劉 欣
(河南工學(xué)院 財(cái)務(wù)處,河南 新鄉(xiāng) 453003)
績效管理是指單位與所屬部門、員工之間就績效目標(biāo)及如何實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)達(dá)成共識,并幫助和激勵(lì)員工取得優(yōu)異績效,從而實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的管理過程??冃Ч芾淼暮诵氖强冃гu價(jià),績效評價(jià)是單位實(shí)施激勵(lì)管理的重要依據(jù)。重分配、輕監(jiān)督、重使用、輕效益是當(dāng)前我國財(cái)政支出績效管理中存在的幾個(gè)重大問題,為了解決這些問題,財(cái)政部提出了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的管理機(jī)制。近年來,財(cái)政部相繼印發(fā)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號)、《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》(財(cái)預(yù)〔2013〕53號)、《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10號)等一系列文件,規(guī)定了財(cái)政性資金安排支出的績效評價(jià)及相關(guān)管理辦法,建立了符合我國國情的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系,具體規(guī)定了績效評價(jià)的組織管理、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)方法。以上文件的出臺,增強(qiáng)了財(cái)政支出績效評價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性,為我國財(cái)政支出績效管理提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
作為績效管理的核心,績效評價(jià)最初應(yīng)用于企業(yè)界,包括對企業(yè)組織的評價(jià)以及對企業(yè)中的個(gè)人進(jìn)行評價(jià)。從 20 世紀(jì)80 年代后期開始,西方教育界將這一廣泛應(yīng)用于企業(yè)界的方法引入高校的績效評價(jià)之中,并借助教育經(jīng)濟(jì)理論、公共管理理論、利益相關(guān)者理論、委托代理理論和“投入-產(chǎn)出”理論等來分析評價(jià)高校的支出績效[1]2-6。我國的相關(guān)研究始于厲以寧,他在1984年發(fā)表的《試論教育經(jīng)費(fèi)在國民收入中合理比例的依據(jù)》一文中闡述了教育經(jīng)費(fèi)有效使用的重要性[2]。
此后,學(xué)界認(rèn)為隨著高校財(cái)政支出績效管理工作的不斷推進(jìn),“績效管理理念未樹立、績效評價(jià)基礎(chǔ)未建立、績效評價(jià)體系未筑立、績效評價(jià)機(jī)制未確立”等問題逐漸暴露,這都是造成資金緊缺與使用率低的主要原因[3],然究其根本原因,在于項(xiàng)目的事前準(zhǔn)備不充分與規(guī)劃不明確[4]。也有學(xué)者提出要學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),搭建信息平臺,建立高校專項(xiàng)資金評價(jià)體系[5],同時(shí)遵循科學(xué)規(guī)范、公正透明的分配方式,通過健全專項(xiàng)資金績效管理制度,增強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算編制的合理性、真實(shí)性、完整性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性,以實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金績效管理的科學(xué)化、精細(xì)化[6]。
近年來,河南省相繼出臺了《河南省省級預(yù)算績效監(jiān)控實(shí)施方案》(豫財(cái)效〔2019〕1號)、《河南省省級預(yù)算項(xiàng)目政策事前績效評估管理辦法》(豫財(cái)預(yù)〔2019〕176號)等一系列文件,明確了省級財(cái)政項(xiàng)目績效管理的多項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。隨后,財(cái)政廳補(bǔ)充印發(fā)了《河南省省級預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》(豫財(cái)效〔2020〕8號)、《河南省省級預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》(豫財(cái)效〔2020〕10號)等多個(gè)文件,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對于績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用。一系列文件的出臺,彌補(bǔ)了我省財(cái)政支出績效管理的空白,我省財(cái)政項(xiàng)目績效管理體系已初步建立。
但不得不指出,以上文件中所列項(xiàng)目的資金類型均為財(cái)政性資金,而財(cái)政性科研資金作為財(cái)政性資金的重要組成部分,還具有科研項(xiàng)目自身的特點(diǎn),如和其他財(cái)政性資金項(xiàng)目選用相同的績效評價(jià)指標(biāo)體系,就存在一定的局限性,甚至可能違背了科研的客觀規(guī)律。
科研項(xiàng)目立項(xiàng)成功后,主管部門將項(xiàng)目配套財(cái)政資金金額報(bào)送省財(cái)政廳,隨后財(cái)政性科研資金項(xiàng)目在財(cái)政系統(tǒng)里進(jìn)行項(xiàng)目庫流程,各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填報(bào)項(xiàng)目基本情況、評價(jià)方式、評估內(nèi)容、預(yù)期績效等信息。項(xiàng)目庫流程結(jié)束,財(cái)政性科研資金到達(dá)單位財(cái)政執(zhí)行系統(tǒng),單位財(cái)務(wù)部門發(fā)布通知,然后各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)領(lǐng)資金,單位財(cái)務(wù)部門進(jìn)行科研項(xiàng)目校內(nèi)立項(xiàng),最后各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人報(bào)銷支出。整體業(yè)務(wù)流程如圖1所示。
圖1 財(cái)政性科研資金管理流程
按照財(cái)政性科研資金到賬時(shí)間的不同,可將其分為隨著年初預(yù)算撥付的財(cái)政性科研資金和當(dāng)年預(yù)算調(diào)整的財(cái)政性科研資金。前者經(jīng)過項(xiàng)目庫流程后于每年年初到達(dá)單位財(cái)政執(zhí)行系統(tǒng),后者于年中經(jīng)過項(xiàng)目庫流程后撥付至單位財(cái)務(wù)部門。《河南省省級預(yù)算項(xiàng)目政策事前績效評估管理辦法》(豫財(cái)預(yù)〔2019〕176號)明確規(guī)定以上財(cái)政性科研資金實(shí)施“事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價(jià)”的全流程績效管理。
《河南省省級預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10號)規(guī)定“績效評價(jià)分為單位自評、部門評價(jià)、財(cái)政評價(jià)三種,評價(jià)體系應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向,原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%,對于實(shí)施期間的評價(jià)更注重決策過程,實(shí)施期結(jié)束后的評價(jià)更加注重產(chǎn)出和效益”。該辦法規(guī)范的是所有財(cái)政性資金的項(xiàng)目支出,對高??蒲许?xiàng)目績效評價(jià)而言,存在以下問題:
一方面,科研項(xiàng)目實(shí)施周期長短不一,而財(cái)政性科研資金使用年限統(tǒng)一為三年,當(dāng)年撥付資金使用期限為第三年9月份,因此,單位財(cái)務(wù)多統(tǒng)籌使用財(cái)政性科研資金,這從根本上造成了科研項(xiàng)目進(jìn)展情況和財(cái)政性科研資金執(zhí)行情況不對應(yīng)的現(xiàn)狀。
另一方面,從2019年起,所有財(cái)政性資金都必須經(jīng)過項(xiàng)目庫流程與預(yù)算指標(biāo)掛接后方可到達(dá)使用單位。整個(gè)流程涉及單位、主管部門、財(cái)政部門的5個(gè)業(yè)務(wù)處室、10個(gè)業(yè)務(wù)角色,流程耗時(shí)約1個(gè)月,每年7月份進(jìn)行年中績效評價(jià)時(shí),部分預(yù)算調(diào)整的財(cái)政性科研資金項(xiàng)目庫流程仍在進(jìn)行中,此時(shí)要求各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填寫績效指標(biāo)執(zhí)行情況顯然不合理。
財(cái)政性科研資金績效管理指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo),如表1所示。
該指標(biāo)體系存在以下問題:
一方面,考察項(xiàng)目執(zhí)行情況時(shí)沒有使用投入指標(biāo),僅使用產(chǎn)出指標(biāo)。該指標(biāo)體系無法有效評價(jià)資金的投入產(chǎn)出比,無法科學(xué)評價(jià)財(cái)政性科研資金的使用效率,不利于控制科研項(xiàng)目成本。
另一方面,產(chǎn)出指標(biāo)中,數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)三個(gè)二級指標(biāo)指向模糊、不具體,填報(bào)人主觀添加論文數(shù)量、調(diào)研報(bào)告數(shù)量、科研成果級別等三級產(chǎn)出指標(biāo),造成同類型科研項(xiàng)目績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不一致、不規(guī)范。
效益指標(biāo)中,社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)缺乏評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),科研成果最終能夠達(dá)到的社會效益是動(dòng)態(tài)的、無法科學(xué)衡量的,該項(xiàng)指標(biāo)量化的難度較高。
滿意度指標(biāo)衡量過程中易摻雜主觀判斷,需要大量的調(diào)查問卷予以支撐,該項(xiàng)指標(biāo)并不適合科研項(xiàng)目的績效評價(jià)。以上問題歸納為表2。
表1 高校財(cái)政性科研資金績效評價(jià)指標(biāo)體系
表2 現(xiàn)行指標(biāo)體系局限性
高??蒲薪?jīng)費(fèi)從來源上可分為同級財(cái)政部門撥付的縱向經(jīng)費(fèi)、與企業(yè)合作撥付的橫向經(jīng)費(fèi);從級別上可分為國家級項(xiàng)目、省部級項(xiàng)目、市廳級項(xiàng)目。由于科研項(xiàng)目申請渠道眾多、經(jīng)費(fèi)來源復(fù)雜,因而無法實(shí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)。
高??蒲许?xiàng)目專業(yè)性強(qiáng),涉及大量學(xué)科性支出,因?qū)I(yè)知識不足,校內(nèi)審計(jì)部門無法對該部分支出進(jìn)行準(zhǔn)確審計(jì)。校內(nèi)審計(jì)監(jiān)管的不到位,導(dǎo)致高校財(cái)政性科研資金的績效評價(jià)只能流于形式。
科研項(xiàng)目實(shí)施周期通常為一年至數(shù)年不等,將財(cái)政性科研資金統(tǒng)一按照三年進(jìn)行預(yù)算管理是不合理的。建議充分考慮科研項(xiàng)目的實(shí)施周期,將其和財(cái)政性科研資金綁定,資金的使用周期設(shè)置為科研項(xiàng)目的研究周期,并以此為準(zhǔn)對其進(jìn)行支出控制和績效評價(jià)。
同時(shí),應(yīng)當(dāng)調(diào)整對財(cái)政性科研資金績效監(jiān)控的時(shí)間,績效監(jiān)控應(yīng)隨科研項(xiàng)目進(jìn)度開展,而不應(yīng)固定在每年年中。
財(cái)政性科研資金的績效評價(jià)指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo),對于科研項(xiàng)目,參照《河南省省級預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》(豫財(cái)效﹝2020﹞10號),結(jié)合高校實(shí)際情況,建議加入人力資源、財(cái)力資源、經(jīng)費(fèi)使用情況等投入指標(biāo),明確項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo),優(yōu)化項(xiàng)目效益指標(biāo),刪除缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)的滿意度指標(biāo),歸納如表3所示。
3.2.1 增加投入指標(biāo)
人力資源指標(biāo)主要衡量參研人員結(jié)構(gòu),確定是否具有足夠的人力開展工作,人員的數(shù)量、職稱、專業(yè)特長可作為人力資源的衡量因素[7]。本文參考胡百靈等人[8]和吳虹雁[9]的高??蒲锌冃гu價(jià)指標(biāo)體系,結(jié)合實(shí)際情況,建議:人力資源評價(jià)值=項(xiàng)目參研人員職稱權(quán)重×項(xiàng)目參研人員職稱評價(jià)得分+項(xiàng)目參研人員學(xué)歷權(quán)重×項(xiàng)目參研人員學(xué)歷評價(jià)得分,其中職稱權(quán)重占比40%,學(xué)歷權(quán)重占比60%,項(xiàng)目參研人員職稱評價(jià)得分=正高人數(shù)×10+副高人數(shù)×8+中級人數(shù)×6+其他人數(shù)×2;參研人員學(xué)歷評價(jià)得分=研究生學(xué)歷人數(shù)×10+大學(xué)學(xué)歷人數(shù)×8+其他人數(shù)×2。
財(cái)力資源主要衡量科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的到賬情況,若到賬經(jīng)費(fèi)除以預(yù)算經(jīng)費(fèi)比例大于85%,則可得10分,若該指標(biāo)處于65%至85%之間,則可得7分,指標(biāo)值小于65%,則可得5分。
經(jīng)費(fèi)使用情況評價(jià)該科研項(xiàng)目的支出方向及支出金額,實(shí)際支出金額除以預(yù)算項(xiàng)目支出金額比例大于85%,即可得10分,該比例介于65%至85%之間,則可得7分,指標(biāo)值小于65%,則可得5分。
表3 科研項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系
3.2.2 明確產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)
盛安琪等人認(rèn)為,對于科研項(xiàng)目,產(chǎn)出指標(biāo)主要評價(jià)項(xiàng)目實(shí)際完成情況,重點(diǎn)評價(jià)各個(gè)研究課題在研發(fā)周期內(nèi)任務(wù)指標(biāo)完成數(shù)量是否達(dá)到既定目標(biāo)[10]。科研成果、科技成果轉(zhuǎn)化率、受益情況是最能夠衡量科研項(xiàng)目效益的產(chǎn)出指標(biāo),以上指標(biāo)將涵蓋科研成果類型、級別、數(shù)量、獲獎(jiǎng)、市場運(yùn)用等各項(xiàng)信息,建議明確將其作為三級產(chǎn)出指標(biāo),客觀反映科研成果。
林永格運(yùn)用柯布-道格拉斯函數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析,得出科研經(jīng)費(fèi)投入對于項(xiàng)目成果獲獎(jiǎng)具有一定程度的影響[11]。馮海燕等人指出,在經(jīng)費(fèi)有限的情況下,學(xué)術(shù)影響力可以在一定程度上確保不同領(lǐng)域產(chǎn)出更多實(shí)用性強(qiáng)的創(chuàng)新性成果[12]。將經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出比、學(xué)術(shù)影響力納入科研經(jīng)費(fèi)的評價(jià)體系,作為效益指標(biāo)的三級指標(biāo),對于完善績效評價(jià)體系十分必要。
齊艷平認(rèn)為,財(cái)政性科研資金應(yīng)該分科目核算,全面考察科研項(xiàng)目支出情況[13];王秉禎認(rèn)為,開展科研項(xiàng)目績效審計(jì),有利于規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的正確、合理使用,不斷提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平[14]。目前,績效評價(jià)剛剛進(jìn)入實(shí)施階段,對于績效評價(jià)的審計(jì)才剛剛起步,為加強(qiáng)科研資金審計(jì),建議從以下方面著手:審計(jì)政策上,高校應(yīng)當(dāng)制定切合自身實(shí)際情況的科研資金審計(jì)監(jiān)督流程,根據(jù)科研資金的來源、科研項(xiàng)目的性質(zhì),制定科研項(xiàng)目管理辦法,明確科研資金支出范圍,加大科研資金監(jiān)督力度;風(fēng)險(xiǎn)控制上,對于重大科研項(xiàng)目,應(yīng)實(shí)施跟蹤審計(jì),全過程監(jiān)控科研經(jīng)費(fèi)支出情況;操作執(zhí)行上,建議高校審計(jì)單位吸納科研、財(cái)務(wù)多面手,成立科研項(xiàng)目審計(jì)組,負(fù)責(zé)學(xué)校的科研項(xiàng)目審計(jì)工作。
河南省高校財(cái)政性科研資金績效管理流程復(fù)雜,項(xiàng)目進(jìn)展和資金執(zhí)行進(jìn)度不能對應(yīng)的現(xiàn)象普遍存在,該問題的解決,需要各主管部門加強(qiáng)溝通,將資金的使用周期設(shè)置為科研項(xiàng)目的研究周期,并以此為準(zhǔn)進(jìn)行績效管理。同時(shí),根據(jù)科研項(xiàng)目的實(shí)際情況,加入投入指標(biāo)、明確產(chǎn)出指標(biāo),以完善評價(jià)體系。最后,各高校應(yīng)加強(qiáng)對財(cái)政性科研資金支出的管理,在細(xì)分項(xiàng)目類型的基礎(chǔ)上,建立對應(yīng)的管理制度,以優(yōu)化審計(jì)體系,逐步推進(jìn)科研資金績效管理工作。通過研究河南省高校財(cái)政性科研資金績效管理模式,闡述其管理現(xiàn)狀及存在的不足,并提出完善措施,可為高校財(cái)政性科研資金績效管理進(jìn)言獻(xiàn)策。