傅淑均 樸宗根

摘? ? ? 要：新冠肺炎疫情期間，各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言層出疊現(xiàn)，不僅引發(fā)了一定范圍的社會(huì)恐慌，而且嚴(yán)重影響了疫情防控秩序，甚至危及到社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪行為的處置既有行政處罰，也有刑事制裁。實(shí)踐中，由于相關(guān)行政法律法規(guī)分散且過(guò)于概括、配套機(jī)制不健全，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦理涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言案件時(shí)面臨違法犯罪事實(shí)難認(rèn)定、行刑銜接不規(guī)范等困境。為此，應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)、厘清刑事規(guī)制邊界、完善行刑銜接機(jī)制、健全行刑規(guī)制配套機(jī)制，為公安機(jī)關(guān)依法、有效處置涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪，維護(hù)疫情防控秩序、維護(hù)社會(huì)公共秩序提供強(qiáng)有力的法治支撐和機(jī)制保障。

關(guān)? 鍵? 詞：涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言;行政規(guī)制;刑事規(guī)制;公安機(jī)關(guān)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）05-0101-13

收稿日期：2021-03-18

作者簡(jiǎn)介：傅淑均，陜西警官職業(yè)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)、警察法學(xué);樸宗根，西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)橹袊?guó)刑法學(xué)、外國(guó)刑法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系四川省教育廳高校人文社科重點(diǎn)研究基地、四川警察執(zhí)法研究中心2020年青年項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：JCZFYQN2002。

2020年初爆發(fā)的新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠肺炎疫情”）給全世界人民帶來(lái)了巨大災(zāi)難。在我國(guó)舉國(guó)上下堅(jiān)決打贏“防疫阻擊戰(zhàn)”的進(jìn)程中，各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言也有所蔓延，嚴(yán)重影響了疫情防控秩序。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”如何依法懲治涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪、有效治理涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言已成為公安機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，但對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪的懲處，無(wú)論行政處罰還是刑事制裁尚存在諸多困境，一定程度上加大了公安機(jī)關(guān)依法有效處置涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的難度。因此，必須積極完善涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制，提升公安機(jī)關(guān)依法處置涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言效能，以更好地維護(hù)疫情防控秩序和社會(huì)穩(wěn)定。

一、相關(guān)概念概述

（一）涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的內(nèi)涵

“謠言”自古有之，可能產(chǎn)生于社會(huì)生活的方方面面，流傳于社會(huì)的各個(gè)角落。近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也為謠言的產(chǎn)生、傳播提供了便利，謠言的社會(huì)危害性亦隨之?dāng)U大。特別是在一些重大突發(fā)事件中，網(wǎng)絡(luò)謠言的危害不容小覷。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言已成為公安機(jī)關(guān)維護(hù)疫情防控秩序必須依法處置的重點(diǎn)對(duì)象。而在司法實(shí)踐中，無(wú)論行政處罰還是刑事制裁，首先必須明確涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的內(nèi)涵。

關(guān)于謠言的內(nèi)涵，無(wú)論從《辭?！贰俄f氏詞典》等詞源上看，還是從眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者的表述內(nèi)容來(lái)看，對(duì)其界定基本一致，即未經(jīng)證實(shí)或沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的言論。如《辭?！穼⒅{言解釋為“沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的傳聞，捏造的消息?！盵1]我國(guó)學(xué)者李大勇將其描述為“某種未經(jīng)證實(shí)的或沒(méi)有明確事實(shí)依據(jù)，公眾在短時(shí)間之內(nèi)難以區(qū)分其真?zhèn)蔚纳鐣?huì)輿論或傳聞?！盵2]法國(guó)傳播學(xué)者卡普費(fèi)雷將其界定為“在社會(huì)中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開(kāi)證實(shí)或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息?！盵3]現(xiàn)實(shí)生活中，并非所有的謠言都具有與生俱來(lái)的“惡”的本質(zhì)，也不是每個(gè)人都會(huì)對(duì)自己發(fā)表、傳播的言論去求證，且有的信息也無(wú)從求證。因此，并非所有的謠言都會(huì)被納入法律規(guī)制范圍，法律只規(guī)制那些具有一定社會(huì)危害性，被惡意編造、傳播的已被證偽的信息。

網(wǎng)絡(luò)謠言是隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及而產(chǎn)生的，是對(duì)在網(wǎng)絡(luò)上編造、散布或傳播的謠言的統(tǒng)稱(chēng)，其本質(zhì)仍是謠言，與傳統(tǒng)謠言的區(qū)別主要在于傳播媒介、傳播形式不同。傳統(tǒng)謠言主要通過(guò)口口相傳、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介進(jìn)行傳播，而網(wǎng)絡(luò)謠言主要是以微信群、朋友圈、微博、知乎等自媒體為媒介通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播。相較于傳統(tǒng)謠言，網(wǎng)絡(luò)謠言擁有更多的傳播媒介，傳播速度和范圍更快、更廣，社會(huì)危害性也更加嚴(yán)重，相應(yīng)地，公安機(jī)關(guān)調(diào)查、取證和處置的難度也較大。在自媒體飛速發(fā)展的新形勢(shì)下，必須高度重視對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的治理。

本文所討論的涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言是指在網(wǎng)絡(luò)上編造、散布或傳播，與疫情相關(guān)、已經(jīng)被權(quán)威部門(mén)證實(shí)、嚴(yán)重?cái)_亂或破壞社會(huì)秩序的虛假信息，主要涉及本地疫情信息、本地防疫政策等方面。涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言與重大疫情相伴相生，如2003年傳染性非典型肺炎、2013年人感染H7N9禽流感、2016年寨卡病毒等疫情期間都出現(xiàn)過(guò)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言。新冠肺炎疫情期間產(chǎn)生的各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言不僅嚴(yán)重影響了公眾對(duì)疫情信息的客觀判斷，有的甚至一定程度上了引起社會(huì)恐慌，嚴(yán)重阻礙了疫情防控，破壞了社會(huì)公共秩序。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要依法防控，針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，行刑規(guī)制已刻不容緩，勢(shì)在必行。

（二）涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的特征

綜合分析北京師范大學(xué)網(wǎng)絡(luò)法治國(guó)際中心統(tǒng)計(jì)的2020年1月22日至2月16日19時(shí)全國(guó)各地警方處理的224起涉新冠肺炎網(wǎng)絡(luò)謠言案件和新華社“新華信用每日辟謠”欄目2020年1月28日至3月9日期間公布的318個(gè)謠言案例，可以看出涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言主要具有以下幾個(gè)特征：

一是內(nèi)容特定。涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言特指與疫情相關(guān)的各種網(wǎng)絡(luò)謠言，涉及病毒來(lái)源、病毒防治、口罩的生產(chǎn)、銷(xiāo)售等多方面，其中受公安機(jī)關(guān)處置的多為與地方疫情、地方防疫政策有關(guān)的謠言，其他方面所占受處比例相對(duì)較小。

二是產(chǎn)生的時(shí)間具有傾向性。涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言多產(chǎn)生于疫情初期，一方面，疫情爆發(fā)初期，各種防控措施尚不健全，給了惡意造謠、傳謠者可乘之機(jī);另一方面，疫情初期，由于對(duì)病毒傳染、防治等信息不了解，公眾易形成對(duì)未知的恐懼心理，特別是在大多數(shù)公眾主動(dòng)或被動(dòng)隔離期間，相對(duì)封閉的環(huán)境可能給生活帶來(lái)諸多不便，各種焦慮、浮躁心理也隨之產(chǎn)生，編造、傳播一些涉疫謠言成為部分公眾在網(wǎng)絡(luò)上宣泄各種情緒的不當(dāng)方式。

三是傳播速度快且傳播范圍廣。重大突發(fā)疫情往往關(guān)系到每個(gè)社會(huì)成員的生命安全，各種疫情信息勢(shì)必會(huì)受到全體社會(huì)成員的高度關(guān)注，而疫情期間微信、微博等自媒體平臺(tái)成為公眾交流、了解各種疫情信息的重要窗口，這就使得各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言一旦產(chǎn)生，就立即被廣大公眾迅速傳播、擴(kuò)散，呈裂變式傳播態(tài)勢(shì)。此外，部分公眾對(duì)涉疫信息的過(guò)度關(guān)注也可能使這些信息在網(wǎng)絡(luò)傳播過(guò)程中發(fā)生異變，從而轉(zhuǎn)化為涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言。

四是具有較大的社會(huì)危害性。與其他網(wǎng)絡(luò)謠言相比，涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言往往會(huì)造成一定范圍的社會(huì)恐慌，容易導(dǎo)致廣大公眾產(chǎn)生憂(yōu)慮心理，進(jìn)而擾亂或破壞當(dāng)?shù)氐墓仓刃?，阻礙疫情防控，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定，具有更大的社會(huì)危害性。但對(duì)一些未影響公共秩序的謠言，即使是辟謠的重點(diǎn)，但不是公安機(jī)關(guān)處置的重點(diǎn)，無(wú)需納入規(guī)制范圍。

二、涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制困境

（一）行政規(guī)制困境

針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，行政規(guī)制是主要的處置方式，其中依法予以行政處罰是公安機(jī)關(guān)處置涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的核心手段。如對(duì)編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的直接行為人給予警告、罰款、行政拘留等。然而，立法不完善、違法事實(shí)難認(rèn)定等因素給公安機(jī)關(guān)行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言帶來(lái)了諸多困境，不僅加大了執(zhí)法辦案難度，也影響到執(zhí)法效果。

⒈立法不完善。目前，我國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制依據(jù)較多，不僅有相關(guān)的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，還有許多地方性法規(guī)和規(guī)章，但沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的行政法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各法律法規(guī)中，極為分散，且存在規(guī)定原則化、可操作性不強(qiáng)等不完善之處。而在眾多的法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章中，明確涉及涉疫謠言的僅有《治安管理處罰法》，這也是當(dāng)前公安機(jī)關(guān)行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的主要法律依據(jù)。鑒于此，筆者主要圍繞其相關(guān)規(guī)定進(jìn)行探討。

一是“謠言”的法律含義不明。盡管有較多的行政法律法規(guī)從不同的角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行了規(guī)制，但都沒(méi)有明確界定何為謠言，且用語(yǔ)尚不統(tǒng)一，有的用“虛假信息”①這一術(shù)語(yǔ)，有的用“謠言”②這一術(shù)語(yǔ)。即便是公安機(jī)關(guān)經(jīng)常適用的《治安管理處罰法》，也并沒(méi)有對(duì)其作出具體界定?！爸{言”的法律含義不明確，將導(dǎo)致認(rèn)定涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言標(biāo)準(zhǔn)不一，加大行政規(guī)制難度。

二是處罰的原則性規(guī)定較多，可操作性不強(qiáng)。相關(guān)的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等對(duì)造謠傳謠違法者的法律責(zé)任多規(guī)定為“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”③，或規(guī)定為“依照治安管理處罰法的規(guī)定處罰”④。然而，《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定也不甚明晰，對(duì)具體的違法情節(jié)、何為“情節(jié)較輕”等都沒(méi)有規(guī)定明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐適用具有一定的模糊性，亦容易導(dǎo)致處罰標(biāo)準(zhǔn)不一。

三是法定處罰偏輕。根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，散布謠言，謊報(bào)疫情的，最高可處“10日拘留，并處500元罰款”，最低則可處“500元以下罰款”⑤。涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言對(duì)疫情防控和社會(huì)穩(wěn)定危害極大，特別是在公眾對(duì)疫情相關(guān)信息所知較少、難以甄別、政府相關(guān)治理措施尚不健全、全民進(jìn)行“防疫阻擊戰(zhàn)”的疫情初期，編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言嚴(yán)重?cái)_亂了疫情防控秩序，阻礙了疫情有效防控的進(jìn)程。若對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的相關(guān)違法行為僅予以上述處罰，可能與行為人造成的社會(huì)危害不對(duì)等，難以發(fā)揮處罰的威懾作用，不能有效預(yù)防、制止相關(guān)違法行為。

⒉違法事實(shí)認(rèn)定難。公安機(jī)關(guān)懲處涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法者，必須查明違法事實(shí)，以事實(shí)為依據(jù)，否則不得給予處罰。具體而言，必須查明以下三點(diǎn)：一是行為人是否實(shí)施了利用網(wǎng)絡(luò)編造、散布或傳播涉疫謠言的客觀行為;二是行為是否具有一定的社會(huì)危害性，是否造成了一定的危害后果;三是行為人是否具有主觀故意。首先，如前所述，因目前沒(méi)有法律法規(guī)明確界定何為“謠言”，因此要證實(shí)某一涉疫網(wǎng)絡(luò)信息是否屬于“謠言”可能存在不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，即便明確了網(wǎng)絡(luò)上某一信息屬于涉疫謠言，要進(jìn)一步調(diào)查取證有時(shí)也存在較大難度。其次，對(duì)社會(huì)危害性的認(rèn)定，目前法律法規(guī)也沒(méi)有客觀、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。各地公安機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言具體案例時(shí)，常見(jiàn)的危害狀態(tài)表述是“擾亂公共秩序”（這也是法律法規(guī)用的較多的表述）“造成不良（惡劣）社會(huì)影響”“引發(fā)群眾恐慌”等，而具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則自由裁量，這就容易出現(xiàn)爭(zhēng)議較多的打擊范圍過(guò)寬、過(guò)度執(zhí)法等問(wèn)題。再次，還需證明行為人具有主觀惡意，在網(wǎng)上故意編造、散布或傳播涉疫謠言，意欲造成危害后果。而主觀認(rèn)定相對(duì)于客觀事實(shí)而言，有時(shí)也難以把握，需要公安機(jī)關(guān)從多方面綜合考慮。

⒊警告、訓(xùn)誡處罰依據(jù)不足。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為的處罰主要有行政拘留、罰款、警告、訓(xùn)誡等。而《治安管理處罰法》第25條僅規(guī)定了拘留和罰款兩種處罰措施，這也是公安機(jī)關(guān)行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的主要處罰方式。那么，處以警告特別是訓(xùn)誡的法律依據(jù)何在，首先，關(guān)于警告的處罰。對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為的處罰，確實(shí)有予以“警告”的規(guī)定，即公安部發(fā)布的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》（2011年修訂）第20條就有明確規(guī)定①，但該規(guī)定卻有下位法與上位法抵觸之嫌。因根據(jù)《行政處罰法》第12條規(guī)定②，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章只有在“尚未制定法律、行政法規(guī)”的情形下，對(duì)違反行政管理秩序的行為才可以設(shè)定“警告”。而且將該規(guī)定作為處罰國(guó)內(nèi)一般涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行政違法的法律依據(jù)也有些牽強(qiáng)。除此之外，筆者檢索到的所有涉及網(wǎng)絡(luò)謠言的相關(guān)行政規(guī)定都未設(shè)置警告這一處罰種類(lèi)。其次，關(guān)于訓(xùn)誡的處罰。對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法者處以訓(xùn)誡，在理論與實(shí)踐中爭(zhēng)議都比較大?！坝?xùn)誡”這一措施最初是最高人民法院1964年對(duì)廣東省、新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院關(guān)于訓(xùn)誡問(wèn)題的批復(fù)③中確認(rèn)的人民法院對(duì)于情節(jié)輕微的犯罪分子認(rèn)為不需要判處刑罰而采取的非刑罰性處罰措施。在一些行政法規(guī)中對(duì)輕微的違法行為也有規(guī)定予以訓(xùn)誡的，如2005年《信訪條例》第47條、2012年《拘留所條例》第23條就有相關(guān)規(guī)定④。雖然“訓(xùn)誡”實(shí)質(zhì)上已成為一種行政處罰措施，但針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的處罰目前尚未有明確規(guī)定。

（二）刑事規(guī)制困境

目前，我國(guó)對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行刑事規(guī)制的主要依據(jù)是《刑法》《刑法修正案（九）》《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》）。此外，《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）①也明確指出依法嚴(yán)懲造謠傳謠犯罪，并列舉出與涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪相關(guān)的罪名，主要有編造、故意傳播虛假信息罪、尋釁滋事罪、煽動(dòng)分裂國(guó)家罪或者煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪、拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪。其中，編造、故意傳播虛假信息罪和尋釁滋事罪是目前對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言刑事規(guī)制適用較多的也是理論與實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的犯罪。因此，筆者主要針對(duì)這兩個(gè)罪進(jìn)行探討。

⒈刑法語(yǔ)境中的“網(wǎng)絡(luò)謠言”界定模糊。當(dāng)前，我國(guó)《刑法》及相關(guān)司法解釋均沒(méi)有使用“謠言”這一詞匯，而用的是“虛假信息”這一術(shù)語(yǔ)，其含義也不甚明晰?？梢哉f(shuō)《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》是我國(guó)首次出臺(tái)打擊網(wǎng)絡(luò)謠言的刑事法律規(guī)范，但其僅提出了“虛假信息”這一概念，并未對(duì)其內(nèi)涵、外延予以規(guī)范?！缎谭ㄐ拚福ň牛分性黾拥摹熬幵?、故意傳播虛假信息罪”（《刑法》第291條之一第2款）雖然進(jìn)一步明確了“虛假信息”的外延，但也僅是對(duì)“虛假信息”進(jìn)行了閉合性列舉，即虛假的險(xiǎn)情、疫情、災(zāi)情、警情。而理論上對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的界定以及謠言與虛假信息的關(guān)系也是眾說(shuō)紛紜。如有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)謠言定義為通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)媒介生成并進(jìn)行傳播的一種新形式的謠言，[4]有學(xué)者從法律角度將網(wǎng)絡(luò)謠言定義為：在網(wǎng)絡(luò)上生成或發(fā)布并傳播的，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)或捏造的虛假信息，[5]有學(xué)者認(rèn)為“謠言是行為人發(fā)表的虛假信息言論，因此，謠言與虛假信息是相同概念”，[6]也有的學(xué)者認(rèn)為，“‘謠言與‘虛假信息兩個(gè)概念的內(nèi)涵和外延并不完全相同：謠言肯定屬于虛假信息，但虛假信息并不一定都屬于謠言”。[7]

⒉適用尋釁滋事罪規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪存在爭(zhēng)議。《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》公布后，該解釋第5條關(guān)于尋釁滋事罪的規(guī)定引起了學(xué)界的廣泛爭(zhēng)議。有學(xué)者提出不應(yīng)當(dāng)將其籠統(tǒng)地認(rèn)定為尋釁滋事罪，而應(yīng)當(dāng)設(shè)立新的罪名，如果以尋釁滋事罪進(jìn)行處罰，有口袋罪的嫌疑;[8]也有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)《刑法》沒(méi)有較大調(diào)整的前提下，適用尋釁滋事罪治理網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪是合理的。[9]究其原因，主要在于對(duì)司法解釋規(guī)定的“公共秩序”的認(rèn)定存在爭(zhēng)議，即是否包括網(wǎng)絡(luò)中的公共秩序。有學(xué)者認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)秩序”是一種“虛擬空間”狀態(tài)下特殊的秩序，《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》中的“公共秩序”應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)實(shí)空間的“公共場(chǎng)所秩序”保持一致，將公共秩序范圍擴(kuò)展至網(wǎng)絡(luò)，有類(lèi)推解釋之嫌。[10]當(dāng)然也有一些學(xué)者持相反意見(jiàn)，認(rèn)為在“雙層社會(huì)”的背景下，《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》中“公共秩序”是包含社會(huì)公共秩序和網(wǎng)絡(luò)空間秩序的。[11]

⒊尋釁滋事型涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪認(rèn)定難。一方面，《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》對(duì)尋釁滋事型網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪規(guī)定較為概括，沒(méi)有具體解釋哪些情形可認(rèn)定為“造成公共秩序嚴(yán)重混亂”。沒(méi)有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑加大了認(rèn)定難度。實(shí)踐中，案情復(fù)雜多樣，對(duì)某些編造或散布涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的行為是否屬于造成公共秩序混亂且達(dá)到嚴(yán)重程度的行為，能否以尋釁滋事罪立案，有時(shí)確實(shí)難以把握;另一方面，要認(rèn)定尋釁滋事型網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪，還必須證明“起哄”與“鬧事”之間具有刑法上的因果關(guān)系，并對(duì)是否達(dá)到“嚴(yán)重混亂”的程度進(jìn)行充分說(shuō)明。而“起哄”與“鬧事”行為可能分別發(fā)生在網(wǎng)上和網(wǎng)下，要收集確實(shí)充分的相關(guān)證據(jù)并不容易，這也是偵查機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)的舉證難點(diǎn)。[12]

⒋此罪與彼罪易混淆。在網(wǎng)絡(luò)上編造、傳播虛假信息造成嚴(yán)重危害后果的行為，是適用編造、故意傳播虛假信息罪還是尋釁滋事罪予以定罪處刑，有時(shí)也難以區(qū)分。因?yàn)檫@兩個(gè)罪的犯罪客體、犯罪主體是相同的，客觀方面也都要求有編造、傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的行為。區(qū)分二者的關(guān)鍵在于行為人的主觀目的不同，而實(shí)踐中行為人的主觀目的有時(shí)很難準(zhǔn)確判斷，從而導(dǎo)致對(duì)犯罪行為定性不一。如趙某某將企業(yè)原復(fù)工時(shí)間“2月9日24時(shí)”改為“2月13日24時(shí)”，并散播“XX市延遲本市企業(yè)復(fù)工”等虛假信息，該案起初被公安機(jī)關(guān)以涉嫌尋釁滋事罪立案?jìng)刹?，[13]但最終被法院認(rèn)定為編造、故意傳播虛假信息罪。實(shí)踐中，如何精準(zhǔn)適用罪名也是刑事規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的難題之一。

（三）行刑銜接困境

行刑銜接，即行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，既涉及行政案件與刑事案件移送程序、方式等程序?qū)用娴你暯?，也包括違法與犯罪的認(rèn)定等實(shí)體層面的銜接。行刑銜接問(wèn)題在食品、藥品、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域比較突出，相關(guān)規(guī)定也比較多。公安機(jī)關(guān)在辦理涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言案件時(shí)，既可以直接予以行政處罰也可以決定進(jìn)行刑事立案追訴，銜接程序相對(duì)暢通，但也存在行刑銜接問(wèn)題，有“以罰代刑”或“以刑代罰”的現(xiàn)象。究其原因，主要在于行刑規(guī)制界限認(rèn)定主觀性較強(qiáng)，相應(yīng)的行刑銜接程序也不完善。

⒈行刑規(guī)制界限認(rèn)定存在障礙。編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言是一般違法還是構(gòu)成刑事犯罪，主要根據(jù)其社會(huì)危害程度進(jìn)行判定。如《治安管理處罰法》規(guī)定的是“故意擾亂公共秩序”，而《刑法》則進(jìn)一步規(guī)定為“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序”“造成嚴(yán)重后果”，《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》第5條也有“造成公共秩序嚴(yán)重混亂的”之規(guī)定。但目前無(wú)論行政法規(guī)還是刑事法規(guī)都沒(méi)有相關(guān)的具體判斷規(guī)定，使得實(shí)踐中對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言危害程度的認(rèn)定存在較大難度。《意見(jiàn)》關(guān)于依法嚴(yán)懲造謠傳謠犯罪的規(guī)定，也僅指出要從主觀上和秩序的破壞兩方面判斷危害程度，沒(méi)有進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。具體案件中對(duì)危害程度的認(rèn)定在很大程度上取決于辦案人員的主觀判斷，而謠言對(duì)社會(huì)所造成的實(shí)際危害往往很難準(zhǔn)確計(jì)算，大多由辦案人員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則、社會(huì)認(rèn)知等進(jìn)行估量，這就可能導(dǎo)致差別不大的案件適用不同的規(guī)制程序。如孫某發(fā)布南京交通停運(yùn)、全面封城謠言案與徐某某發(fā)布吳江平望疫情防控虛假信息案，都是在網(wǎng)上發(fā)布涉疫虛假信息，嚴(yán)重?cái)_亂了當(dāng)?shù)匾咔榉揽刂刃?，但適用的規(guī)制程序卻不同①。

⒉具體程序銜接不規(guī)范。目前，有關(guān)行刑銜接程序的規(guī)定主要有《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院2001年7月9日公布實(shí)施， 2020年8月7日根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉的決定》修訂，重新公布）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（最高人民檢察院于2001年12月3日發(fā)布并施行）、《公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》（公安部于2016年6月16日發(fā)布并實(shí)施）。此外，還有不同行政執(zhí)法領(lǐng)域出臺(tái)的規(guī)范性文件，如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、最高人民檢察院于2007年5月17日發(fā)布實(shí)施）。而前述三個(gè)普遍適用的規(guī)定主要是關(guān)于其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的相關(guān)程序規(guī)定以及人民檢察院對(duì)立案的監(jiān)督，而對(duì)于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的行刑轉(zhuǎn)化、銜接程序等則鮮有規(guī)定，且有的規(guī)定可操作性不強(qiáng)、執(zhí)行力度不夠，行刑銜接的實(shí)際問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決。

涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪指的是在重大公共衛(wèi)生事件背景下產(chǎn)生的新型違法犯罪，目前，有關(guān)公安機(jī)關(guān)辦理此類(lèi)案件的行刑銜接程序尚無(wú)相關(guān)具體規(guī)定。實(shí)踐中，編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行為無(wú)論是行政違法還是刑事違法，案件辦理之初實(shí)際上都是由同一個(gè)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，在對(duì)案件調(diào)查后再根據(jù)案件事實(shí)、性質(zhì)選擇或切換程序。而對(duì)程序的選擇或切換則存在不規(guī)范之處，一方面，由于當(dāng)前行政認(rèn)定程序和刑事認(rèn)定程序規(guī)定呈分離態(tài)勢(shì)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的銜接轉(zhuǎn)換程序規(guī)定，這就可能出現(xiàn)不規(guī)范切換程序現(xiàn)象;另一方面，因?yàn)樾姓绦蛟谂鷾?zhǔn)、調(diào)查取證等方面比刑事程序更寬松，對(duì)于一些社會(huì)危害程度相對(duì)較輕的案件，有的辦案人員直接考慮適用行政程序，以罰代刑、降格處理。此外，在疫情防控的不同時(shí)期，對(duì)辦案程序的選擇可能也會(huì)有所偏向。如在疫情防控初期，為了有效打擊、嚴(yán)懲造謠傳謠犯罪，刑事程序的選擇可能就會(huì)寬松一些。這種基于特殊時(shí)期的功利主義考量，雖然有一定的合理性，但同時(shí)也受行刑銜接程序不規(guī)范之影響。

三、涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制完善建議

（一）制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)

涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言嚴(yán)重影響疫情防控秩序和社會(huì)穩(wěn)定，有效遏制此類(lèi)謠言的必然選擇是予以法律規(guī)制，其中最主要的方式就是對(duì)惡意編造、散布或傳播者予以行政處罰。然而，如前所述，目前我國(guó)行政規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的相關(guān)法律依據(jù)較為分散，法律位階較低，且多為原則性規(guī)定，專(zhuān)門(mén)針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)定幾乎沒(méi)有。鑒于此，有必要制定專(zhuān)門(mén)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的行政法規(guī)，并就涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定，為公安機(jī)關(guān)行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言提供有力的法律支撐。具體而言，在制定該專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)時(shí)，需完善以下幾個(gè)方面。

⒈明確行政規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)謠言范圍。首先，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的內(nèi)涵應(yīng)在條文中予以合理界定，在有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的同時(shí)還要保障公民的言論自由。其次，需進(jìn)一步明確有必要進(jìn)行行政處罰的網(wǎng)絡(luò)謠言的種類(lèi)、范圍，并根據(jù)每一類(lèi)網(wǎng)絡(luò)謠言如涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的具體特征、在不同時(shí)期的社會(huì)危害性等具體情況有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)制。

⒉細(xì)化處罰情節(jié)，明確處罰程序。針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，首先應(yīng)明確可給予哪些種類(lèi)的行政處罰;其次應(yīng)根據(jù)行為人的主體身份、主觀惡性，編造、散布或傳播的數(shù)量、范圍，危害后果輻射范圍、危害程度等方面界定是否妨害疫情防控秩序、擾亂公共秩序，并針對(duì)不同的情節(jié)規(guī)定不同種類(lèi)、不同幅度的處罰。對(duì)于執(zhí)法辦案程序，如對(duì)管轄、調(diào)查取證、執(zhí)行等具體程序也應(yīng)作明確規(guī)定。

⒊加大處罰力度。如前所述，目前我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言特別是涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為的處罰依據(jù)主要是《治安管理處罰法》，但其規(guī)定的處罰力度相對(duì)較輕，對(duì)那些惡意編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言并造成嚴(yán)重危害后果的違法者難以做到違法與處罰相當(dāng)，不能有效治理涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言。因此，有必要適當(dāng)提升處罰幅度，對(duì)危害極大的情形，從重處罰。

⒋明確行刑銜接程序。行刑銜接是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案必然會(huì)遇到的問(wèn)題，其具體程序跨越了行政和司法不同領(lǐng)域，有必要以立法的形式將行刑轉(zhuǎn)化、銜接的具體程序細(xì)化，確保銜接的規(guī)范性和可操作性。對(duì)此，有不少學(xué)者呼吁整合現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等相關(guān)規(guī)定，制定統(tǒng)一、規(guī)范的行刑銜接單行法律規(guī)定。當(dāng)然，立法并非一朝一夕之事，在統(tǒng)一的法律規(guī)范出臺(tái)之前，針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言案件的行刑轉(zhuǎn)化及銜接程序，可以在有關(guān)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的行政法規(guī)中予以明確，以準(zhǔn)確、有效、及時(shí)地處置涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，確保疫情防控有序進(jìn)行。

（二）厘清刑事規(guī)制邊界

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要依法、精準(zhǔn)、恰當(dāng)處置，對(duì)惡意編造虛假疫情信息，擾亂公共秩序的，應(yīng)依法嚴(yán)懲，而對(duì)于危害不大的，則不以犯罪論處。實(shí)踐中，涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言種類(lèi)繁多，根源復(fù)雜，社會(huì)危害輕重不一，在進(jìn)行刑事規(guī)制時(shí)，必須明確規(guī)制邊界，準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪與違法，正確適用刑事程序，精準(zhǔn)打擊涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪行為。

⒈嚴(yán)格界定刑法規(guī)范中的“虛假信息”。如前所述，我國(guó)《刑法》及相關(guān)司法解釋有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪的規(guī)范中并沒(méi)有“網(wǎng)絡(luò)謠言”這一概念，而用的是“虛假信息”。“虛假信息”對(duì)認(rèn)定涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪具有決定性作用，所以必須明確其在刑法中的內(nèi)涵，確保精準(zhǔn)打擊犯罪。涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪也具有傳統(tǒng)犯罪的屬性，因此在進(jìn)行刑事規(guī)制時(shí)首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)查，在確保公民言論自由的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一原則，從社會(huì)危害性、刑事違法性、應(yīng)受刑罰處罰性三個(gè)方面嚴(yán)格界定虛假信息，只有符合這三大特性的涉疫虛假信息才能納入刑事規(guī)制的范圍。

⒉明確入罪標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)于《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)型尋釁滋事犯罪，筆者贊同儲(chǔ)槐植教授的觀點(diǎn)，適用尋釁滋事罪治理網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪是合理的。從信息傳播角度看，網(wǎng)絡(luò)空間是具有公共屬性的，將網(wǎng)絡(luò)空間秩序納入社會(huì)公共秩序是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展的應(yīng)有之義，也是符合公眾預(yù)測(cè)可能性的，并不屬于類(lèi)推解釋?zhuān)Ｗo(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序已成為現(xiàn)代刑法發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，在網(wǎng)絡(luò)空間中，起哄鬧事，造成網(wǎng)絡(luò)或現(xiàn)實(shí)公共秩序嚴(yán)重混亂的，適用尋釁滋事罪進(jìn)行刑事規(guī)制，并不違背罪刑法定原則。但需要強(qiáng)調(diào)的是，在適用尋釁滋事罪時(shí)，必須明確并嚴(yán)格遵守入罪標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)防對(duì)該罪的濫用，避免其成為許多學(xué)者所說(shuō)的“口袋罪”。其次，無(wú)論是《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》規(guī)定的尋釁滋事罪，還是《刑法修正案（九）》中設(shè)立的編造、故意傳播虛假信息罪，雖然都規(guī)定了入罪界限，即造成公共秩序嚴(yán)重混亂或嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序，但都未作詳細(xì)解釋。為了避免司法實(shí)踐中定罪標(biāo)準(zhǔn)不一，防止出現(xiàn)刑法擴(kuò)張適用的情形，有必要對(duì)《網(wǎng)絡(luò)誹謗刑案解釋》規(guī)定的“公共秩序嚴(yán)重混亂”及《刑法修正案（九）》規(guī)定的“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序及造成嚴(yán)重后果”的情形作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，使入罪標(biāo)準(zhǔn)更加明確，同時(shí)也能為辦案機(jī)關(guān)提供更加統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)，減輕其證明責(zé)任。對(duì)此，可以參照編造、故意傳播虛假恐怖信息犯罪的相關(guān)司法解釋?zhuān)瑢?duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序”“造成嚴(yán)重后果”等情形及對(duì)應(yīng)刑罰作具體規(guī)定。

⒊準(zhǔn)確區(qū)分此罪與彼罪。在對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行刑事規(guī)制時(shí)，還應(yīng)準(zhǔn)確區(qū)分尋釁滋事罪與編造、故意傳播虛假信息罪，做到精準(zhǔn)打擊。如前所述，這兩個(gè)罪的區(qū)別主要在于行為人編造、傳播涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的主觀目的不同。具體而言，主要看是否具有“起哄鬧事”的主觀心理，尋釁滋事犯罪的成立要求行為人必須具備尋求非正當(dāng)精神刺激的主觀心理，如有的是為了炒作、出名，有的是為了發(fā)泄不良情緒、報(bào)復(fù)社會(huì)，也有的是為了攻擊政府等。不過(guò)對(duì)主觀心理的認(rèn)定歷來(lái)是定罪難題，實(shí)踐中，應(yīng)結(jié)合具體案情從涉疫虛假信息的具體內(nèi)容，編造、傳播的時(shí)間、范圍等方面綜合判斷。若難以判斷，從法的效力位階角度考慮，則應(yīng)優(yōu)先適用編造、故意傳播虛假信息罪。

（三）完善行刑銜接機(jī)制

事態(tài)的緊急性并不能成為法律擴(kuò)張適用的理由，越是在特殊時(shí)期越需要理性判斷，嚴(yán)格堅(jiān)持依法防控。如前所述，對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的懲處主要方式是行政處罰，只有針對(duì)造成嚴(yán)重危害后果的造謠傳謠行為才予以刑事制裁。在辦理涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)在處理行刑銜接問(wèn)題時(shí)遇到了一定障礙。為此，在厘清刑事規(guī)制邊界、明確行刑界限的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步完善行刑銜接機(jī)制，以及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地打擊涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪，提升依法防控能力。

⒈確立刑事規(guī)制原則。新冠肺炎疫情爆發(fā)迅猛，情勢(shì)緊急，伴隨疫情而產(chǎn)生的涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪也突發(fā)猛增。在此特殊時(shí)期，特別是疫情初期，公眾心理處于緊張狀態(tài)，急切期待從嚴(yán)打擊違法犯罪，這就給公安機(jī)關(guān)增加了無(wú)形的壓力。為此，公安機(jī)關(guān)必須審慎選擇行刑規(guī)制程序，慎用刑事制裁手段，防止以刑代罰。一是要堅(jiān)持刑法謙抑性原則。刑法具有謙抑性，只有當(dāng)民事、行政等法律解決不了相關(guān)問(wèn)題時(shí)才應(yīng)當(dāng)適用刑法。針對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，從行政規(guī)制和刑事規(guī)制的選擇來(lái)看，如果通過(guò)行政規(guī)制可以取得較好的治理效果，則不需要?jiǎng)佑眯谭āＬ貏e是在“疫情期間”這種特殊時(shí)期，應(yīng)考慮公眾處于較為封閉、緊張的環(huán)境中，與疫情相關(guān)的信息都“如饑似渴”，對(duì)一些未經(jīng)證實(shí)的、有虛假可能的信息，若傳播具有一定的合理性，應(yīng)綜合考慮社會(huì)環(huán)境、社會(huì)形勢(shì)對(duì)行為的影響，判斷行為是否必須入刑。若行政處罰能起到懲治作用，則理應(yīng)慎用刑事制裁手段。二是要堅(jiān)持罪刑法定原則。罪刑法定原則是刑事規(guī)制的核心原則，也是規(guī)制的鐵律。盡管疫情防控需要公安機(jī)關(guān)快速反應(yīng)，提高效率，但越是特殊時(shí)期，越需要冷靜、理性，厲行法治，嚴(yán)格堅(jiān)守罪刑法定原則。鑒于我國(guó)關(guān)于涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的研究起步較晚，立法上相關(guān)罪刑規(guī)定尚在逐步完善之中，因此，在定罪處刑時(shí)必須慎重思考、準(zhǔn)確把握罪刑法定原則的基本要求，在刑法及相關(guān)司法解釋的現(xiàn)有規(guī)范下對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行刑事規(guī)制。三是要堅(jiān)持合憲性原則。言論自由是憲法賦予公民的基本權(quán)利，刑事規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，不能超出合憲性范圍，不能以犧牲公民言論自由為代價(jià)。網(wǎng)絡(luò)謠言常與言論自由聯(lián)系起來(lái)，疫情防控背景下，公眾都比較敏感，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為一點(diǎn)點(diǎn)失誤就可能被無(wú)限放大。刑法的容忍界限就是言論自由的界限，言論自由是憲法權(quán)利，言論自由的核心意義在于保護(hù)偏離社會(huì)主流價(jià)值觀的言論。[14]

⒉建立行刑銜接聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議主要是指沒(méi)有隸屬關(guān)系但有工作聯(lián)系的部門(mén)，為了解決有關(guān)問(wèn)題，在一方或多方主持下，通過(guò)開(kāi)會(huì)商討形成共同遵守的具有約束力的制度或意見(jiàn)，以指導(dǎo)各項(xiàng)工作。針對(duì)行刑銜接問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院等部門(mén)聯(lián)系，建立長(zhǎng)期有效的行刑銜接聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期召開(kāi)會(huì)議，共同討論、解決辦案實(shí)踐中遇見(jiàn)的疑難問(wèn)題。當(dāng)然，如遇特殊案件或重大事項(xiàng)時(shí)可以隨時(shí)召開(kāi)。就涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言案件行刑銜接問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)可以與其他部門(mén)共同研討如何認(rèn)定造謠傳謠行為“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序”“疫情背景下行刑規(guī)制基本原則”等問(wèn)題，還可以共同研究實(shí)踐案例的共性，確定指導(dǎo)性案例，通過(guò)達(dá)成共識(shí)、案例指導(dǎo)等方式規(guī)范、統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)。

⒊完善監(jiān)督審查機(jī)制。有效規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言，需要一套行之有效的監(jiān)督體系，針對(duì)行刑規(guī)制中出現(xiàn)的不規(guī)范執(zhí)法特別是行刑銜接過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督并糾正。一方面公安機(jī)關(guān)要完善內(nèi)部監(jiān)督，即對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言案件整個(gè)辦案過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，無(wú)論是辦案民警行政執(zhí)法還是刑事立案?jìng)刹?，抑或?qū)π行坛绦虻倪x擇、切換，都納入監(jiān)管體系，提升監(jiān)督力度;另一方面需與人民檢察院、人民法院建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，完善涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制行刑程序選擇的監(jiān)督、審查。具體而言，要積極配合檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行檢察院立案或撤銷(xiāo)案件的通知要求，確保公安機(jī)關(guān)行刑程序選擇的正確性。同時(shí)，對(duì)決定行刑轉(zhuǎn)換的案件，公安機(jī)關(guān)可主動(dòng)請(qǐng)求檢察院、法院適時(shí)提前介入，指導(dǎo)調(diào)查、偵查，對(duì)相關(guān)程序的合法性及案件證據(jù)材料進(jìn)行事前審查，在避免程序選擇錯(cuò)誤的同時(shí)做好行刑銜接工作。

（四）健全行刑規(guī)制配套機(jī)制

在涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制中，公安機(jī)關(guān)在預(yù)防、打擊違法犯罪方面發(fā)揮著重要作用，其執(zhí)法權(quán)威與公信力能有效地對(duì)抗涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言。但是，僅僅依靠公安機(jī)關(guān)的處置，尚不能很好地實(shí)現(xiàn)行刑規(guī)制的法律效果和社會(huì)效果，還需建立健全相關(guān)配套機(jī)制。

⒈創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制。在行政規(guī)制中，公安機(jī)關(guān)要重視新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)媒介對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言治理的重要作用，與其加強(qiáng)合作，創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制。一方面要利用新聞媒體、各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，積極開(kāi)展辟謠凈網(wǎng)協(xié)作工作;另一方面要與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商建立協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商把關(guān)、審核的作用，創(chuàng)新涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言聯(lián)合處理機(jī)制。在刑事規(guī)制中，公安機(jī)關(guān)需加強(qiáng)與人民檢察院、人民法院之間的配合與協(xié)作，特別是對(duì)一些社會(huì)影響重大或比較敏感的涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言刑事案件，要積極聽(tīng)取人民檢察院的意見(jiàn)，與司法機(jī)關(guān)建立順暢的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，確保案件偵查、起訴、審判順利進(jìn)行。

⒉建立有效預(yù)防機(jī)制。對(duì)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制，不僅僅是事后處罰違法犯罪者，更重要的是要在事前進(jìn)行研判、預(yù)防，特別是后疫情時(shí)代更應(yīng)注重預(yù)防違法犯罪。為此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)，建立有效的預(yù)防機(jī)制。公安機(jī)關(guān)可以建立專(zhuān)門(mén)的涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，對(duì)收集到的各種數(shù)據(jù)信息進(jìn)行深度剖析，探尋不同階段涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言形成的規(guī)律，提高監(jiān)測(cè)、預(yù)警和研判能力，將各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言扼殺于產(chǎn)生之初。此外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)加大科技投入，重視技術(shù)革新，創(chuàng)新預(yù)防機(jī)制，如在現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)之上不斷研發(fā)高性能的涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言監(jiān)測(cè)軟件、識(shí)別過(guò)濾技術(shù)等，以及早研判，及時(shí)采取各種預(yù)防措施，提升行刑規(guī)制效能。

⒊建立國(guó)際交流合作機(jī)制。當(dāng)前，新冠肺炎疫情已席卷全球，涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言也如影隨形，各國(guó)都在積極探索如何有效規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言。因此，公安機(jī)關(guān)可以與其他國(guó)家相關(guān)行政機(jī)關(guān)或警察機(jī)構(gòu)建立規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言合作機(jī)制，加強(qiáng)行刑規(guī)制涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言方面的交流與合作，學(xué)習(xí)、借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，提升行刑規(guī)制效能。此外，隨著疫情的擴(kuò)散，跨國(guó)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言也頻頻出現(xiàn)。受一國(guó)管轄權(quán)的限制，對(duì)跨國(guó)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言的行刑規(guī)制，無(wú)論是法律上還是技術(shù)上都存在諸多困難，如對(duì)在境外或服務(wù)器設(shè)在境外的網(wǎng)站監(jiān)管難、抓捕違法犯罪嫌疑人難、調(diào)查取證難等。加強(qiáng)國(guó)際合作，有利于共同遏制、打擊跨國(guó)涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪，保障各國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全，維護(hù)國(guó)際公共秩序。

總之，新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言利用自媒體擴(kuò)大傳播效應(yīng)，歪曲廣大公眾對(duì)疫情的客觀判斷，動(dòng)搖民心，危及社會(huì)穩(wěn)定，給疫情防控和社會(huì)公共秩序帶來(lái)了諸多負(fù)面影響。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著治理網(wǎng)絡(luò)空間，預(yù)防、打擊涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪，維護(hù)疫情防控秩序的重要職責(zé)。這就需要法學(xué)理論工作者積極探索完善涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言行刑規(guī)制之策，為公安機(jī)關(guān)依法有效處置各種涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言違法犯罪提供法治支撐，全面提高公安機(jī)關(guān)依法防控、依法治理能力，減輕涉疫網(wǎng)絡(luò)謠言給疫情防控帶來(lái)的負(fù)面影響，促進(jìn)疫情防控有序進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)公共秩序。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Research on the Execution Regulation of Epidemic

Related Internet Rumors

——From the Perspective of Public Security Organs

Fu Shujun，Piao Zonggen

Abstract：During the novel coronavirus pneumonia epidemic，various epidemic rumors have been stacked up.This has not only caused a certain range of social panic，but also seriously affected the epidemic prevention and control order，and even endanger social stability.There are not only administrative punishment but also criminal punishment to deal with the illegal and criminal behaviors of epidemic related Internet rumors.In practice，because the relevant administrative laws and regulations are scattered and over generalized，and the supporting mechanism is not perfect，the public security organs are faced with the difficulties of difficult identification of illegal and criminal facts，irregular connection of execution and so on.Therefore，we should formulate special administrative regulations，clarify the boundary of criminal regulation，improve the connection mechanism of execution，and improve the supporting mechanism of execution regulation，so as to provide strong legal support and mechanism guarantee for the public security organs to effectively deal with the Internet rumor related crimes，maintain the epidemic prevention and control order，and maintain the social public order.

Key words：epidemic related Internet rumors;connection of execution;police;false information