閆長滿 高鳳元

黨的十八大以來，我國財稅體制改革開始加快推進，經濟發(fā)展步入了新常態(tài)。為了提高財政資金的使用效率，中共中央、國務院發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，其中也重點提出了對預算項目事前績效評價的要求，對新出臺重大政策、項目要開展事前績效評估。各地政府的招商引資項目是推動當?shù)亟洕l(fā)展的重要途徑，在項目招商引資協(xié)議中，對引入的投資項目需要進行一定期間的產業(yè)資金扶持，這就需要對項目引入的可行性進行事前績效評價，為了體現(xiàn)評價的科學性和獨立性，政府相關部門要求可以引入第三方機構對產業(yè)扶持項目開展事前績效評價，從而提高政府投資的透明度和公正性。本文結合產業(yè)扶持項目事前績效特點，對第三方機構評價程序，績效目標設置、政府扶持資金、實施主體資格和組織實施等方面提出在評價中需要重點關注的事項。

一、事前績效評價概述

產業(yè)扶持項目是地方政府在招商引資中需要使用財政性資金投入的項目，為了提高政府資金的使用效率和效益，需要事前評價其必要性、可行性和預計效益情況。根據(jù)各類招商引資項目的不同可以將產業(yè)扶持項目進行分類，主要包括購地類，該類主要包括工業(yè)地產、生產加工等；平臺類，該類主要包括用于孵化器、數(shù)據(jù)平臺、稅源引入等；研發(fā)-總部經濟類，該類指一些總部集群布局，通過總部和制造基地輻射帶動不同區(qū)域分工協(xié)作的一種經濟形態(tài)。產業(yè)扶持項目事前績效評價的內容主要包括項目決策、項目管理、項目績效評價等，根據(jù)評價內容需要再具體細化二級、三級評價指標，以下就評價體系進行介紹。

（一）評價體系

1.評價指標體系。根據(jù)項目支出績效評價要求，事前績效評價指標體系一般需要進行指標設置、量化賦分、評價結果三方面體系設置，評價體系設置情況一般按表1情況列示，需要區(qū)分指標層級，其中一級指標包括項目決策、項目管理、項目效益，二級指標包括立項依據(jù)等五項，三級指標包括項目合理性等十五項內容。評價中需根據(jù)前期溝通中獲取的資料對各項指標進行客觀量化賦分，得出評價總分后，根據(jù)得分情況對結果進行綜合評價，最后得出評價結論。

2.評價結果。第三方機構根據(jù)評價賦分情況得出評價結果，評價結果主要分為綜合評價情況及評價結論，績效評價結果采取評分和評級相結合的方式，具體分值和等級可根據(jù)不同評價內容設定?？偡忠话阍O置為100分，等級劃分為優(yōu)（包含90分-100分）、良（包含80分-90分）、中（包含60分-80分）、差（60分以下）四檔。原則上，對評價等級為優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以產業(yè)支持；對評價等級為中、差的，根據(jù)情況暫緩支持或不予支持。為了保證其客觀性和公平性，對于暫緩表決項目，可以根據(jù)項目的進一步完善進行二次評價，如需再評價的，要完善政策并提高區(qū)域貢獻度。

（二）評價流程

在招商引資協(xié)議簽訂及產業(yè)扶持政策兌現(xiàn)前，由財政部門組織開展委托第三方機構即外部審計開展事前績效評價，評價流程主要分為以下幾個方面。

1.財政部門牽頭確定第三方機構，由第三方機構開展資料采集工作，主要包括績效評價基礎材料、相關協(xié)議、自評報告、專業(yè)評價結果等，涉及的責任單位包括申報單位、行業(yè)主管部門、產業(yè)扶持對象等。

2.召開業(yè)務溝通會議，涉及的參與單位包括財政部門、行業(yè)主管部門、申報單位、產業(yè)扶持對象、第三方機構。

3.第三方機構開展現(xiàn)場調研、業(yè)績案例及背景調查；召開專家論證會，涉及的責任單位包括申報單位、財政部門、行業(yè)主管部門、產業(yè)扶持對象。

4.總結分析形成評價報告，責任單位為第三方機構。

二、第三方機構評價程序

第三方機構開展事前績效評價服務的工作程序主要包括前期計劃階段、組織實施階段、撰寫報告階段等三個階段。

1.前期計劃階段。前期計劃階段主要包括成立評價服務工作組、制定服務實施方案和建立預算績效指標體系等。成立咨詢服務工作組，第三方機構要成立由相關部門及行業(yè)專業(yè)人員組成的工作組。第三方機構要在預調研的基礎上，按照有關規(guī)定擬訂服務實施方案。實施方案應包括人員配置、時間安排、工作方法、工作內容、實施步驟等，建立預算績效指標體系。對于績效評價類項目，第三方機構根據(jù)項目實際情況，建立績效評價指標體系。

2.組織實施階段。組織實施階段主要包括數(shù)據(jù)采集、核實確認、問卷調查等。第三方機構及其工作人員應當根據(jù)實施方案，結合工作實際，現(xiàn)場采集受托業(yè)務相關基礎數(shù)據(jù)和資料并進行核查核實。采集的績效管理數(shù)據(jù)和資料應記入工作底稿，經服務對象相關單位負責人簽字并加蓋公章予以確認。開展問卷調查的項目，可釆用現(xiàn)場或線上方式開展問卷調查，調查受益對象滿意度等并收集意見建議。對采集的數(shù)據(jù)資料進行復核匯總、分類整理和綜合分析，并形成評價服務結論。

3.撰寫報告階段。撰寫報告應當依據(jù)充分、內容完整、數(shù)據(jù)真實、結論客觀。成果報告初稿撰寫完成后，應送項目實施單位及委托方就可行性征詢意見。第三方機構參考績效管理項目實施單位和委托方意見對成果報告進行修改和完善，在規(guī)定時間內提交委托方。

三、事前績效評價中應關注的重要事項

第三方機構需要充分關注事前績效的預測性和前瞻性特點，產業(yè)扶持項目事前績效評價設置了具體指標賦分體系和評價結果，在具體評價時需要針對具體項目具體分析，每類項目的評價重點不同，事前評價相較于事后評價的難點主要是績效目標尚未實現(xiàn)，績效目標個性化較強，實施主體主要采取的是預測性判斷和評估，這就更加需要第三方機構獲取充分適當?shù)囊罁?jù)，除了采用合理的推測評價方法外，在實際評價中更需要采取對標行業(yè)、對標歷史數(shù)據(jù)的方法進行綜合判斷，從而避免指標體系束縛。

1.績效目標評價方面。項目評價指標方面主要考慮是經濟效益指標，經濟效益指標應主要關注其未來可實現(xiàn)性，對項目產生的直接或間接經濟效益進行評價，主要考核評價本級政府稅收指標和其他附加效益，同時衡量項目對地區(qū)經濟拉動效果是否明顯等。事前績效評價的核心點主要為未來項目是否能按期實現(xiàn)效益，是否能達到政府扶持預計的業(yè)績和稅收貢獻度，從而為當?shù)鼐蜆I(yè)、地方經濟發(fā)展貢獻力量。在評價審核中對于新項目有時候難以入手和預判，在評價中可以發(fā)揮第三方機構的方法和優(yōu)勢，采取各類估值和評估方法，采取合理的指標去預測未來收益。

表1 事前績效評價指標體系

對于事前預測的目標，需要進行可實現(xiàn)性驗證，對于新設公司，可以通過對標行業(yè)指標，驗證技術和業(yè)務的可實現(xiàn)性，從技術發(fā)展趨勢、專利技術等角度，考察經濟指標的可實現(xiàn)性和合理性。實施單位具備歷史數(shù)據(jù)的，要獲取歷史數(shù)據(jù)進行勾稽驗證，比較其產品的市場覆蓋率和生命周期，可以采取市銷率、市盈率等估值方法進行對比判斷，從定量和定性角度來增加事前績效評價的科學性。對經濟效益的驗證，如果無法獲取充分適當?shù)尿炞C依據(jù)，需要在評價建議中充分披露，在評價結果中進行風險提示。

2.產業(yè)扶持資金方面。由于政府需要根據(jù)項目實施進度支付資金，相關工程建設的落地實施代表實施單位投入資金開始建設運營，其中開展運營與產業(yè)資金扶持支付的時點密切相關。對于扶持資金的支付，第三方機構應在項目實施后及時跟蹤落實是否達到預期。項目建設進度需要工程監(jiān)理和結算部門提供結算進度和工程形象進度，需要事前評價考慮的不應僅考慮項目引入，而要做到提前預測和規(guī)劃。在引入階段做好入口把關，提前籌劃項目實施階段的必備資料和依據(jù)，必要時引入咨詢專家對項目建設情況進行審查，比對各項投入單價和工程量的合理性，從而判斷產業(yè)扶持對應的投入依據(jù)是否充分，為未來的可實現(xiàn)性提供可靠依據(jù)。

3.實施主體資格方面。產業(yè)扶持項目的實施主體與未來預期效益的實現(xiàn)密切相關，項目的實施需要實施主體在未來持續(xù)開展，因此，對實施主體的設立、資金來源、相關資質等方面的審查也尤為重要。實施主體一般為有限公司或者股份公司，結合項目績效目標，需要對實施主體進行全面了解和審查。在實施主體歷史沿革方面，需要關注出資是否規(guī)范，股東資格是否存在瑕疵；在資金方面，主要關注信用狀況和融資能力，是否存在未決重大訴訟，是否存在大額對外擔保和借款。從而評估未來擬實施項目的資金來源是否能得到保障，從主體資格角度綜合審查也是事前績效評價的前瞻性要求。

4.組織實施方面。針對事前績效評價的特點，組織實施的效果對項目評價的質量也至關重要。為了保證評價效果，財政部門逐步建立了對第三方機構服務質量的考核機制，第三方機構的該項工作與傳統(tǒng)評價類業(yè)務有所不同，在評價程序和進度方面需要按照委托方要求實施，在專業(yè)問題判斷上，需要積極發(fā)揮第三方機構的專業(yè)優(yōu)勢和特長。具體組織實施時，需要重點關注實施方案是否科學可行，質量保證措施是否完整；人員是否具備專業(yè)勝任能力和實務經驗，項目負責人是否符合項目經歷；項目組是否及時對評價過程中遇到的問題和難點進行充分溝通，并確保溝通準備充分、方法得當、效果良好；項目組是否對報告征求項目實施單位或委托方意見，是否釆納實施單位或委托方合理意見和建議。從而保障評價服務建議具有可操作性，能夠實際指導評價工作的順利開展。