劉 欣

(河南工學(xué)院 財(cái)務(wù)處，河南 新鄉(xiāng) 453003)

0 引言

績(jī)效管理是指單位與所屬部門、員工之間就績(jī)效目標(biāo)及如何實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，并幫助和激勵(lì)員工取得優(yōu)異績(jī)效，從而實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的管理過程?？?jī)效管理的核心是績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)是單位實(shí)施激勵(lì)管理的重要依據(jù)。重分配、輕監(jiān)督、重使用、輕效益是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理中存在的幾個(gè)重大問題，為了解決這些問題，財(cái)政部提出了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的管理機(jī)制。近年來(lái)，財(cái)政部相繼印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》(財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào))、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào))等一系列文件，規(guī)定了財(cái)政性資金安排支出的績(jī)效評(píng)價(jià)及相關(guān)管理辦法，建立了符合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體規(guī)定了績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)方法。以上文件的出臺(tái)，增強(qiáng)了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，為我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 河南省高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績(jī)效管理現(xiàn)狀

1.1 河南省財(cái)政支出績(jī)效管理的現(xiàn)狀及發(fā)展

作為績(jī)效管理的核心，績(jī)效評(píng)價(jià)最初應(yīng)用于企業(yè)界，包括對(duì)企業(yè)組織的評(píng)價(jià)以及對(duì)企業(yè)中的個(gè)人進(jìn)行評(píng)價(jià)。從 20 世紀(jì)80 年代后期開始，西方教育界將這一廣泛應(yīng)用于企業(yè)界的方法引入高校的績(jī)效評(píng)價(jià)之中，并借助教育經(jīng)濟(jì)理論、公共管理理論、利益相關(guān)者理論、委托代理理論和“投入-產(chǎn)出”理論等來(lái)分析評(píng)價(jià)高校的支出績(jī)效[1]2-6。我國(guó)的相關(guān)研究始于厲以寧，他在1984年發(fā)表的《試論教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民收入中合理比例的依據(jù)》一文中闡述了教育經(jīng)費(fèi)有效使用的重要性[2]。

此后，學(xué)界認(rèn)為隨著高校財(cái)政支出績(jī)效管理工作的不斷推進(jìn)，“績(jī)效管理理念未樹立、績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)未建立、績(jī)效評(píng)價(jià)體系未筑立、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制未確立”等問題逐漸暴露，這都是造成資金緊缺與使用率低的主要原因[3]，然究其根本原因，在于項(xiàng)目的事前準(zhǔn)備不充分與規(guī)劃不明確[4]。也有學(xué)者提出要學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，搭建信息平臺(tái)，建立高校專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)體系[5]，同時(shí)遵循科學(xué)規(guī)范、公正透明的分配方式，通過健全專項(xiàng)資金績(jī)效管理制度，增強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算編制的合理性、真實(shí)性、完整性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，以實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金績(jī)效管理的科學(xué)化、精細(xì)化[6]。

近年來(lái)，河南省相繼出臺(tái)了《河南省省級(jí)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控實(shí)施方案》(豫財(cái)效〔2019〕1號(hào))、《河南省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目政策事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》(豫財(cái)預(yù)〔2019〕176號(hào))等一系列文件，明確了省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理的多項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。隨后，財(cái)政廳補(bǔ)充印發(fā)了《河南省省級(jí)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》(豫財(cái)效〔2020〕8號(hào))、《河南省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(豫財(cái)效〔2020〕10號(hào))等多個(gè)文件，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用。一系列文件的出臺(tái)，彌補(bǔ)了我省財(cái)政支出績(jī)效管理的空白，我省財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理體系已初步建立。

但不得不指出，以上文件中所列項(xiàng)目的資金類型均為財(cái)政性資金，而財(cái)政性科研資金作為財(cái)政性資金的重要組成部分，還具有科研項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，如和其他財(cái)政性資金項(xiàng)目選用相同的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，就存在一定的局限性，甚至可能違背了科研的客觀規(guī)律。

1.2 河南省高校財(cái)政性科研資金管理流程

科研項(xiàng)目立項(xiàng)成功后，主管部門將項(xiàng)目配套財(cái)政資金金額報(bào)送省財(cái)政廳，隨后財(cái)政性科研資金項(xiàng)目在財(cái)政系統(tǒng)里進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)流程，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填報(bào)項(xiàng)目基本情況、評(píng)價(jià)方式、評(píng)估內(nèi)容、預(yù)期績(jī)效等信息。項(xiàng)目庫(kù)流程結(jié)束，財(cái)政性科研資金到達(dá)單位財(cái)政執(zhí)行系統(tǒng)，單位財(cái)務(wù)部門發(fā)布通知，然后各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)領(lǐng)資金，單位財(cái)務(wù)部門進(jìn)行科研項(xiàng)目校內(nèi)立項(xiàng)，最后各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人報(bào)銷支出。整體業(yè)務(wù)流程如圖1所示。

圖1 財(cái)政性科研資金管理流程

按照財(cái)政性科研資金到賬時(shí)間的不同，可將其分為隨著年初預(yù)算撥付的財(cái)政性科研資金和當(dāng)年預(yù)算調(diào)整的財(cái)政性科研資金。前者經(jīng)過項(xiàng)目庫(kù)流程后于每年年初到達(dá)單位財(cái)政執(zhí)行系統(tǒng)，后者于年中經(jīng)過項(xiàng)目庫(kù)流程后撥付至單位財(cái)務(wù)部門。《河南省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目政策事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》(豫財(cái)預(yù)〔2019〕176號(hào))明確規(guī)定以上財(cái)政性科研資金實(shí)施“事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)”的全流程績(jī)效管理。

2 河南省高校財(cái)政性科研資金績(jī)效管理存在的不足

《河南省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào))規(guī)定“績(jī)效評(píng)價(jià)分為單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)、財(cái)政評(píng)價(jià)三種，評(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%，對(duì)于實(shí)施期間的評(píng)價(jià)更注重決策過程，實(shí)施期結(jié)束后的評(píng)價(jià)更加注重產(chǎn)出和效益”。該辦法規(guī)范的是所有財(cái)政性資金的項(xiàng)目支出，對(duì)高?？蒲许?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)而言，存在以下問題：

2.1 科研項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和財(cái)政性資金執(zhí)行進(jìn)度不對(duì)應(yīng)

一方面，科研項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)短不一，而財(cái)政性科研資金使用年限統(tǒng)一為三年，當(dāng)年撥付資金使用期限為第三年9月份，因此，單位財(cái)務(wù)多統(tǒng)籌使用財(cái)政性科研資金，這從根本上造成了科研項(xiàng)目進(jìn)展情況和財(cái)政性科研資金執(zhí)行情況不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)狀。

另一方面，從2019年起，所有財(cái)政性資金都必須經(jīng)過項(xiàng)目庫(kù)流程與預(yù)算指標(biāo)掛接后方可到達(dá)使用單位。整個(gè)流程涉及單位、主管部門、財(cái)政部門的5個(gè)業(yè)務(wù)處室、10個(gè)業(yè)務(wù)角色，流程耗時(shí)約1個(gè)月，每年7月份進(jìn)行年中績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，部分預(yù)算調(diào)整的財(cái)政性科研資金項(xiàng)目庫(kù)流程仍在進(jìn)行中，此時(shí)要求各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填寫績(jī)效指標(biāo)執(zhí)行情況顯然不合理。

2.2 科研資金績(jī)效管理指標(biāo)不完善

財(cái)政性科研資金績(jī)效管理指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，如表1所示。

該指標(biāo)體系存在以下問題：

一方面，考察項(xiàng)目執(zhí)行情況時(shí)沒有使用投入指標(biāo)，僅使用產(chǎn)出指標(biāo)。該指標(biāo)體系無(wú)法有效評(píng)價(jià)資金的投入產(chǎn)出比，無(wú)法科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政性科研資金的使用效率，不利于控制科研項(xiàng)目成本。

另一方面，產(chǎn)出指標(biāo)中，數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)指向模糊、不具體，填報(bào)人主觀添加論文數(shù)量、調(diào)研報(bào)告數(shù)量、科研成果級(jí)別等三級(jí)產(chǎn)出指標(biāo)，造成同類型科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不一致、不規(guī)范。

效益指標(biāo)中，社會(huì)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科研成果最終能夠達(dá)到的社會(huì)效益是動(dòng)態(tài)的、無(wú)法科學(xué)衡量的，該項(xiàng)指標(biāo)量化的難度較高。

滿意度指標(biāo)衡量過程中易摻雜主觀判斷，需要大量的調(diào)查問卷予以支撐，該項(xiàng)指標(biāo)并不適合科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。以上問題歸納為表2。

表1 高校財(cái)政性科研資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2 現(xiàn)行指標(biāo)體系局限性

2.3 科研資金審計(jì)監(jiān)管不到位

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)從來(lái)源上可分為同級(jí)財(cái)政部門撥付的縱向經(jīng)費(fèi)、與企業(yè)合作撥付的橫向經(jīng)費(fèi)；從級(jí)別上可分為國(guó)家級(jí)項(xiàng)目、省部級(jí)項(xiàng)目、市廳級(jí)項(xiàng)目。由于科研項(xiàng)目申請(qǐng)渠道眾多、經(jīng)費(fèi)來(lái)源復(fù)雜，因而無(wú)法實(shí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)。

高?？蒲许?xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，涉及大量學(xué)科性支出，因?qū)I(yè)知識(shí)不足，校內(nèi)審計(jì)部門無(wú)法對(duì)該部分支出進(jìn)行準(zhǔn)確審計(jì)。校內(nèi)審計(jì)監(jiān)管的不到位，導(dǎo)致高校財(cái)政性科研資金的績(jī)效評(píng)價(jià)只能流于形式。

3 完善河南省高校財(cái)政性科研資金績(jī)效管理的措施

3.1 將科研項(xiàng)目與科研資金對(duì)應(yīng)

科研項(xiàng)目實(shí)施周期通常為一年至數(shù)年不等，將財(cái)政性科研資金統(tǒng)一按照三年進(jìn)行預(yù)算管理是不合理的。建議充分考慮科研項(xiàng)目的實(shí)施周期，將其和財(cái)政性科研資金綁定，資金的使用周期設(shè)置為科研項(xiàng)目的研究周期，并以此為準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行支出控制和績(jī)效評(píng)價(jià)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整對(duì)財(cái)政性科研資金績(jī)效監(jiān)控的時(shí)間，績(jī)效監(jiān)控應(yīng)隨科研項(xiàng)目進(jìn)度開展，而不應(yīng)固定在每年年中。

3.2 優(yōu)化財(cái)政性科研資金的績(jī)效管理指標(biāo)

財(cái)政性科研資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，對(duì)于科研項(xiàng)目，參照《河南省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(豫財(cái)效﹝2020﹞10號(hào))，結(jié)合高校實(shí)際情況，建議加入人力資源、財(cái)力資源、經(jīng)費(fèi)使用情況等投入指標(biāo)，明確項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)，優(yōu)化項(xiàng)目效益指標(biāo)，刪除缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)的滿意度指標(biāo)，歸納如表3所示。

3.2.1 增加投入指標(biāo)

人力資源指標(biāo)主要衡量參研人員結(jié)構(gòu)，確定是否具有足夠的人力開展工作，人員的數(shù)量、職稱、專業(yè)特長(zhǎng)可作為人力資源的衡量因素[7]。本文參考胡百靈等人[8]和吳虹雁[9]的高?？蒲锌?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合實(shí)際情況，建議：人力資源評(píng)價(jià)值=項(xiàng)目參研人員職稱權(quán)重×項(xiàng)目參研人員職稱評(píng)價(jià)得分+項(xiàng)目參研人員學(xué)歷權(quán)重×項(xiàng)目參研人員學(xué)歷評(píng)價(jià)得分，其中職稱權(quán)重占比40%，學(xué)歷權(quán)重占比60%，項(xiàng)目參研人員職稱評(píng)價(jià)得分=正高人數(shù)×10+副高人數(shù)×8+中級(jí)人數(shù)×6+其他人數(shù)×2；參研人員學(xué)歷評(píng)價(jià)得分=研究生學(xué)歷人數(shù)×10+大學(xué)學(xué)歷人數(shù)×8+其他人數(shù)×2。

財(cái)力資源主要衡量科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的到賬情況，若到賬經(jīng)費(fèi)除以預(yù)算經(jīng)費(fèi)比例大于85%，則可得10分，若該指標(biāo)處于65%至85%之間，則可得7分，指標(biāo)值小于65%，則可得5分。

經(jīng)費(fèi)使用情況評(píng)價(jià)該科研項(xiàng)目的支出方向及支出金額，實(shí)際支出金額除以預(yù)算項(xiàng)目支出金額比例大于85%，即可得10分，該比例介于65%至85%之間，則可得7分，指標(biāo)值小于65%，則可得5分。

表3 科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.2.2 明確產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)

盛安琪等人認(rèn)為，對(duì)于科研項(xiàng)目，產(chǎn)出指標(biāo)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)際完成情況，重點(diǎn)評(píng)價(jià)各個(gè)研究課題在研發(fā)周期內(nèi)任務(wù)指標(biāo)完成數(shù)量是否達(dá)到既定目標(biāo)[10]?？蒲谐晒?、科技成果轉(zhuǎn)化率、受益情況是最能夠衡量科研項(xiàng)目效益的產(chǎn)出指標(biāo)，以上指標(biāo)將涵蓋科研成果類型、級(jí)別、數(shù)量、獲獎(jiǎng)、市場(chǎng)運(yùn)用等各項(xiàng)信息，建議明確將其作為三級(jí)產(chǎn)出指標(biāo)，客觀反映科研成果。

林永格運(yùn)用柯布-道格拉斯函數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，得出科研經(jīng)費(fèi)投入對(duì)于項(xiàng)目成果獲獎(jiǎng)具有一定程度的影響[11]。馮海燕等人指出，在經(jīng)費(fèi)有限的情況下，學(xué)術(shù)影響力可以在一定程度上確保不同領(lǐng)域產(chǎn)出更多實(shí)用性強(qiáng)的創(chuàng)新性成果[12]。將經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出比、學(xué)術(shù)影響力納入科研經(jīng)費(fèi)的評(píng)價(jià)體系，作為效益指標(biāo)的三級(jí)指標(biāo)，對(duì)于完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系十分必要。

3.3 加強(qiáng)財(cái)政性科研資金的審計(jì)監(jiān)督

齊艷平認(rèn)為，財(cái)政性科研資金應(yīng)該分科目核算，全面考察科研項(xiàng)目支出情況[13]；王秉禎認(rèn)為，開展科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，有利于規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的正確、合理使用，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平[14]。目前，績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛進(jìn)入實(shí)施階段，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的審計(jì)才剛剛起步，為加強(qiáng)科研資金審計(jì)，建議從以下方面著手：審計(jì)政策上，高校應(yīng)當(dāng)制定切合自身實(shí)際情況的科研資金審計(jì)監(jiān)督流程，根據(jù)科研資金的來(lái)源、科研項(xiàng)目的性質(zhì)，制定科研項(xiàng)目管理辦法，明確科研資金支出范圍，加大科研資金監(jiān)督力度；風(fēng)險(xiǎn)控制上，對(duì)于重大科研項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施跟蹤審計(jì)，全過程監(jiān)控科研經(jīng)費(fèi)支出情況；操作執(zhí)行上，建議高校審計(jì)單位吸納科研、財(cái)務(wù)多面手，成立科研項(xiàng)目審計(jì)組，負(fù)責(zé)學(xué)校的科研項(xiàng)目審計(jì)工作。

4 結(jié)語(yǔ)

河南省高校財(cái)政性科研資金績(jī)效管理流程復(fù)雜，項(xiàng)目進(jìn)展和資金執(zhí)行進(jìn)度不能對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象普遍存在，該問題的解決，需要各主管部門加強(qiáng)溝通，將資金的使用周期設(shè)置為科研項(xiàng)目的研究周期，并以此為準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效管理。同時(shí)，根據(jù)科研項(xiàng)目的實(shí)際情況，加入投入指標(biāo)、明確產(chǎn)出指標(biāo)，以完善評(píng)價(jià)體系。最后，各高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性科研資金支出的管理，在細(xì)分項(xiàng)目類型的基礎(chǔ)上，建立對(duì)應(yīng)的管理制度，以優(yōu)化審計(jì)體系，逐步推進(jìn)科研資金績(jī)效管理工作。通過研究河南省高校財(cái)政性科研資金績(jī)效管理模式，闡述其管理現(xiàn)狀及存在的不足，并提出完善措施，可為高校財(cái)政性科研資金績(jī)效管理進(jìn)言獻(xiàn)策。