閆長滿 高鳳元

黨的十八大以來，我國財(cái)稅體制改革開始加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新常態(tài)。為了提高財(cái)政資金的使用效率，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，其中也重點(diǎn)提出了對(duì)預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)價(jià)的要求，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目要開展事前績效評(píng)估。各地政府的招商引資項(xiàng)目是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，在項(xiàng)目招商引資協(xié)議中，對(duì)引入的投資項(xiàng)目需要進(jìn)行一定期間的產(chǎn)業(yè)資金扶持，這就需要對(duì)項(xiàng)目引入的可行性進(jìn)行事前績效評(píng)價(jià)，為了體現(xiàn)評(píng)價(jià)的科學(xué)性和獨(dú)立性，政府相關(guān)部門要求可以引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目開展事前績效評(píng)價(jià)，從而提高政府投資的透明度和公正性。本文結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目事前績效特點(diǎn)，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)程序，績效目標(biāo)設(shè)置、政府扶持資金、實(shí)施主體資格和組織實(shí)施等方面提出在評(píng)價(jià)中需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)。

一、事前績效評(píng)價(jià)概述

產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目是地方政府在招商引資中需要使用財(cái)政性資金投入的項(xiàng)目，為了提高政府資金的使用效率和效益，需要事前評(píng)價(jià)其必要性、可行性和預(yù)計(jì)效益情況。根據(jù)各類招商引資項(xiàng)目的不同可以將產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目進(jìn)行分類，主要包括購地類，該類主要包括工業(yè)地產(chǎn)、生產(chǎn)加工等；平臺(tái)類，該類主要包括用于孵化器、數(shù)據(jù)平臺(tái)、稅源引入等；研發(fā)-總部經(jīng)濟(jì)類，該類指一些總部集群布局，通過總部和制造基地輻射帶動(dòng)不同區(qū)域分工協(xié)作的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目事前績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等，根據(jù)評(píng)價(jià)內(nèi)容需要再具體細(xì)化二級(jí)、三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以下就評(píng)價(jià)體系進(jìn)行介紹。

（一）評(píng)價(jià)體系

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)要求，事前績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一般需要進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置、量化賦分、評(píng)價(jià)結(jié)果三方面體系設(shè)置，評(píng)價(jià)體系設(shè)置情況一般按表1情況列示，需要區(qū)分指標(biāo)層級(jí)，其中一級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效益，二級(jí)指標(biāo)包括立項(xiàng)依據(jù)等五項(xiàng)，三級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目合理性等十五項(xiàng)內(nèi)容。評(píng)價(jià)中需根據(jù)前期溝通中獲取的資料對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行客觀量化賦分，得出評(píng)價(jià)總分后，根據(jù)得分情況對(duì)結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，最后得出評(píng)價(jià)結(jié)論。

2.評(píng)價(jià)結(jié)果。第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)價(jià)賦分情況得出評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)果主要分為綜合評(píng)價(jià)情況及評(píng)價(jià)結(jié)論，績效評(píng)價(jià)結(jié)果采取評(píng)分和評(píng)級(jí)相結(jié)合的方式，具體分值和等級(jí)可根據(jù)不同評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)定?？偡忠话阍O(shè)置為100分，等級(jí)劃分為優(yōu)（包含90分-100分）、良（包含80分-90分）、中（包含60分-80分）、差（60分以下）四檔。原則上，對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以產(chǎn)業(yè)支持；對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為中、差的，根據(jù)情況暫緩支持或不予支持。為了保證其客觀性和公平性，對(duì)于暫緩表決項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)一步完善進(jìn)行二次評(píng)價(jià)，如需再評(píng)價(jià)的，要完善政策并提高區(qū)域貢獻(xiàn)度。

（二）評(píng)價(jià)流程

在招商引資協(xié)議簽訂及產(chǎn)業(yè)扶持政策兌現(xiàn)前，由財(cái)政部門組織開展委托第三方機(jī)構(gòu)即外部審計(jì)開展事前績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)流程主要分為以下幾個(gè)方面。

1.財(cái)政部門牽頭確定第三方機(jī)構(gòu)，由第三方機(jī)構(gòu)開展資料采集工作，主要包括績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)材料、相關(guān)協(xié)議、自評(píng)報(bào)告、專業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果等，涉及的責(zé)任單位包括申報(bào)單位、行業(yè)主管部門、產(chǎn)業(yè)扶持對(duì)象等。

2.召開業(yè)務(wù)溝通會(huì)議，涉及的參與單位包括財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、申報(bào)單位、產(chǎn)業(yè)扶持對(duì)象、第三方機(jī)構(gòu)。

3.第三方機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、業(yè)績案例及背景調(diào)查；召開專家論證會(huì)，涉及的責(zé)任單位包括申報(bào)單位、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、產(chǎn)業(yè)扶持對(duì)象。

4.總結(jié)分析形成評(píng)價(jià)報(bào)告，責(zé)任單位為第三方機(jī)構(gòu)。

二、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)程序

第三方機(jī)構(gòu)開展事前績效評(píng)價(jià)服務(wù)的工作程序主要包括前期計(jì)劃階段、組織實(shí)施階段、撰寫報(bào)告階段等三個(gè)階段。

1.前期計(jì)劃階段。前期計(jì)劃階段主要包括成立評(píng)價(jià)服務(wù)工作組、制定服務(wù)實(shí)施方案和建立預(yù)算績效指標(biāo)體系等。成立咨詢服務(wù)工作組，第三方機(jī)構(gòu)要成立由相關(guān)部門及行業(yè)專業(yè)人員組成的工作組。第三方機(jī)構(gòu)要在預(yù)調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)規(guī)定擬訂服務(wù)實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括人員配置、時(shí)間安排、工作方法、工作內(nèi)容、實(shí)施步驟等，建立預(yù)算績效指標(biāo)體系。對(duì)于績效評(píng)價(jià)類項(xiàng)目，第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.組織實(shí)施階段。組織實(shí)施階段主要包括數(shù)據(jù)采集、核實(shí)確認(rèn)、問卷調(diào)查等。第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施方案，結(jié)合工作實(shí)際，現(xiàn)場(chǎng)采集受托業(yè)務(wù)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料并進(jìn)行核查核實(shí)。采集的績效管理數(shù)據(jù)和資料應(yīng)記入工作底稿，經(jīng)服務(wù)對(duì)象相關(guān)單位負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章予以確認(rèn)。開展問卷調(diào)查的項(xiàng)目，可釆用現(xiàn)場(chǎng)或線上方式開展問卷調(diào)查，調(diào)查受益對(duì)象滿意度等并收集意見建議。對(duì)采集的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行復(fù)核匯總、分類整理和綜合分析，并形成評(píng)價(jià)服務(wù)結(jié)論。

3.撰寫報(bào)告階段。撰寫報(bào)告應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)真實(shí)、結(jié)論客觀。成果報(bào)告初稿撰寫完成后，應(yīng)送項(xiàng)目實(shí)施單位及委托方就可行性征詢意見。第三方機(jī)構(gòu)參考績效管理項(xiàng)目實(shí)施單位和委托方意見對(duì)成果報(bào)告進(jìn)行修改和完善，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交委托方。

三、事前績效評(píng)價(jià)中應(yīng)關(guān)注的重要事項(xiàng)

第三方機(jī)構(gòu)需要充分關(guān)注事前績效的預(yù)測(cè)性和前瞻性特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目事前績效評(píng)價(jià)設(shè)置了具體指標(biāo)賦分體系和評(píng)價(jià)結(jié)果，在具體評(píng)價(jià)時(shí)需要針對(duì)具體項(xiàng)目具體分析，每類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)重點(diǎn)不同，事前評(píng)價(jià)相較于事后評(píng)價(jià)的難點(diǎn)主要是績效目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，績效目標(biāo)個(gè)性化較強(qiáng)，實(shí)施主體主要采取的是預(yù)測(cè)性判斷和評(píng)估，這就更加需要第三方機(jī)構(gòu)獲取充分適當(dāng)?shù)囊罁?jù)，除了采用合理的推測(cè)評(píng)價(jià)方法外，在實(shí)際評(píng)價(jià)中更需要采取對(duì)標(biāo)行業(yè)、對(duì)標(biāo)歷史數(shù)據(jù)的方法進(jìn)行綜合判斷，從而避免指標(biāo)體系束縛。

1.績效目標(biāo)評(píng)價(jià)方面。項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)方面主要考慮是經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)應(yīng)主要關(guān)注其未來可實(shí)現(xiàn)性，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的直接或間接經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要考核評(píng)價(jià)本級(jí)政府稅收指標(biāo)和其他附加效益，同時(shí)衡量項(xiàng)目對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效果是否明顯等。事前績效評(píng)價(jià)的核心點(diǎn)主要為未來項(xiàng)目是否能按期實(shí)現(xiàn)效益，是否能達(dá)到政府扶持預(yù)計(jì)的業(yè)績和稅收貢獻(xiàn)度，從而為當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。在評(píng)價(jià)審核中對(duì)于新項(xiàng)目有時(shí)候難以入手和預(yù)判，在評(píng)價(jià)中可以發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的方法和優(yōu)勢(shì)，采取各類估值和評(píng)估方法，采取合理的指標(biāo)去預(yù)測(cè)未來收益。

表1 事前績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

對(duì)于事前預(yù)測(cè)的目標(biāo)，需要進(jìn)行可實(shí)現(xiàn)性驗(yàn)證，對(duì)于新設(shè)公司，可以通過對(duì)標(biāo)行業(yè)指標(biāo)，驗(yàn)證技術(shù)和業(yè)務(wù)的可實(shí)現(xiàn)性，從技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)、專利技術(shù)等角度，考察經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性和合理性。實(shí)施單位具備歷史數(shù)據(jù)的，要獲取歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行勾稽驗(yàn)證，比較其產(chǎn)品的市場(chǎng)覆蓋率和生命周期，可以采取市銷率、市盈率等估值方法進(jìn)行對(duì)比判斷，從定量和定性角度來增加事前績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的驗(yàn)證，如果無法獲取充分適當(dāng)?shù)尿?yàn)證依據(jù)，需要在評(píng)價(jià)建議中充分披露，在評(píng)價(jià)結(jié)果中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。

2.產(chǎn)業(yè)扶持資金方面。由于政府需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度支付資金，相關(guān)工程建設(shè)的落地實(shí)施代表實(shí)施單位投入資金開始建設(shè)運(yùn)營，其中開展運(yùn)營與產(chǎn)業(yè)資金扶持支付的時(shí)點(diǎn)密切相關(guān)。對(duì)于扶持資金的支付，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施后及時(shí)跟蹤落實(shí)是否達(dá)到預(yù)期。項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度需要工程監(jiān)理和結(jié)算部門提供結(jié)算進(jìn)度和工程形象進(jìn)度，需要事前評(píng)價(jià)考慮的不應(yīng)僅考慮項(xiàng)目引入，而要做到提前預(yù)測(cè)和規(guī)劃。在引入階段做好入口把關(guān)，提前籌劃項(xiàng)目實(shí)施階段的必備資料和依據(jù)，必要時(shí)引入咨詢專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行審查，比對(duì)各項(xiàng)投入單價(jià)和工程量的合理性，從而判斷產(chǎn)業(yè)扶持對(duì)應(yīng)的投入依據(jù)是否充分，為未來的可實(shí)現(xiàn)性提供可靠依據(jù)。

3.實(shí)施主體資格方面。產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的實(shí)施主體與未來預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，項(xiàng)目的實(shí)施需要實(shí)施主體在未來持續(xù)開展，因此，對(duì)實(shí)施主體的設(shè)立、資金來源、相關(guān)資質(zhì)等方面的審查也尤為重要。實(shí)施主體一般為有限公司或者股份公司，結(jié)合項(xiàng)目績效目標(biāo)，需要對(duì)實(shí)施主體進(jìn)行全面了解和審查。在實(shí)施主體歷史沿革方面，需要關(guān)注出資是否規(guī)范，股東資格是否存在瑕疵；在資金方面，主要關(guān)注信用狀況和融資能力，是否存在未決重大訴訟，是否存在大額對(duì)外擔(dān)保和借款。從而評(píng)估未來擬實(shí)施項(xiàng)目的資金來源是否能得到保障，從主體資格角度綜合審查也是事前績效評(píng)價(jià)的前瞻性要求。

4.組織實(shí)施方面。針對(duì)事前績效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，組織實(shí)施的效果對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的質(zhì)量也至關(guān)重要。為了保證評(píng)價(jià)效果，財(cái)政部門逐步建立了對(duì)第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的考核機(jī)制，第三方機(jī)構(gòu)的該項(xiàng)工作與傳統(tǒng)評(píng)價(jià)類業(yè)務(wù)有所不同，在評(píng)價(jià)程序和進(jìn)度方面需要按照委托方要求實(shí)施，在專業(yè)問題判斷上，需要積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和特長。具體組織實(shí)施時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注實(shí)施方案是否科學(xué)可行，質(zhì)量保證措施是否完整；人員是否具備專業(yè)勝任能力和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是否符合項(xiàng)目經(jīng)歷；項(xiàng)目組是否及時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)過程中遇到的問題和難點(diǎn)進(jìn)行充分溝通，并確保溝通準(zhǔn)備充分、方法得當(dāng)、效果良好；項(xiàng)目組是否對(duì)報(bào)告征求項(xiàng)目實(shí)施單位或委托方意見，是否釆納實(shí)施單位或委托方合理意見和建議。從而保障評(píng)價(jià)服務(wù)建議具有可操作性，能夠?qū)嶋H指導(dǎo)評(píng)價(jià)工作的順利開展。