驗(yàn)預(yù)估供應(yīng)商數(shù)量，參照表3～表5，結(jié)合以上建議做出綜合判斷。

編制采購文件時，可以根據(jù)市場調(diào)研情況和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合本文提出的判別規(guī)則，合理確定核心產(chǎn)品的數(shù)量。

一般情況下只設(shè)置1個核心產(chǎn)品；市場競爭充分，核心產(chǎn)品品牌數(shù)大于5個時，可以設(shè)置2個核心產(chǎn)品，詳細(xì)規(guī)則可參考上表數(shù)據(jù)。

3 廢標(biāo)理由的合理性

問題的矛盾是否在于可以只確定1名中標(biāo)候選供應(yīng)商呢？

按87號令第三十一條第二款的規(guī)定，A、B、C 3家按1家投標(biāo)人計算。本項(xiàng)目通過資格、符合性審查的投標(biāo)人算一家還是3家呢？因?yàn)橘Y格、符合性審查在評審之前，所以有人會有這樣的疑問。馬正紅［11，15］討論4家供應(yīng)商投標(biāo)2品牌，該廢標(biāo)還是予以評審。

3.1 中標(biāo)候選人的數(shù)量問題

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十三條規(guī)定中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)不超過3個。而在政府采購中則沒有明文規(guī)定，業(yè)內(nèi)公開招標(biāo)參照招投標(biāo)一般推薦不超過3個中標(biāo)候選人。因此修改為推薦1個中標(biāo)候選人也應(yīng)該是被允許的。馬正紅［15］、劉躍華［16］針對該問題做了研究，根據(jù)不同的項(xiàng)目難度、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目時效來確定中標(biāo)候選人的數(shù)量。根據(jù)“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”的邏輯。既然采購法沒有限定中標(biāo)候選人的數(shù)量，則采購人擁有對此項(xiàng)內(nèi)容修改的權(quán)利。因此中標(biāo)候選人的數(shù)量不應(yīng)成為本案例是否廢標(biāo)的決定要素。

問題就出在這3家供應(yīng)商究竟在哪個環(huán)節(jié)該視為一家投標(biāo)人。

3.2 供應(yīng)商符合法定數(shù)量

本文羅列了不同政府采購方式對應(yīng)的供應(yīng)商法定數(shù)量。

公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)3家。87號令第十八、四十一、四十三、四十四條。競爭性談判和詢價3家。《政府采購法實(shí)施條例》第三十五條，74號令第三十三條。競爭性磋商3家。財庫【2014】214號第二十一條。

采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會資本合作項(xiàng)目），市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，2家。財庫【2014】214號第二十一條，財庫【2015】124號。

這里將公開招標(biāo)各個環(huán)節(jié)對供應(yīng)商的數(shù)量要求再做細(xì)分，詳見表6。

對于相同品牌的描述出現(xiàn)在87號令第三章投標(biāo)第三十一條中如表7所示。

表7 提供相同品牌產(chǎn)品的情況

文件明確了同品牌按1家供應(yīng)商計算，未明確在哪個環(huán)節(jié)多家投標(biāo)人按1個投標(biāo)人計算，再判斷供應(yīng)商數(shù)量是否滿足條件。根據(jù)文件的結(jié)構(gòu)，該條出現(xiàn)在《投標(biāo)》章節(jié)中，似乎意味著從投標(biāo)環(huán)節(jié)開始便應(yīng)將ABC 3家視作1個投標(biāo)人。

3.3 問題的倒推

法律沒有明確規(guī)定時，應(yīng)該從各種相關(guān)的法律法規(guī)中尋找線索，揣測立法者的意圖。

政府采購有多種，公開招標(biāo)只是最主要的采購方式，若滿足法定情形可采用相應(yīng)采購方式。

如果本案例因修改了中標(biāo)候選人數(shù)量，而使得項(xiàng)目可以予以評審，設(shè)置單一來源采購方式的意義何在？

對于只能從唯一供應(yīng)商處采購的貨物或者服務(wù)可以依照《政府采購法》采用單一來源方式采購。對于滿足核心產(chǎn)品的只有一個品牌的情況，應(yīng)當(dāng)可以采用單一來源的采購方式。

倒推出在本案例的情況下，公開招標(biāo)中出現(xiàn)唯一品牌的情況應(yīng)予以廢標(biāo)。

3.4 權(quán)威解釋

在財政部2019年11月25日留言編號：2523-3375271 的留言（http：／／www.mof.gov.cn／gongzhongcanyu／zixunfankui1／gks／201908／t20190827_3375271.htm）和2019年12月17日留言編號：5252-3434871 的留言（http：／／www.mof.gov.cn／gongzhongcanyu／zixunfankui1／gks／201912／t20191204_3434871.htm）中，咨詢的情況跟本項(xiàng)目類似，疑惑仍然是，繼續(xù)評審?fù)扑]出中標(biāo)候選人還是作廢標(biāo)處理?？磥磉@個問題確實(shí)難倒了不少人。

根據(jù)財政部的答復(fù)，A、B、C應(yīng)視為一個投標(biāo)人，因此屬于《政府采購法》第三十六條規(guī)定的，符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家的情形；也滿足87號令第三十一條相關(guān)規(guī)定，屬于通過資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家，應(yīng)該廢標(biāo)。

因此本案例的關(guān)鍵應(yīng)該是核心產(chǎn)品是否有3個品牌響應(yīng)。

對于供應(yīng)商數(shù)量的判斷方法如圖2所示。

應(yīng)該在合并提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人后，再判斷通過資格審查和符合性審查的供應(yīng)商是否有3家。

3.5 其他建議

另外，采用公開招標(biāo)時，還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)研技術(shù)參數(shù)是否具有排他性。若采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品，采購人應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求和市場調(diào)研修改采購文件。確保采購項(xiàng)目具有競爭性。

若公開招標(biāo)不適用于本項(xiàng)目是否該考慮采用其他采購方式。如只有一個品牌能滿足采購需求，則屬于《政府采購法》第三十一條的情形，只能從唯一供應(yīng)商處采購，可以采用單一來源方式采購。

圖2 供應(yīng)商數(shù)量約束下的評標(biāo)流程

4 結(jié) 論

為了降低公開招標(biāo)中的廢標(biāo)風(fēng)險，通過計算核心產(chǎn)品數(shù)量和有3家及以上投標(biāo)人之間的關(guān)系，本文提出了一種對于非單一產(chǎn)品的公開招標(biāo)采購中設(shè)置核心產(chǎn)品數(shù)量的判別方法。該方法還需要依賴豐富的采購經(jīng)驗(yàn)和充分的市場調(diào)研數(shù)據(jù)。

依照本文的方法編制出了計算概率的程序。通過輸入預(yù)估供應(yīng)商數(shù)量，核心產(chǎn)品的品牌數(shù)，可以得到有超過3家供應(yīng)商的概率，以此來判斷核心產(chǎn)品的設(shè)置是否合理。

一般來說只設(shè)置1項(xiàng)核心產(chǎn)品。如2個核心產(chǎn)品的品牌數(shù)不少于5個，可以設(shè)置2個核心產(chǎn)品。表格中還列出了可設(shè)置2個或多個核心產(chǎn)品的其他情形，其他未列出的情形可以通過公式或程序算出概率，再根據(jù)設(shè)置的閾值判斷核心產(chǎn)品的設(shè)置是否合理。

對于本文討論的采購項(xiàng)目，評審委員會應(yīng)以“通過資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家”的理由予以廢標(biāo)。不滿足中標(biāo)候選人的數(shù)量不應(yīng)成為廢標(biāo)的理由。

采購人在確定需求的過程中，應(yīng)合理設(shè)定技術(shù)、服務(wù)等要求，避免指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品。

應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)及市場狀況合理選擇采購方式。

廢標(biāo)的原因既有采購人對需求認(rèn)識不充分的，又有評審專家對法律法規(guī)理解有欠缺的。因此，采購人和評標(biāo)專家都應(yīng)從采購需求及政策層面共同提高認(rèn)識，進(jìn)一步降低廢標(biāo)風(fēng)險，提高采購效率。