張運秋 韓健

【摘 要】科技創(chuàng)新對推動地區(qū)經濟社會高質量發(fā)展發(fā)揮著重要作用，文章主要從3個方面分析地方政府科技創(chuàng)新，首先分析目前我國地方政府科技創(chuàng)新現(xiàn)狀，其次分析影響地方政府科技創(chuàng)新支出的因素，最后構建地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系，逐步探索能有效將科技成果轉化為經濟成果的有效評價機制，提高財政科技創(chuàng)新資金的使用效率。

【關鍵詞】科技創(chuàng)新;績效評價;財政投入

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）03-0006-03

1 地方政府科技創(chuàng)新支出的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國一直高度重視科技創(chuàng)新對經濟增長的驅動力作用，從鄧小平同志提出“科學技術是第一生產力”的號召，到20世紀80年代我國科技工作總方針“經濟建設必須依靠科學技術、科學技術工作必須面向經濟建設”的發(fā)布，再到黨的十八大實施的創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略工作部署，中國一直高度重視科學技術的發(fā)展，推動我國國民經濟的健康、持續(xù)發(fā)展。2019年中央經濟工作會議更是明確提出必須“強化國家戰(zhàn)略科技力量，推動重大科技創(chuàng)新發(fā)展”。如今，我國科技創(chuàng)新實力實現(xiàn)了質的飛躍。

財政科技創(chuàng)新支出是我國科技創(chuàng)新事業(yè)向前發(fā)展的重要資金來源與財力保障，反映了地方政府對科技創(chuàng)新事業(yè)的重視及支持 [1]。近年來，政府科技投入的不斷增加是推動科技創(chuàng)新發(fā)展進步的重要力量。本文主要對財政科技的規(guī)模與結構進行現(xiàn)狀分析。

1.1 我國財政科技資金投入的規(guī)?，F(xiàn)狀

從表1可以看出，我國近10年來財政科技創(chuàng)新支出總量不斷增加，從2007年的1 783.04億元到2019年的9 470.79億元，絕對額增加了9倍左右。其中，財政科技支出的增速在2009年達到了最高值。從政府科技資金投入的總量與增速可以看出我國高度重視科技創(chuàng)新的發(fā)展，認識到科技創(chuàng)新對于經濟發(fā)展的引領作用?？萍紕?chuàng)新的發(fā)展不僅需要財政資金的投入，也需要人力的支持。因此，選擇R&D人員全時當量指標，這個指標主要反映了財政科技創(chuàng)新的人力投入情況，表1中，我國R&D人員全時當量的總量一直處于上升趨勢，由2007年的173.6萬人增加到2019年的480.08萬人，年均增長率為8.9%左右。

1.2 我國財政科技支出的結構現(xiàn)狀

政府資源對于科技創(chuàng)新各個方面的投入的選擇會深深地影響政府科技創(chuàng)新支出的績效?；诖?，本文有必要對我國的財政科技創(chuàng)新投入的結構進行深層次分析，盡量改善我國財政科技資金和人力資源投入的失衡而導致的經濟效率低下。因此，本文使用研究與試驗發(fā)展（R&D）經費按照活動類型分為基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展①3個部分分析我國財政科技支出的結構現(xiàn)狀。

（R&D）經費結構中基礎研究應當是應用研究及實驗發(fā)展的基礎，也是它們能夠順利進行的前提條件 [2]。從表2可以看出，基礎研究的總量遠遠低于應用研究和實驗發(fā)展，試驗發(fā)展總量最大，這說明了我國政府科技創(chuàng)新的投入偏向于試驗發(fā)展而忽略了基礎研究的重要性。這可能是因為政府部門希望能將更多的科技成果轉化為產品價值，因此將財政資金大量投資在試驗發(fā)展階段，但是這忽略了最根本的基礎發(fā)展，導致（R&D）經費結構比例失衡，造成基礎研究對社會效益的支持作用無法實現(xiàn)。李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上發(fā)表了政府工作報告，報告中提出了對“十四五”規(guī)劃的瞻望，并強調了政府部門必須加大對科技創(chuàng)新特別是基礎研究的財政投入，2021年基礎研究的支出將增加10.6%，同時計劃中國在未來5年內研發(fā)支出將增加7%以上。2020年，中國政府在研發(fā)方面投入的資金達到了2.44萬億元，比2019年增長了10.3%。

2 影響地方政府科技創(chuàng)新支出的因素分析

地方政府科技投入是一個行為系統(tǒng)，因此它的行為容易受到各種因素的影響，由于我國各地區(qū)經濟發(fā)展十分不平衡這一特殊國情，所以地區(qū)經濟發(fā)展水平、區(qū)域科技資源集聚、地方政府規(guī)模、地區(qū)教育水平及高新技術企業(yè)發(fā)展等因素都會影響地方政府的科技創(chuàng)新支出。

2.1 地區(qū)經濟發(fā)展水平對財政科技創(chuàng)新支出的影響

地區(qū)經濟發(fā)展水平與財政科技創(chuàng)新支出具有正向效應 [3]。政府科技創(chuàng)新支出是進行科學技術創(chuàng)新的物質基礎，逐步加大財政科技創(chuàng)新投入的力度將有效地提高國家的科技水平。首先，一個地區(qū)的經濟發(fā)展程度如何直接響該地區(qū)政府資源的配置，這是因為地區(qū)經濟發(fā)展程度越高，該地區(qū)經濟總量越大，政府財政收入也越多，這就意味著政府在科技創(chuàng)新方面可支配資金也就越多，能加強地方政府對科技創(chuàng)新發(fā)展項目的資金支持力度。2018年，人均GDP排名前四名的省份和城市分別是北京、上海、天津、江蘇和浙江，廣東排第七名，而根據《2018年全國科技經費投入統(tǒng)計公報》中R&D經費投入強度來看，處于前六位的分別是北京、上海、廣東、江蘇、天津和浙江①。這些數據說明在地方經濟發(fā)展水平越高的地方，科技創(chuàng)新支出也越高。其次，經濟發(fā)展水平越高的地區(qū)工資薪金報酬也會更高，2018年各省份工資薪金排名前五名的分別是北京、上海、天津、浙江和廣東，吸引各種科技人才的集聚，而科研人員的質量代表了一個地區(qū)人力資本的水平，決定著區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展的能力 [4]。因此，地區(qū)經濟發(fā)展水平越高，該地區(qū)財政科技支出也會越多。

2.2 區(qū)域科技資源集聚對地方政府科技創(chuàng)新支出的影響

地方政府科技投入主要與地方產業(yè)發(fā)展的特點高度關聯(lián)，地區(qū)科技基礎主要表現(xiàn)為區(qū)域科技資源集聚。區(qū)域科技資源集聚具體是指在某一個或幾個區(qū)域之間，政府和市場的相互作用能夠聚集各種科技資源，進而產生集聚效應 [5]。區(qū)域科技資源集聚能夠影響地方政府科技創(chuàng)新支出主要是從兩個方面說明。首先，地區(qū)的科技資源集聚表明了該地方的科技資源能力比較強大，能夠有效提高科技產出效益，從而降低了地方政府承擔的因大量財政資金投入科技創(chuàng)新而造成的風險水平，大大提高政府的預期收益率。因此，在科技資源聚集度較高的地區(qū)，政府往往愿意加大對財政科技創(chuàng)新的資金及人力的投入。其次，區(qū)域科技資源集聚能夠提高地方的專業(yè)化程度，因此該地區(qū)的科學技術水平專業(yè)化程度較高，科技產出率也會較高，帶來的收益率也會較高，因此該地區(qū)的政府財政科技支出意愿較強。

2.3 地區(qū)教育水平對地方政府科技創(chuàng)新支出的影響

地區(qū)教育水平反映了當地人員的整體文化素質水平 [6]，文化素質水平不僅包括科學技術水平，還包括人文社科知識，因此這將會影響當地財政科技創(chuàng)新的支出效率。首先，如果當地的政府部門人員整體交易水平較高時，他們的專業(yè)素質與能力也比較強，因此在對財政科技創(chuàng)新方面能夠提出更好的方案，關注科技創(chuàng)新結構的均衡發(fā)展，這也可以直接提高財政科技創(chuàng)新投入的效率，改善科技創(chuàng)新結構。其次，地區(qū)教育水平較高能夠提升當地居民的文化素質，當地居民對于政府發(fā)布的政策的接受程度也越高，提高了政策執(zhí)行效率。同時，企業(yè)也是科技創(chuàng)新的重要主體之一，居民的教育水平高能夠創(chuàng)造出更多的科技成果，間接地提高了財政科技支出效率。最后，教育水平高的地區(qū)科研組織機構和科研人員較多，因此為了更好地發(fā)展科研，政府用于維持科技創(chuàng)新的財政投入也就會越多。

3 構建地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系設計

財政科技創(chuàng)新支出的績效是指一定時期內政府用于支持科學技術發(fā)展的支出與其既定目標相比的實現(xiàn)程度，反映政府財政科技支出與實際取得的效果之間的比較關系 [7]。構建一個有效的地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系有利于均衡我國財政科技創(chuàng)新支出的結構，改善財政資源配置效率，進而提升科技創(chuàng)新支出的效益。本文主要以下幾個方面設計地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系。

（1）建立以企業(yè)為核心的財政科技創(chuàng)新評價機制。 《2018年全國科技經費投入統(tǒng)計公報》中報告了R&D經費，其中各類企業(yè)經費支出為15 233.7億元，政府屬研究機構經費支出為2 691.7億元，高等學校經費支出為1 457.9億元。企業(yè)、政府屬研究機構、高等學校經費支出所占比重分別為77.4%、13.7%和7.4%①，前面數據科研看出其中用于企業(yè)的經費在三者中所占比例最高，這是因為以高校及科學研究機構為主的科技成果大多還停留在論文和著作等淺層次，沒有經歷過實驗程序，科技成果未能有效轉化為經濟成果，導致科技成果的經濟價值未能實現(xiàn)。因此，建立以企業(yè)為核心的財政科技評價機制是非常有必要的，有效提高科技創(chuàng)新支出的效率，所以可以將“企業(yè)研發(fā)資金投入占財政科技投入的比重”這個指標納入財政科技績效的評價體系 [8]。由企業(yè)牽頭實施科技創(chuàng)新項目，有效連接知識創(chuàng)新和經濟成果之間的橋梁。

（2）擴大科研機構規(guī)模，建立科技成果經濟價值的評價機制?？蒲袡C構的規(guī)模能直接影響財政科技創(chuàng)新投入的效率，規(guī)模越大，科研機構所能提供的科研價值也就越高，科研成果也會越多，所以效率值會更高 [9]。但是，科技創(chuàng)新的最終價值體現(xiàn)主要是它的經濟效益及社會效益的實現(xiàn)，如果簡單地將科技創(chuàng)新停留在書面上的存在，比如論文和著作，這將沒有實際意義，因此需要將實驗室的科技創(chuàng)新成果轉化為產品投入市場，實現(xiàn)它的市場價值。我們可以將反映科技成果轉化的經濟指標納入財政科技創(chuàng)新績效評價體系中，比如新產品銷售收入。

（3）將研究與試驗發(fā)展（R&D）納入財政科技創(chuàng)新評價體系。將R&D分為R&D經費和R&D人員全時當量。上文提到將R&D分為基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展3個部分 [10]，分別考察財政科技資金投入及人力資源投入在這三者之間的比例。R&D的經費支出是整個科技活動的中心，它包含政府在內的全社會對科技創(chuàng)新的投入，政府通過財政政策引導社會對科技的資金人力支持，因此它是評判政府科技投入對社會資金的引導作用的重要指標。R&D人員全時當量指標主要表現(xiàn)為財政科技人力資源的投入，優(yōu)化R&D經費和R&D人員全時當量分配在3個部分之間的資金比例及人員比例，可以提高科技創(chuàng)新的效率。

（4）建立第三方科技成果評價機構體系 [11]。科技成果評價能夠迅速篩選出有價值的科技成果轉化為經濟產品，有效緩解當前技術成果大量存貨問題?？萍汲晒u價是能有效使科技成果轉化為經濟成果的重要環(huán)節(jié)，以前的科技成果評價一直由政府科技主管部門掌握，現(xiàn)在為了充分發(fā)揮市場的作用，要以市場為主體，充分了解市場所需要的科技創(chuàng)新項目，建立第三方科技成果評價機構評價科技成果，提高科技評價效率。但是由于目前的第三方科技成果評價機構良莠不齊，而且所使用的指標也未能統(tǒng)一，這將導致評價結果不同，而且評價結果如果出現(xiàn)問題也無法問責。因此，第三方機構需要由政府出面實施監(jiān)管，盡量讓評價過程公開、公正，同時把關科技創(chuàng)新績效評價指標，以免出現(xiàn)因指標不過關而造成的評價結果失效，在政府部門監(jiān)管下充分發(fā)揮第三方評價機構作用，解決科技資金使用效率不高、分配過程不透明的問題。

注 釋

① 國家統(tǒng)計局.2018年全國科技經費投入統(tǒng)計公報[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rdpcgb/qgkjjftrtjgb/201908/t20190830_1694754.html，2019-08-30.

參 考 文 獻

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