【摘要】新一輪東北振興背景下，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，提升區(qū)域中心城市地位，推進實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是沈陽引領(lǐng)東北全面振興的重要路徑。推動鐵嶺-沈陽-營口發(fā)展軸發(fā)展壯大是沈陽培育現(xiàn)代化都市圈，建設(shè)國家中心城市的重要戰(zhàn)略舉措。本文從現(xiàn)狀分析與問題識別入手，在對比分析國內(nèi)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)研究相關(guān)理論與實踐的基礎(chǔ)上，提出鐵沈營發(fā)展軸空間結(jié)構(gòu)的最優(yōu)選擇，并從空間發(fā)展對策和實施保障措施方面提出建議。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;區(qū)域空間結(jié)構(gòu);空間發(fā)展對策

1、概述

黨的十九大報告提出實施四大板塊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，其中東北地區(qū)要堅持深化改革加快老工業(yè)基地振興，同時指出要構(gòu)建以城市群為主體的更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。2016年，沈陽編制完成《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，并在市十五屆人大六次會議上正式通過，《規(guī)劃》提出實施區(qū)域一體化戰(zhàn)略，并明確具體策略之一即打造沈陽-營口發(fā)展軸。隨后，沈陽開展了推進沈營發(fā)展軸建設(shè)的空間優(yōu)化發(fā)展研究，該研究順應(yīng)宏觀發(fā)展趨勢，一是在空間上落實戰(zhàn)略規(guī)劃要求，二是推進沈陽經(jīng)濟區(qū)深入實施，立足將宏觀發(fā)展機遇轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展戰(zhàn)略，以期對沈陽經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的推進和沈陽國家中心城市建設(shè)起到積極的推進作用。

2、現(xiàn)狀與問題

2.1 鐵沈營發(fā)展軸經(jīng)濟概況

鐵沈營發(fā)展軸包括沈陽、鞍山、營口、遼陽、鐵嶺等5個城市，是構(gòu)成沈陽經(jīng)濟區(qū)的核心部分?，F(xiàn)狀人口1884萬人，經(jīng)濟總量11491億元，其中第二產(chǎn)業(yè)增加值4924億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值5749億元。

2.2 鐵沈營發(fā)展軸空間概況

2.2.1 城鎮(zhèn)化水平

遼寧省城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)明顯的空間分異態(tài)勢。沈陽、鞍山、遼陽、營口均為高水平城鎮(zhèn)化，營口為城鎮(zhèn)化質(zhì)量超前型城市，沈陽、遼陽、鞍山為城鎮(zhèn)化規(guī)模超前型城市，鐵嶺經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對落后，城鎮(zhèn)化規(guī)模相對超前。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)布局情況

鐵沈營發(fā)展軸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向高端、高效、高附加值轉(zhuǎn)變。其中：沈陽構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。鐵嶺以機械制造、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、汽車零部件等產(chǎn)業(yè)為主。遼陽以石油化工、機械加工、溫泉旅游等產(chǎn)業(yè)為主。鞍山以鋼鐵加工、裝備制造等產(chǎn)業(yè)為主。營口重點發(fā)展商貿(mào)物流、能源化工等產(chǎn)業(yè)。

2.2.3 交通網(wǎng)絡(luò)概況

鐵沈營發(fā)展軸綜合交通網(wǎng)絡(luò)相對完善，區(qū)域交通聯(lián)系密切。主要包括：高速公路——沈海高速、沈哈高速、沈大高速、京哈高速;公路——102國道、202國道、101省道;鐵路——哈大高鐵、長大鐵路;航空——沈陽桃仙機場、營口蘭旗機場;港口——營口港，包括營口市區(qū)的營口老港、鲅魚圈港區(qū)、仙人島港區(qū)等。

2.3 營口港概況

營口港是距東北地區(qū)腹地最近的出?？冢彩侵袊醒睾５貐^(qū)20個主要港口之一，現(xiàn)轄營口、鲅魚圈、仙人島等七個港區(qū)，共有包括集裝箱、煤炭、礦石、原油等9個專用碼頭，2019年貨物吞吐量2.4億噸，全國排名第18位。已于2016年成立的沈陽港（集團）有限公司，將營口港的所有功能進行前移，構(gòu)建海陸聯(lián)運的國際物流母港，促進了沈陽與營口間物流、人流、資金流、信息流的聯(lián)系。

2.4 鐵沈營發(fā)展軸空間問題

2.4.1 各城市間聯(lián)動不充分

沈陽經(jīng)濟區(qū)概念提出以來，區(qū)域一體化效果并不明顯，原因集中在以下三個方面：

一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有形成合理分工。軸帶上的城市多為以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)型城市，且產(chǎn)業(yè)相似度較高（表1、2）。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以裝備制造、石油化工、鋼鐵制造等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)指標(biāo)計算公式：

指標(biāo)越近于1，說明兩個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越相似;指標(biāo)越趨近于0說明區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性越大。

二是沈陽作為區(qū)域中心城市的極化效應(yīng)大于擴散效應(yīng)，尚未進入帶動區(qū)域內(nèi)其他城市的發(fā)展階段。沈陽與周邊其他城市的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，對周邊其他城市的輻射、集聚功能和服務(wù)不夠完善。

三是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制。行政區(qū)劃壁壘帶來的地方保護主義導(dǎo)致各城市自成體系，強調(diào)自身區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，追求產(chǎn)業(yè)門類齊全，制約了區(qū)域資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

2.4.2 ?營口港優(yōu)勢發(fā)揮不充分

營口港區(qū)域航運中心的地位有待進一步加強。與環(huán)渤海的其他樞紐港口相比，營口港的差距比較明顯。

營口港與軸帶上其他城市的聯(lián)系不夠緊密。主要表現(xiàn)在：一是未能帶動腹地經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。近年來，營口港吞吐量呈逐年增長態(tài)勢，與各城市GDP出現(xiàn)經(jīng)濟負(fù)增長的現(xiàn)象不一致，表明營口港對腹地的經(jīng)濟活動影響不大。二是與除沈陽外的三城市間的合作不夠緊密。營口港與鐵嶺、鞍山、遼陽三城市尚未建立起如沈陽港的戰(zhàn)略合作關(guān)系。

2.4.3 與國家戰(zhàn)略結(jié)合不充分

在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的宏觀背景下，沈陽經(jīng)濟區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟帶作為國家層面的區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略，亟待立足環(huán)渤海地區(qū)的協(xié)同發(fā)展進行整合，并與中國（遼寧）自由貿(mào)易實驗區(qū)、“一帶一路”倡議等一系列國家戰(zhàn)略相銜接，提高沈陽經(jīng)濟區(qū)和遼寧省的對外開放水平，推進實現(xiàn)東北振興。目前這一區(qū)域發(fā)展的核心要求尚未形成有效機制。

3、區(qū)域空間理論

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)形成演變機制是研究區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)。進入20世紀(jì)80年代，全球化成為時代發(fā)展趨勢，促進新時期的核心-邊緣理論模式的形成。我國在1949年后長期的計劃經(jīng)濟體制下的均衡發(fā)展戰(zhàn)略布局缺乏空間概念。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的形成，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)研究理論和模式逐步提出和完善。

陸大道提出的“點-軸”理論是指導(dǎo)我國區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論模式形成的基礎(chǔ)。而陸玉麒發(fā)現(xiàn)一個區(qū)域的集聚和擴散效應(yīng)并不一定由一個增長極引起，有可能是兩個增長極同時發(fā)揮作用，這一“雙核”現(xiàn)象在沿海地區(qū)尤為明顯。雙核結(jié)構(gòu)理論在理論內(nèi)容和分析演繹方面均優(yōu)于增長極理論及核心-邊緣理論。

4、空間模式選擇

本次研究的核心即探討沈陽和營口這兩個城市分別作為區(qū)域中心城市和重要港口城市的空間關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系以及與周邊其他城市的關(guān)系。

區(qū)域一體化的形成一般從點軸模式開始。沈陽和營口作為鐵沈營發(fā)展軸的兩個端點，集聚效應(yīng)明顯。依托沈大方向上的交通線路、動力供應(yīng)線以及水源供應(yīng)線等復(fù)合承載力走廊，實現(xiàn)了兩個端點城市的擴散效應(yīng)。

5、空間發(fā)展對策

5.1 運用雙核結(jié)構(gòu)模式，強化沈陽經(jīng)濟區(qū)與沿海經(jīng)濟帶的銜接

以沈陽作為區(qū)域中心城市，以營口作為區(qū)域門戶城市，將二者連線，依托連線上的鐵路、高鐵、高速公路等交通走廊的不斷完善，不斷強化兩個城市的極化作用，促進鐵沈營發(fā)展軸從初級的點軸模式走向高級的雙核結(jié)構(gòu)模式。沈陽要大力打造先進裝備制造業(yè)基地，營口要不斷強化臨港經(jīng)濟，強化營口港的發(fā)展臨港工業(yè)和中轉(zhuǎn)功能發(fā)展，為沈陽建立功能完善的出?？趧?chuàng)造條件。

5.2 立足環(huán)渤海地區(qū)，強化空間協(xié)同，帶動?xùn)|北振興

一是要著力加強頂層設(shè)計，抓緊編制區(qū)域一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。二是要著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制的作用。三是要著力加快推進產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，理順產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機制。四是要著力調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進城市分工協(xié)作。五是要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作。

5.3 順應(yīng)環(huán)渤海港口資源整合趨勢，發(fā)揮營口港港口優(yōu)勢

大力發(fā)展以營口港為載體的港口經(jīng)濟和以先進裝備制造業(yè)為核心的陸地經(jīng)濟，不斷擴大以沈陽為核心的營口港腹地范圍，不斷加強區(qū)域經(jīng)濟的外向性。營口港要利用自身區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，集中力量吸引商業(yè)和金融資本，為腹地更好服務(wù)，擴大對腹地的影響。

5.4 對接國家倡議，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

一是構(gòu)建營滿歐大通道，加快將鐵沈營發(fā)展軸建設(shè)成為我國絲綢之路經(jīng)濟帶沿海起點，加強與“一帶一路”建設(shè)的主動協(xié)調(diào)。二是加快開發(fā)大渾南和鲅魚圈，對接自由貿(mào)易實驗區(qū)，將營口港建設(shè)成為環(huán)渤海地區(qū)重要樞紐港，充分發(fā)揮大渾南和鲅魚圈的區(qū)位優(yōu)勢，促進高端航運服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，從而推動鐵沈營發(fā)展軸服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展。

6、保障措施建議

6.1 實現(xiàn)規(guī)劃協(xié)同與多規(guī)合一，強化規(guī)劃的引領(lǐng)作用

整合各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立“多規(guī)合一”信息平臺，進行廣泛的數(shù)據(jù)共享，為各個相關(guān)部門的業(yè)務(wù)決策提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)參考，并將“多規(guī)合一”的成果實時分享給各個相關(guān)部門，從而促進城市運營管理目標(biāo)上的整體一致性，推動城市品質(zhì)提升，最終實現(xiàn)支撐各級政府及各部門指揮決策、業(yè)務(wù)協(xié)同和規(guī)劃編制的統(tǒng)一的“多規(guī)合一”信息聯(lián)動平臺。

6.2 創(chuàng)新營口港管理模式，提升資源配置能力

探索發(fā)展地主港模式等提升港口資源配置能力的有效途徑。第一，政府保留對港口、岸線及周邊土地資源所有權(quán)、開發(fā)權(quán)和規(guī)劃權(quán)的控制;第二，地主港模式下，經(jīng)營者不必考慮港口的規(guī)劃和投資，可在相對自由的業(yè)務(wù)環(huán)境中以企業(yè)經(jīng)營為中心;第三，政府可降低對港口的投入，減輕財政負(fù)擔(dān)。

6.3 加強區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)管理力度，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展

整合發(fā)展軸上各個中心城市、港口城市及次中心城市的需要區(qū)域協(xié)同規(guī)劃建設(shè)的各類資源，統(tǒng)歸區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一管理，按照統(tǒng)一規(guī)劃，進行統(tǒng)一建設(shè)，提供統(tǒng)一服務(wù)，吸引各類資本參與鐵沈營發(fā)展軸的規(guī)劃建設(shè)管理，推動建立鐵沈營發(fā)展軸與沿海經(jīng)濟帶、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、東北亞經(jīng)濟圈的多邊合作機制，將鐵沈營發(fā)展軸建成遼寧省對外開放的先導(dǎo)區(qū)。

6.4 探索推進區(qū)域協(xié)調(diào)地方立法

結(jié)合中央“五大發(fā)展理念”“一個尊重、五個統(tǒng)籌”的總體要求和賦予東北地區(qū)振興發(fā)展的政策取向，出臺相關(guān)地方法律法規(guī)，明確界定遼寧省、沈陽經(jīng)濟區(qū)、沈陽市及其他城市之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，為各級政府立足沈陽經(jīng)濟區(qū)進行鐵沈營發(fā)展軸規(guī)劃建設(shè)管理提供法律依據(jù)，使鐵沈營發(fā)展軸區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作有法可依，提升管理效率。

6.5 構(gòu)建制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度

進一步加大對鐵沈營發(fā)展軸的一般性轉(zhuǎn)移支付，確保其有能力提供在全國平均水平之上的基本公共服務(wù)。通過設(shè)立鐵沈營發(fā)展軸區(qū)域投資銀行，建立多元投資市場，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新。賦予省級外匯管理權(quán)限，下放貸款審批權(quán)限，擴大貸款審批額度。創(chuàng)新電子商務(wù)金融服務(wù)，扶持第三方支付機構(gòu)辦理結(jié)匯。支持通過發(fā)行債券等多種方式拓寬鐵沈營發(fā)展軸建設(shè)融資渠道。

6.6 強化政策措施的針對性細(xì)分性

（1）鼓勵社會資本參與方面。鼓勵社會資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。（2）籌建供應(yīng)鏈，建設(shè)金融服務(wù)平臺。積極發(fā)展普惠金融，籌建供應(yīng)鏈金融服務(wù)平臺。（3）建設(shè)區(qū)域、市、區(qū)三級政策性融資擔(dān)保體系，形成科學(xué)有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。（4）適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生命周期和企業(yè)發(fā)展需求，實行工業(yè)用地先租賃后出讓、彈性年期出讓。（5）鼓勵企業(yè)利用現(xiàn)有存量工業(yè)用地，興辦先進制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等。

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作者簡介：

曲彥霖，高級工程師，沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司。