張靜
2014年6月3日,福建省晉江市荊山外來工子弟學(xué)校高三學(xué)生在教室上自習(xí)。當(dāng)年該校有78名學(xué)生結(jié)束返鄉(xiāng)高考的歷史,就地報(bào)名參加普通高考
改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,留守兒童和流動(dòng)兒童現(xiàn)象,已經(jīng)成為不可忽視的社會(huì)問題。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的總量呈加快增長趨勢,到2020年,義務(wù)教育階段隨遷子女人數(shù)達(dá)到1429.7萬人,比2015年增長62.6萬人。
最近他們有了新稱謂——“新市民子女”。
“從‘流動(dòng)兒童轉(zhuǎn)變?yōu)椤率忻褡优?,名字變化了,但不?yīng)弱化他們的困境與問題,要讓他們由‘過客變成‘自己人,成為城市的正式成員,能享受到與戶籍子女相同的就讀機(jī)會(huì),獲得相同的教學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量,這才能真正體現(xiàn)教育公平、普惠?!蔽髂洗髮W(xué)教育學(xué)院學(xué)者李翔龍分析。
流動(dòng)兒童教育問題暴露出的新特征和新趨勢、新問題,在“新市民”這個(gè)稱呼下,不能淡化,必須引發(fā)更多關(guān)注。
留守兒童進(jìn)城與流動(dòng)兒童教育問題關(guān)系到中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需的勞動(dòng)力素質(zhì)和質(zhì)量。新市民子女也是城市的未來,用上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘的話說:“解決留守兒童教育問題應(yīng)是國家戰(zhàn)略,可行的辦法是持續(xù)推進(jìn)孩子與父母進(jìn)城。”
進(jìn)城,留下,讀書,參加中高考,風(fēng)中的蒲公英不能再飄了。
流動(dòng)兒童問題自上世紀(jì)90年代中期開始受到廣泛關(guān)注。
1998年教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》?!斑@是我國第一個(gè)對流動(dòng)兒童教育所頒發(fā)的法規(guī)政策,奠定了日后流動(dòng)兒童教育的基本框架。”暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)學(xué)院講座教授、北京社會(huì)科學(xué)院研究員韓嘉玲向《瞭望東方周刊》介紹。
1996年到2013年的十余年時(shí)間里,中央相繼出臺(tái)了一系列的政策,旨在努力縮小流動(dòng)兒童與本地兒童在接受義務(wù)教育方面的差距,達(dá)到“一視同仁”的目標(biāo)。
2001年,中央正式確定流動(dòng)兒童教育“兩為主”原則,為解決流動(dòng)兒童的入學(xué)與責(zé)任問題奠定了基本思路?!秶鴦?wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定 (2001)》指出:“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的問題,以流入地區(qū)政府管理為主,以全日制公辦中小學(xué)為主。”
2010 年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020 年)》亦延續(xù)和強(qiáng)化了此項(xiàng)政策要求?!啊畠蔀橹髟瓌t成為延續(xù)至今的解決農(nóng)民工子女教育問題的權(quán)威政策文本?!表n嘉玲說。
2006年,《中華人民共和國義務(wù)教育法》修正,以法律的形式規(guī)定流入地政府應(yīng)為流動(dòng)兒童提供平等接受義務(wù)教育的條件。然而在實(shí)際操作中,離開戶籍所在地進(jìn)城的隨遷子女仍然面臨教育困境。
韓嘉玲分析,由于教育資源的分配、財(cái)政撥付等問題,流動(dòng)兒童教育首先要面臨的是教育資源占有不足和教育成本自行承擔(dān)的問題。
從2001年開始,全國各地積極響應(yīng)流動(dòng)兒童可以在所在地就讀公立學(xué)校的國家政策,但這項(xiàng)政策在各城市落實(shí)程度不同,呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域差異。
據(jù)《流動(dòng)兒童藍(lán)皮書:中國流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告(2019-2020)》(以下簡稱《報(bào)告》)分析,當(dāng)前我國城市的流動(dòng)兒童入學(xué)政策以“積分入學(xué)制”和“材料準(zhǔn)入制”兩大類為主。
廣州、深圳、中山、東莞等珠三角城市的入學(xué)政策更重視居住年限?!秷?bào)告》將積分入學(xué)制城市入學(xué)政策友好度進(jìn)行排名,由高到低依次為杭州、深圳(南山區(qū)、坪山區(qū))、中山、廣州、東莞、濟(jì)南(天橋區(qū))、蘇州等城市;材料準(zhǔn)入制城市入學(xué)政策友好度排名由高到低依次為西安、蘭州、武漢、南京等城市。
《藍(lán)皮書》認(rèn)為,珠三角地區(qū)的流動(dòng)兒童入學(xué)政策相對友好,“但我們也注意到,家庭經(jīng)濟(jì)資本正逐步取代戶籍,在深圳公共教育資源分配機(jī)制中占據(jù)核心地位?!鼻嗖莨娴膭?chuàng)始人、哈佛大學(xué)教育學(xué)院博士后向芯說。青草公益是廣州幫扶流動(dòng)兒童最長時(shí)間的公益機(jī)構(gòu)之一。
北上廣深這幾個(gè)超大城市,在落實(shí)非戶籍流動(dòng)兒童入學(xué)政策方面各有特點(diǎn)。
最值得一提的是上海,早在2008年,上海教委啟動(dòng)了“全面介入與完善進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年行動(dòng)計(jì)劃”。
計(jì)劃改變了長期以來流動(dòng)兒童在公立學(xué)校有條件借讀的做法,從簡化入學(xué)條件、放寬班額(班額可以突破學(xué)籍管理規(guī)定40人的限制,擴(kuò)大至50人)及根據(jù)常住人口基數(shù)來增建校舍等方式,上海提供了約15萬個(gè)義務(wù)教育學(xué)位,盡可能多地吸納農(nóng)民工同住子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。
簡化入學(xué)條件意味著降低非戶籍兒童進(jìn)入公立學(xué)校的門檻,由之前的需要提供5證(居住證、就業(yè)證、戶口本、流出地開出的證明和允許借讀的證明)簡化成為只要2證(身份證及居住證或就業(yè)證)。
在上海非中心城區(qū),由于流動(dòng)人口數(shù)量很多,公辦學(xué)校不能接納所有的流動(dòng)兒童,因此政府采取保留原有較為正規(guī)的150多所農(nóng)民工學(xué)校,改制為民辦學(xué)校,政府100%出資,通過支付生均經(jīng)費(fèi)的方式,支付學(xué)校的運(yùn)營費(fèi)用,同時(shí)政府對學(xué)校的管理進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。
楊東平認(rèn)為,特大城市應(yīng)該面對現(xiàn)實(shí),準(zhǔn)確理解“ 以公辦學(xué)校為主”解決流動(dòng)兒童入學(xué)問題的政策,不能靠公辦學(xué)校包攬?zhí)煜?,同時(shí)要把打工子弟學(xué)校等納入當(dāng)?shù)卣5慕逃芾?,多渠道保障流?dòng)兒童的受教育權(quán)。
上述辦法使得流動(dòng)兒童被上海公立學(xué)校接納的比例從2007年的44.74%,2008年的61.06%,2011年逐步達(dá)到73%以上。
“當(dāng)時(shí),在解決流動(dòng)兒童的教育問題上,上海模式成為值得全國各地學(xué)習(xí)的標(biāo)桿?!表n嘉玲說。
廣深的做法更加市場化。
作為改革開放試驗(yàn)田的廣州、深圳,在上世紀(jì)90年代初期經(jīng)濟(jì)迅猛增長,第三產(chǎn)業(yè)崛起。為了滿足市場需求,產(chǎn)生了許多新知識、新技術(shù)的培訓(xùn)場所,各種培訓(xùn)學(xué)校、“民”字號學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。以市場為導(dǎo)向的教育需求推動(dòng)教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,廣東省民辦學(xué)校的數(shù)量、規(guī)模與發(fā)展走在全國前列。
為解決教育資源供給不足問題,深圳市政府于2019年向民辦學(xué)校購買了30萬個(gè)學(xué)位。雖然深圳流動(dòng)兒童就讀公辦學(xué)校的比例不足50%,但如果將獲得民辦學(xué)位補(bǔ)貼的流動(dòng)兒童人數(shù)考慮在內(nèi),這個(gè)比例就提高到70.76%。并且,深圳學(xué)位補(bǔ)貼的最高標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到小學(xué)每人每年7000元、初中每人每年9000元,高于其他幾個(gè)實(shí)施學(xué)位補(bǔ)貼的珠三角城市。
“地方政府積極承擔(dān)責(zé)任,通過扶持民辦教育的方式彌補(bǔ)公辦學(xué)位缺口,這無疑是非常大的進(jìn)步?!表n嘉玲分析。
深圳市計(jì)劃未來5年內(nèi)新增公辦義務(wù)教育學(xué)位74萬個(gè);北京計(jì)劃到2025年新建、改擴(kuò)建和接收居住區(qū)教育配套中小學(xué)150所左右,完成后新增學(xué)位16萬個(gè)左右……
越來越多的流動(dòng)兒童在流入地城市就讀,但隨著近些年流入人口的逐年增加,學(xué)位缺口的數(shù)字依然巨大?!?019年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示,北京、上海、廣州、深圳四個(gè)城市,義務(wù)教育階段非本地戶籍長期學(xué)位缺口超過450萬。
對此,3月31日,教育部基礎(chǔ)教育司司長呂玉剛在新聞發(fā)布會(huì)上表示,教育部將在保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)方面進(jìn)一步加大工作力度。
首先是繼續(xù)推動(dòng)入學(xué)降門檻;其次,進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)學(xué)位供給;第三,要切實(shí)加強(qiáng)對隨遷子女的教育關(guān)愛?!半S著常住人口的增長,同步建設(shè)城鎮(zhèn)的學(xué)校,保障入學(xué)需求。與此同時(shí),進(jìn)一步完善政府購買學(xué)位政策,特別是將隨遷子女占比較高的民辦學(xué)校優(yōu)先納入政府購買學(xué)位范圍?!眳斡駝傉f。2020年,85.8%的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀或者享受政府購買學(xué)位的服務(wù),這個(gè)比例和整個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)生在公辦學(xué)校就讀的比例是大體相當(dāng)?shù)摹?h3>回流與再遷
新市民群體中,有一類是城城間流動(dòng)。
隨著2014年“嚴(yán)格控制人口500萬以上超大城市的人口規(guī)?!闭邔?shí)施后,大量流動(dòng)兒童從北京、上海等超大城市流出,但其中相當(dāng)部分并未選擇回鄉(xiāng),而是留在大城市周邊,或進(jìn)入家鄉(xiāng)附近的大中城市就讀。其中回到家鄉(xiāng)的被稱為“回流兒童”,去往特大城市周邊城市就讀的稱為“再遷兒童”。在北上廣深四個(gè)超大城市,每5個(gè)入學(xué)的流動(dòng)兒童,在進(jìn)入初中階段之后,就有2個(gè)離開父母工作的城市,絕大多數(shù)成為“回流”或“再遷”兒童。
今年12歲的小慧就是一名“再遷兒童”。她祖籍安徽,生在北京,如今戶籍在河北涿州。涿州在北京正南方向50公里之外。
小慧的父母都是在北京打工的農(nóng)民工,父親從事空調(diào)維修,母親是家政鐘點(diǎn)工。小慧曾在北京一所非正規(guī)民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。
為了讓女兒有穩(wěn)定讀書的保障,小慧父親在河北涿州通過買房的方式在當(dāng)?shù)芈鋺?,小慧順利進(jìn)入當(dāng)?shù)匾凰k學(xué)校就讀,小慧母親也同住涿州陪讀照顧。每逢周末,小慧父親開車前往涿州接妻女回京團(tuán)聚,周日下午再將她們送回涿州。
河北、天津的一些地區(qū)正成為那些上公辦校有困難、無法在京參加中考的流動(dòng)兒童“移民”目的地。伴隨“再遷兒童”現(xiàn)象,還伴隨產(chǎn)生了“隨遷父母”,即為了子女教育,父母中的一個(gè)隨子女遷入學(xué)校所在城市,另一個(gè)依然留在大城市打工。這些選擇之下,暴露出了當(dāng)下流動(dòng)兒童群體生存處境的新問題。
相比“再遷兒童”,“回流兒童”面臨的問題更多?!秷?bào)告》指出,回流之前,大部分兒童在城市的就讀情況、師生關(guān)系和學(xué)業(yè)成績都比較正常,但近80%的兒童回流后成為留守兒童,與父母見面頻次低,且與非回流兒童相比,得到老師關(guān)心較少,被欺凌的比例較高,學(xué)業(yè)成績較差,留級率高達(dá)22%,發(fā)生抑郁比例更高,學(xué)校適應(yīng)狀況不良。
2020年1月22日,受邀游園的春節(jié)期間留在杭州外來出租車司機(jī)子女在杭州爛蘋果樂園與演員一起做游戲(黃宗治/ 攝)
盡量不讓孩子遠(yuǎn)距離“回流”也成為許多外來家庭的選擇。有需求就有市場,“再遷兒童”現(xiàn)象促進(jìn)了“環(huán)特大城市”的教育產(chǎn)業(yè)鏈,催生出了一批專門面向再次流動(dòng)兒童的民辦寄宿制學(xué)校,也帶動(dòng)了相關(guān)的寄宿、餐飲、接送服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。
這些學(xué)校除了教育職責(zé)外,還擔(dān)任著監(jiān)管生活的“保姆”角色,定期給父母匯報(bào),老師承擔(dān)“代理家長”功能,為學(xué)生提供生活與精神上的指導(dǎo)關(guān)懷。為滿足家庭團(tuán)聚需求,一些學(xué)校還為農(nóng)民工子女提供跨市、省的接送服務(wù)。
“這些流動(dòng)兒童教育問題暴露出的新特征和新趨勢、新問題,在‘新市民這個(gè)稱呼下,不能淡化,必須引發(fā)更多關(guān)注。”韓嘉玲說。
城市化觀察網(wǎng)匯編的《中國流動(dòng)兒童圖鑒2019》通過對相關(guān)財(cái)政政策和財(cái)政數(shù)據(jù)梳理,發(fā)現(xiàn)流動(dòng)兒童教育問題癥結(jié)在于財(cái)政問題。
義務(wù)教育法明確規(guī)定“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān),省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。”然而,當(dāng)前義務(wù)教育階段針對流動(dòng)兒童在多個(gè)方面仍需進(jìn)一步完善。
“大量流動(dòng)人口及其家庭成員進(jìn)入城市,的確會(huì)增加城市提供公共服務(wù)的壓力,流動(dòng)人口貢獻(xiàn)的財(cái)政資金可能無法完全覆蓋城市政府提供公共服務(wù)的資金。因此,建立和完善外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)多層級政府共擔(dān)機(jī)制刻不容緩?!睆V東金融學(xué)院國際教育學(xué)院副教授魏東霞建議,“據(jù)2019年國家統(tǒng)計(jì)年鑒,省內(nèi)(泛指)隨遷子女(即本省外縣隨遷子女)占比為57%。對于省內(nèi)流動(dòng)人口,應(yīng)該建立省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,鼓勵(lì)城市政府為省內(nèi)流動(dòng)人口子女提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。對于跨省流動(dòng)人口,應(yīng)該建立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,鼓勵(lì)城市政府為跨省流動(dòng)人口提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。同時(shí),鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入教育市場,彌補(bǔ)城市政府教育供給不足的短板,通過個(gè)人付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式解決流動(dòng)人口子女在城市的教育問題?!?p>
晉江市霞村外來工子弟小學(xué)用標(biāo)準(zhǔn)配備的校車免費(fèi)接送學(xué)生(張國俊/ 攝)
21世紀(jì)教育研究院院長楊東平在接受媒體采訪時(shí)表示,目前流動(dòng)人口子女就學(xué)問題,最突出的矛盾是在特大城市。
在這些城市,出現(xiàn)了由公辦學(xué)校包攬流動(dòng)兒童的思路,這與國務(wù)院規(guī)定“以公辦學(xué)校為主”并不一致。事實(shí)上,打工子弟學(xué)校,作為特定時(shí)期解決流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的一個(gè)補(bǔ)充,依然有存在的合理性。
公辦學(xué)校的布局、公辦教育資源的分布特點(diǎn),是按戶籍人口規(guī)劃設(shè)置的,與流動(dòng)人口的居住、生活有不匹配之處,外來人口高度聚集在城鄉(xiāng)接合部,但公辦教育資源多集中于城區(qū)或遠(yuǎn)郊區(qū),難以大量吸納流動(dòng)兒童入學(xué)。
由此,楊東平認(rèn)為,特大城市應(yīng)該面對現(xiàn)實(shí),準(zhǔn)確理解“以公辦學(xué)校為主”解決流動(dòng)兒童入學(xué)問題的政策,不能靠公辦學(xué)校包攬?zhí)煜拢瑫r(shí)要把打工子弟學(xué)校等納入當(dāng)?shù)卣5慕逃芾?,多渠道保障流?dòng)兒童的受教育權(quán)。
流動(dòng)兒童不應(yīng)是一座城市的負(fù)擔(dān),而是其永續(xù)生命力的保障。
韓嘉玲說:“超大城市正在面臨日益嚴(yán)重的老齡化和即將到來的勞動(dòng)力短缺狀況,對于從小就生活在城市中的流動(dòng)兒童,應(yīng)從大城市未來的建設(shè)者與新市民的高度來看待他們。相信在不遠(yuǎn)的未來,會(huì)有更多隨遷子女可以在流入地充分、平等地享有教育公共服務(wù),更好地實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?!?/p>