文/費岑

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市始發(fā)于20世紀(jì)80年代的一些沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于有先行的案例，在國家層面上給予了相關(guān)政策傾斜，1988年的《憲法修正案》、《土地管理法》均在某種程度上提及了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地（集體經(jīng)營性建設(shè)用地的一種）在符合城市總體規(guī)劃的前提下能夠用于興建企業(yè)，這也為后期集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠進入市場流通奠定了一定基礎(chǔ)。

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在2004年國家層面發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該決定明確了農(nóng)民所有的、具備經(jīng)營條件的建設(shè)性用地的相關(guān)使用權(quán)可以進行流轉(zhuǎn)，次年的“增減掛鉤政策”更是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進行統(tǒng)籌規(guī)劃，很大程度上為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的落地提供了鋪墊。

2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出，政策上允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這表明試點工作即將開始。在這種大趨勢下，由原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2017年8月21日發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，正式推動了集體土地入市的發(fā)展。方案中明確將北京、上海、南京等13個城市作為開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點的城市。本文以上海松江區(qū)集體土地入市建設(shè)租賃住房的實踐為典型案例，分析其相關(guān)入市舉措并進行效果分析，旨在為進一步推動集體土地入市的政策落地提供有效參考。

一、松江區(qū)入市5幅租賃住房用地簡況

松江區(qū)作為上海集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的唯一試點區(qū)，具有很強的代表性。根據(jù)規(guī)劃用途相符、適宜入市等條件進行篩選，結(jié)合松江區(qū)租賃住房專項規(guī)劃，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商業(yè)商務(wù)集聚區(qū)、交通樞紐地區(qū)（含軌交站點用地）等租賃住房需求集中區(qū)域，探索以集體土地入市方式出讓租賃住房用地。2018年，泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號、泗涇鎮(zhèn)SJS20004單元03-11號、車墩鎮(zhèn)SJC10022單元23-01號、小昆山鎮(zhèn)SJS40002單元11-04號、九亭鎮(zhèn)SJT00106單元10-07A號等5幅租賃住房用地相繼入市，合計出讓面積113398.87平方米，增加租賃住房4653套，占全區(qū)全年租賃住房供應(yīng)的47%。

表1 松江區(qū)集體經(jīng)營性入市租賃住房項目情況表

5幅土地出讓人均為地塊（地區(qū)）的農(nóng)民集體經(jīng)濟聯(lián)合社。在設(shè)定松江集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價基礎(chǔ)上，對入市土地進行了市場評估，協(xié)議的最低價不低于基準(zhǔn)地價的70%。實踐試點的樓板價在3000-3200元/平方米區(qū)間，與周邊國有建設(shè)用地出讓地價趨同。入市的民主決策，采用“一次研判、兩次匯報、兩次決策、兩次委托”程序。一次研判是指出讓前，由協(xié)調(diào)小組研判。兩次匯報是分別在研判、出讓方案形成后，向集體經(jīng)濟組織匯報。兩次決策是指入市意向和方案須取得三分之二以上成員或代表成員同意。兩次委托是指分別委托有法定資質(zhì)的機構(gòu)辦理前期和入市申請手續(xù)。

二、松江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市舉措及效果分析

（一）入市舉措

根據(jù)國家層面的政策要求，松江集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要從以下幾個方面進行實施。

1.明確了鎮(zhèn)村兩級集體的入市主體。以農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，更好地了解農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)集體資產(chǎn)。全區(qū)14個鎮(zhèn)聯(lián)合社和98個村合作社辦理《上海市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證書》、組織機構(gòu)代碼證，開設(shè)銀行賬戶等，確定了集體經(jīng)濟組織法人資格。全區(qū)已完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記，128個村集體土地所有權(quán)發(fā)證率達到100%，集體土地使用權(quán)發(fā)證率95%。在《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》中明確了入市主體，即鎮(zhèn)聯(lián)合社代表鎮(zhèn)農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，村合作社代表村農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，分別屬于兩個以上村集體經(jīng)濟組織的，由各村合作社共同行使集體土地所有權(quán)。

2.設(shè)定了符合松江實際的入市條件。按照從易到難、從點到面逐步推進的原則，設(shè)定以下入市條件：一是完成農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記，土地權(quán)屬清晰、無爭議；二是符合控制性詳細(xì)規(guī)劃或者郊野單元村莊規(guī)劃；三是符合國家和本市產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，具備開發(fā)條件；四是提前制定相關(guān)約定協(xié)議，中標(biāo)者將按照合同條款只能將此類用地建設(shè)成租賃用房，用于租賃，并且需要住房數(shù)量及環(huán)境達到相關(guān)條件，進而實現(xiàn)收益。

3.實現(xiàn)了土地增值收益的共享共贏。一是參照征收轉(zhuǎn)用土地出讓凈收益提取專項資金區(qū)域統(tǒng)籌的做法，集體土地入市增值收益調(diào)節(jié)金由松江區(qū)財政局統(tǒng)一征收，區(qū)級財政在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，通過財政轉(zhuǎn)移支付機制，實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展薄弱地區(qū)的反哺，優(yōu)先用于經(jīng)濟欠發(fā)達的浦南地區(qū)低效建設(shè)用地減量化、基本農(nóng)田保護、農(nóng)民集中居住等，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展權(quán)的有效統(tǒng)籌；二是松江區(qū)結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，組建鎮(zhèn)級農(nóng)民集體聯(lián)合社，集體經(jīng)濟組織的土地收益以資本金形式注入集體資產(chǎn)，由集體資產(chǎn)聯(lián)合社或合作社統(tǒng)一運營與管理，從而實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大和持續(xù)造血；三是集體經(jīng)濟組織入市收益不再以現(xiàn)金形式直接分配給農(nóng)民，而是以股權(quán)增值方式追加量化為成員股份，通過資產(chǎn)運營和持續(xù)股權(quán)分紅方式，避免了農(nóng)民快速返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，以成熟的資本運作確保了農(nóng)民長期分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

4.制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價。松江區(qū)參照國有建設(shè)用地交易制度，探索制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法、交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，將集體土地納入城市建設(shè)用地管理體系。同時，參照國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價級別范圍、設(shè)定規(guī)則及程序，制定了松江集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，為入市試點地塊地價評估和確定提供依據(jù)，確保出讓底價有法可依、公平公正。集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格應(yīng)通過具有土地估價資質(zhì)的估價機構(gòu)進行市場評估，協(xié)議出讓最低價不得低于基準(zhǔn)地價的70%。

（二）效果分析

1.達到了入市流程的科學(xué)化、合理化以及民主化。農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在流程設(shè)置上增加了“民主集體商討會議”流程，設(shè)定入市條件，在方案確認(rèn)后，實行委托、匯報、決策等流程，所有權(quán)代表在入市程序的全過程中均能表達自己的意愿與想法，保障了出讓主體的權(quán)益。此外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策在執(zhí)行基準(zhǔn)地價的基礎(chǔ)上實行了公開投票原則，只有三分之二以上人員通過才能根據(jù)相關(guān)入市條款實行交易，提升了民主決策的效益力度和公平、公正性。

2.土地入市收益分配公平合理。松江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地收益實行分級分配。區(qū)級以上的收益實行區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌管理，全部進行財政收繳，用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施建設(shè)和民生方面的保障，特別是用于區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)的財政幫扶；鎮(zhèn)以下的土地入市收益委托資產(chǎn)運營公司經(jīng)營管理，根據(jù)所有權(quán)股份的占比進行合理分紅，整體上保障了集體經(jīng)濟組織的收益。

3.最大化保障了農(nóng)村地區(qū)權(quán)益。入市并不是收回農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民土地的權(quán)益，而是使得用地合理化、效益最大化。通過規(guī)范入市程序，在用地的使用用途、定價以及登記等方面預(yù)先進行合理規(guī)定，且在整個入市過程中，農(nóng)民作為所有權(quán)主體均起著決策性的關(guān)鍵作用，土地的入市交易價格、配套等相關(guān)條件均符合農(nóng)民的意愿，確?！叭≈诿?、用之于民”。

三、思考和建議

（一）強化多方合作，發(fā)揮租賃住房市場競爭優(yōu)勢

集體土地建設(shè)租賃住房在一定程度上緩解了住房建設(shè)供地壓力，同時，經(jīng)規(guī)劃改造，可大大提升農(nóng)村面貌和居住環(huán)境。但是，集體土地建設(shè)租賃住房適用范圍有限，主要集中在租賃住房需求旺盛的大中城市。與商品住宅項目相比，租賃住房項目回報率明顯偏低。這一特點使其對供地主體、開發(fā)企業(yè)等均缺乏吸引力。如果在市場化機制下不具備競爭力，那么此類項目一旦離開了當(dāng)前試點期間的扶持政策，就很難大范圍推廣。

2020年中央經(jīng)濟工作會議提出“土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，國有和民營企業(yè)都要發(fā)揮功能作用”。這意味著，住房租賃市場的土地來源仍在不斷擴大，傳統(tǒng)的土地供應(yīng)、集體建設(shè)用地、閑置土地等也將向租賃市場提供更為豐富的用地，這為租賃住房市場提供了更大的經(jīng)營空間。因此，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、合作企業(yè)的利益博弈成為焦點問題。地方政府要切實保障農(nóng)民的利益不受集體組織侵害，充分保障農(nóng)民集體對入市政策的知情權(quán)，同時，要給予租賃住房開發(fā)商合理的市場回報，減少政策變化給企業(yè)帶來的法律風(fēng)險，使地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、合作企業(yè)三方在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房上實現(xiàn)共贏。

（二）完善稅收制度，提升集體土地入市積極性

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市方法參照國有建設(shè)用地，必然涉及稅收的問題。相對于國有建設(shè)用地的交易，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在制度上并不完善，用地的股份歸集體所有，在收益稅收上并沒有相關(guān)的稅收制度，如果參照國有建設(shè)用地的稅收制度，將在很大程度上壓縮了集體的利潤，會打擊其入市的積極性。因此，可考慮采用出讓方和受讓方分配稅收的方式，但是仍需思考如何找到雙方的最佳平衡點，實現(xiàn)雙贏。

建議進一步探索明確集體土地入市耕地占用稅、農(nóng)村土地使用稅、契稅、印花稅、土地增值稅、城市維護建設(shè)稅等稅費政策，明確征收幅度和范圍，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費體系。探索采取靈活的稅費征收制度，減少社會資本參與利用集體土地建設(shè)租賃住房的資金壓力，提升企業(yè)開發(fā)租賃住房的積極性。建議在開發(fā)前期手續(xù)辦理階段減免相關(guān)稅費，待運營成熟后再行收取相關(guān)稅費。

（三）合理配置資源，注重高質(zhì)量利用土地

在松江區(qū)的實踐過程中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍然占用建設(shè)用地指標(biāo)。在上?！耙詼p定增”背景下，需通過建設(shè)用地減量化騰挪出新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)。如果地方政府沒有減量化潛力，則按照不同用地類型，需要繳納相應(yīng)的減量化指標(biāo)費。此外，城郊地區(qū)也同樣面臨停車難的問題，很多老舊小區(qū)、人才公寓車位十分緊張。以提高土地利用效率與增加土地收益為抓手，調(diào)動各方參與積極性。一方面，結(jié)合農(nóng)民集中居住的規(guī)劃安排，引導(dǎo)村組織及農(nóng)民將原本的宅基地集中平移歸并，置換出可成片開發(fā)的租賃住房用地。另一方面，關(guān)注集體建設(shè)用地地下空間開發(fā)利用的規(guī)定，提高土地節(jié)約集約利用水平。研究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地地下空間出讓、開發(fā)政策，明確不同用途地下開發(fā)出讓金標(biāo)準(zhǔn)和存量集體建設(shè)用地增加地下空間是否需要補繳出讓金等問題。

（四）加強頂層設(shè)計，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

從松江區(qū)試點情況來看，很多有試點意向的鎮(zhèn)村，由于缺少郊野單元村莊規(guī)劃覆蓋，未能趕上集體土地入市紅利，有的則在實踐過程中，存在區(qū)位條件限制、周邊配套設(shè)施跟不上、租賃住房監(jiān)管缺位等問題。在當(dāng)前鼓勵利用集體存量和低效建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)租賃房的同時，要評估項目對環(huán)境、對集體經(jīng)濟組織的“三生”資源的適宜性和承載力的影響，充分進行實地調(diào)研勘察，分析人口結(jié)構(gòu)（公共服務(wù)配套）、交通支撐（交通站點、停車場）、生活方式（消費、文化背景）的變化影響。

進入新時代，鄉(xiāng)村價值更需要重新審視，鄉(xiāng)村不再是單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地方，還有重要的生態(tài)涵養(yǎng)功能、令人向往的休閑觀光功能、獨具魅力的文化體驗功能，集體土地的入市為鄉(xiāng)村旅游項目的發(fā)展提供了土地空間，讓集體土地進一步成為促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要資源。因此，提升郊區(qū)鄉(xiāng)村的宜居度和吸引力，還需要從頂層設(shè)計出發(fā)，從城鄉(xiāng)融合、自然資源保護和宜居環(huán)境優(yōu)化的視角，關(guān)注租賃住房項目周邊的公共空間布局優(yōu)化和相關(guān)設(shè)施的功能復(fù)合、共享、兼容，科學(xué)有序地統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化鎮(zhèn)村范圍內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)和布局。