■文/李粉（中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所）

當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，重要基礎科學領域正在或有望取得重大突破性進展，發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家紛紛加大重大科技基礎設施建設投入，擴大建設規(guī)模和覆蓋領域，搶占未來科技發(fā)展制高點。近年來，我國也在加快建設重大科技基礎設施，力圖為重大科學問題和工程技術難題的突破提供有力支撐，以實現(xiàn)進入創(chuàng)新型國家前列和建設世界科技強國的宏偉戰(zhàn)略目標。目前，我國已布局建設55個國家重大科技基礎設施，重大科技基礎設施體系建設初見成效，但在管理方面，還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，通過梳理總結國際上重大科技基礎設施管理的經(jīng)驗，可為我國相關領域提供有益的借鑒與啟示。

一、國外重大科技基礎設施的管理特點

（一）更加重視戰(zhàn)略規(guī)劃的引領作用

隨著科學技術的廣度和深度不斷向宏觀世界和微觀世界拓展，科學前沿的革命性突破日益依賴于重大科技基礎設施的支撐能力，技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展愈加需要重大科技基礎設施提供強大動力，國際科技競爭合作也越來越依托重大科技基礎設施的牽引。世界主要國家均高度重視重大科技基礎設施的發(fā)展，紛紛制定重大科技基礎設施戰(zhàn)略規(guī)劃或發(fā)展路線圖，力圖在國際科技競爭中搶得先機。早在2003年，美國能源部就發(fā)布了《面向未來的科學設施：20年展望》，2014年與國家科學基金會聯(lián)合發(fā)布《為科學發(fā)現(xiàn)而建設：全球背景下美國粒子物理研究戰(zhàn)略規(guī)劃》。2006年，歐盟科研基礎設施戰(zhàn)略論壇（ESFRI）發(fā)布《歐盟科研基礎設施戰(zhàn)略論壇路線圖2006》，首次對泛歐洲科研基礎設施建設和發(fā)展進行戰(zhàn)略層面的規(guī)劃和部署，目前已更新至2018版。在歐盟科研基礎設施戰(zhàn)略論壇路線圖的總體框架內，英國、德國、法國、荷蘭、瑞典、丹麥、捷克等20多個歐洲國家分別制定了本國的科研基礎設施戰(zhàn)略發(fā)展路線圖。

（二）設施管理依托專門管理機構，更加重視用戶參與

發(fā)達國家設施的管理多采用委托代理運行機制，即通過“管理權競標”將設施一定時期內的管理權委托給有資格的機構，承擔單位整合相關力量，組建專門機構負責設施管理，合同到期后，委托方基于評價確定管理權的存續(xù)，具體的運作模式各國有所不同。美國采用國家實驗室管理模式，如美國能源部出資建設的30多個重大科技基礎設施分別由17個國家實驗室管理，這些實驗室根據(jù)需要為相應重大科技基礎設施成立專門的運行管理部門和團隊。歐洲則較多采用非盈利法人實體管理模式，法人的治理結構一般由理事會、咨詢委員會和執(zhí)行委員會組成，重大事項由理事會決策。以德國發(fā)起的歐洲X射線自由電子激光裝置（XFEL）為例，就是按照德國的相關法律成立一個公益性有限責任公司，并設立理事會和董事會。其中，理事會是公司的最高決策機構，由股東代表組成，對公司重大事項進行決策，保障公司的正常運轉，并與科學委員會合作，確保設施得到最佳利用。董事會是具體執(zhí)行和管理協(xié)調部門。此外，公司還設有行政財務委員會、科學咨詢委員會等6個委員會，共同參與XFEL管理。

除組建專業(yè)化團隊進行管理外，歐美發(fā)達國家在重大科技基礎設施的管理運營中還特別重視用戶的參與。例如，美國強磁場國家實驗室擁有7個重大科技基礎設施，針對每個設施都成立了用戶執(zhí)行委員會（蔣玉宏、王俊明、徐鵬輝，2015）。委員會成員由用戶選舉產(chǎn)生，負責向設施管理部門傳達用戶意見，維護用戶利益。設施管理部門制定用戶制度時要征詢用戶執(zhí)行委員會的意見。用戶對設施管理和使用情況的反饋意見是國家實驗室和能源部對設施運行績效考評的重要考量因素。

（三）設施使用以競爭性分配為主，注重設施人才引育

重大科技基礎設施通常由國家財政資助建設，具有公益性特征，在使用時間分配上以競爭性分配為主。一般來說，科研人員先提交使用申請，由專家小組進行評審，設施的運營者則根據(jù)專家評審意見制定使用設施的時間分配方案，通過審查的科研人員可以無償使用設施，但需將研究結果發(fā)表在符合要求的相應期刊上。例如，英國鉆石光源90%的實驗時間需通過競爭性的同行評審程序決定。

為促進重大科技基礎設施的高效運行和持續(xù)發(fā)展，除了提供設施使用上的便利，國外同樣重視科學家、技術支持人員等重大科技基礎設施相關人才的引育。如日本理化研究所為吸引高素質的科學家和技術人員到重大科技基礎設施工作，設立了專門的研究數(shù)據(jù)庫，為其提供大量研究機會和工作機會，并幫助其晉升到學術型大學。英國科學和技術設施理事會為設施技術人員制定了專業(yè)注冊計劃，以提高他們在各重大科技基礎設施之間的認可度，從而增加其職業(yè)發(fā)展機會。

（四）合作聯(lián)盟成為歐美重大科技基礎設施管理的新模式

重大科技基礎設施聯(lián)盟是歐美等發(fā)達經(jīng)濟體近期涌現(xiàn)的一種新的管理模式，其通過契約將設施相關的各類創(chuàng)新資源組織起來，建立松散的設施網(wǎng)絡，以實現(xiàn)資源整合、配置優(yōu)化與合作共享，提高設施服務能力和管理水平。在歐盟科技一體化發(fā)展和合作模式下，歐洲分別于2017年11月和2018年6月先后成立基于加速器的光源聯(lián)盟（LEAPS）和先進中子源聯(lián)盟（LENS），分別統(tǒng)籌協(xié)調光源與中子源設施在技術應用以及用戶服務方面的發(fā)展路線與規(guī)劃，以加強歐洲各國科技合作和共享，并于2018年12月批準成立跨區(qū)域合作的生命科學研究網(wǎng)絡項目漢薩科學同盟（HALOS），同盟旨在借助德國電子同步加速器（DESY）、歐洲X射線自由電子激光裝置（XFEL）、瑞典同步輻射光源（MAX IV）和歐洲散裂中子源（ESS），將漢堡—哥本哈根—隆德地區(qū)的研究機構、高等教育機構和工業(yè)界聯(lián)系起來，形成協(xié)同創(chuàng)新效應（李澤霞、魏韌、曾鋼等，2019）。2018年2月，美國通過了建設國家光學紅外天文學中心的決議，將多個大型地基光學望遠鏡納入統(tǒng)一的管理框架。2018年8月，在美國能源部的推動下，美國多個運營強激光的能源部實驗室和大學聯(lián)合啟動涵蓋了美國大多數(shù)強激光器的“美國激光網(wǎng)絡”，旨在促進各實驗室和高校對高強度激光設施的使用。

二、完善我國重大科技基礎設施管理的啟示

（一）加強前瞻性規(guī)劃布局

目前，我國已批準立項、在建和運行國家重大科技基礎設施55項，設施集群已經(jīng)初具規(guī)模，同時，針對地域集中性重大科技基礎設施集群建設北京懷柔、上海張江、大灣區(qū)、安徽合肥綜合性國家科學中心，重大科技基礎設施對建設科技強國的前沿引領和戰(zhàn)略支撐作用愈發(fā)凸顯。但同時也應清醒地看到，我國重大科技基礎設施的發(fā)展水平仍落后于歐美發(fā)達國家，對標國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略需求也存在較大差距。在世界科技強國紛紛加強未來重大科技設施謀劃布局的大背景下，我國要想實現(xiàn)進入創(chuàng)新型國家前列和建設世界科技強國的宏偉目標，必須加強重大科技基礎設施的前瞻性規(guī)劃布局。

當前的工作重點一是根據(jù)國民經(jīng)濟和國家安全的戰(zhàn)略需要以及國際科技前沿發(fā)展，規(guī)劃部署“十四五”時期重大科技基礎設施建設重點，并提出2035年遠景目標。二是借鑒國際經(jīng)驗，規(guī)劃時為重大科技基礎設施預留優(yōu)化升級空間，管理上為平臺型重大科技基礎設施用戶終端建設開辟綠色通道（喬黎黎，2018）。三是在加強未來整體布局的同時，在重大科技基礎設施規(guī)劃整體框架內，重視研究和制定設施自身的發(fā)展規(guī)劃。從國際來看，單個設施的未來發(fā)展也是重大科技基礎設施管理的重點，例如，美國所有同步輻射設施都有自身的發(fā)展規(guī)劃，在每一階段都對設施未來的發(fā)展和技術升級進行前瞻性規(guī)劃，以強化其科研支撐能力的國際優(yōu)勢地位。相比之下，我國對單個設施發(fā)展的長遠規(guī)劃管理則有所欠缺。

（二）加強全生命周期管理

重大科技基礎設施作為一項科學工程，具有鮮明的科技屬性和工程屬性，國外通常以嚴格的評估保障大科學設施建設的科學性和經(jīng)濟性。目前，在國家發(fā)展改革委牽頭、各部門和建設單位協(xié)同管理框架下，我國重大科技基礎設施管理制度不斷完善。但是，更多參照一般固定資產(chǎn)投資項目的管理模式在一定程度上弱化了大設施的科技屬性，全生命周期管理有待按照科技發(fā)展需求進一步完善。

一是增加規(guī)劃、預研、建設、配套升級等的連續(xù)性。例如針對平臺型設施用戶終端的續(xù)建項目，可以參照國際分批次規(guī)劃建設的慣例，取消二次立項或為立項開辟“綠色通道”。二是重視全生命周期資源供給。重大科技基礎設施建成后的工作重點是運行與利用，因此，必須進行設施性能的持續(xù)改進提升，保持其生命力和國際競爭力。與國外將設施改造升級經(jīng)費納入建設規(guī)劃或年度預算不同，我國設施改造升級需要重新立項申請，在一定程度上削弱了設施的競爭力。建議將設施建設費用和運行費用作為投入需求一并考慮，將已有設施的改造升級經(jīng)費納入運行經(jīng)費，適當提高運行費用。三是做好運行績效評估。對于重大科技基礎設施，建好是開始，用好才是關鍵，建議借鑒國際先進管理經(jīng)驗，定期組織設施運行績效評估，建立基于運行水平、管理和開放水平、科學與應用產(chǎn)出、用戶評價、維護和升級改造需求的評估標準體系，并將評價結果作為后續(xù)支持和擴大投資的重要依據(jù)。四是管理決策中重視提升用戶參與度。目前，我國重大科技基礎設施在立項、建設和運行各階段對用戶需求的重視程度仍不夠，服務水平難以提高，應發(fā)揮好用戶委員會的作用，完善暢通溝通渠道和反饋機制，及時吸取用戶對重大科技基礎設施建設、運營、管理等方面的建議。

（三）創(chuàng)造吸引創(chuàng)新要素和主體的制度環(huán)境

對科技人員激勵不足是我國重大科技基礎設施管理存在的一個突出問題。由于國撥經(jīng)費不能列支人員性費用，而相關配套經(jīng)費又存在時間滯后、缺乏穩(wěn)定預期等因素，僅僅依靠傳統(tǒng)的事業(yè)單位薪酬體系難以對重大科技基礎設施相關科技人才形成有效激勵（喬黎黎，2018）。工程技術人員對重大科技基礎設施的管理運營至關重要，但因為對該類人才的培養(yǎng)、晉升和考核體系不夠完善，整體存在學歷、收入和認可度偏低、上升通道狹窄、流動性大等問題，在一定程度上限制了技術經(jīng)驗的積累。

為保持科技領先地位，世界科技強國普遍建立了完善的科技人才體系，其基于重大科技基礎設施的“筑巢引鳳”也為我國大設施人才的引育提供了有益啟示。由于現(xiàn)階段引進海外科技人才受到國際環(huán)境的嚴重制約，而利用重大科技基礎設施吸引國際高端人才符合國際科學界規(guī)則，我國應當加強政策引導，合理利用。建議建立專門的重大科技基礎設施人才過程評議激勵機制，高度重視設施建設期間的人才隊伍建設。重大科技基礎設施的建設不僅需要科技領軍人才，也需要一個囊括科學家、工程技術和管理專家，以及普通工程技術人員在內的人才團隊，這一切都需要建立良好的人才引進、培養(yǎng)機制和生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮各類各層次人才的積極性。

（四）組建重大科技基礎設施聯(lián)盟，全面強化與學術界、產(chǎn)業(yè)界、金融界的聯(lián)系

經(jīng)過近十年的集中謀劃與建設，我國重大科技基礎設施已初具規(guī)模，生態(tài)體系基本形成，但是整體效益與發(fā)達國家仍有較大差距，特別是在美國對我國多方面壓制的大背景下，如何加強設施間的協(xié)同整合創(chuàng)新，形成強勁合力，是我國重大科技基礎設施管理面臨的新挑戰(zhàn)。