【摘要】早期教育質(zhì)量對(duì)個(gè)體、家庭及社會(huì)意義重大，因而引發(fā)社會(huì)各界高度關(guān)注。政府對(duì)于發(fā)展0～3歲早期教育有義不容辭的責(zé)任，政府高效履行職責(zé)對(duì)促進(jìn)早期教育有效發(fā)展十分關(guān)鍵。本文圍繞新時(shí)代早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)，從系列基礎(chǔ)理論出發(fā)，分析政府治理職能優(yōu)化的理論與實(shí)踐措施。本文分析認(rèn)為政府早期教育治理職能優(yōu)化的關(guān)鍵在于同時(shí)做好 “掌舵者”與“服務(wù)者”，職能優(yōu)化應(yīng)從創(chuàng)新治理理念、完善治理制度以及轉(zhuǎn)變治理方式三方面逐層展開(kāi)。同時(shí)本文提出建設(shè)早期教育一體化治理模式；出臺(tái)早期教育質(zhì)量規(guī)范文件；加大早期教育服務(wù)資源供給；加強(qiáng)早期教育示范基地建設(shè)等一系列行動(dòng)建議。

【關(guān)鍵詞】早期教育；政府職能；職能優(yōu)化；服務(wù)

【中圖分類(lèi)號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2021）11-0016-04

【作者簡(jiǎn)介】張鈴鈴（1996-），女，湖南懷化人，華中師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生。

隨著神經(jīng)科學(xué)、心理學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的研究不斷深入，研究者們普遍發(fā)現(xiàn)0～3歲早期教育對(duì)個(gè)體和社會(huì)發(fā)展意義重大。我國(guó)與0～3歲早期教育相關(guān)的文件是于1956年教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》，其中對(duì)托兒所的行政和業(yè)務(wù)管理部門(mén)分別做出了規(guī)定。20世紀(jì)90年代，在終身教育理念的影響下我國(guó)早期教育內(nèi)涵開(kāi)始得到豐富，早期教育內(nèi)容不再局限于托兒所教育[1]。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)在《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》中提出“發(fā)展0～3歲兒童早期教育”。此后，隨著“全面二孩”政策的實(shí)施，早期教育愈加成為保障民生的熱點(diǎn)內(nèi)容。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中凸顯了0～3歲早期教育服務(wù)作為公共服務(wù)的屬性，早期教育是公共責(zé)任的理念開(kāi)始浮現(xiàn)[2]。自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府積極探索建構(gòu)早期教育服務(wù)體系，期間0～3歲早期教育獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。然而，在國(guó)家新的發(fā)展階段中，早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)對(duì)政府教育治理職能的落實(shí)提出了新的要求。政府應(yīng)切實(shí)滿足早期教育服務(wù)供給的新需求，高效履行在早期教育中的治理職責(zé)，這也是“全面二孩”政策落實(shí)的必然結(jié)果以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展的必然要求[3]。

本文遵循哲學(xué)中介論中“基礎(chǔ)理論—應(yīng)用理論—實(shí)踐措施”的演進(jìn)邏輯[4]，從系列基礎(chǔ)理論出發(fā)，提出了政府優(yōu)化治理職能的理論原則，并提出政府在早期教育中優(yōu)化治理職能的實(shí)踐建議。

一、早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)

新時(shí)期早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)于以下三個(gè)方面：

首先，社會(huì)對(duì)早期教育公共服務(wù)需求量大，早期教育供需矛盾凸顯?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)家“全面二孩”政策正式實(shí)施，早期教育服務(wù)需求量增加。2017年的相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示， 48.2%的被訪者表示有0～3歲兒童托育的服務(wù)需求[5]。而于2016年開(kāi)展的 “3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)情況”的調(diào)研結(jié)果顯示，在不打算生育二孩的母親中，60%的原因在于孩子無(wú)人照護(hù)[6]。早期教育服務(wù)供應(yīng)短缺對(duì)于兒童發(fā)展以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不利因素，早期教育服務(wù)的供需問(wèn)題亟待解決。

其次，優(yōu)質(zhì)的早期教育服務(wù)資源稀缺，早期教育服務(wù)規(guī)范亟待進(jìn)一步提升。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)逐步邁向中高收入社會(huì)，各類(lèi)社會(huì)群體對(duì)高質(zhì)量的教育需求日益迫切[7]，人民群眾渴求優(yōu)質(zhì)的早期教育服務(wù)。國(guó)家針對(duì)3～6歲學(xué)前教育階段出臺(tái)了《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》以及《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》等一系列規(guī)范文件，推進(jìn)了我國(guó)學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展。與此同時(shí)，為提升0～3歲早期教育階段的服務(wù)質(zhì)量，我國(guó)也相應(yīng)地發(fā)布了《早期教育服務(wù)規(guī)范》，這一標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)為0～3歲階段的教育實(shí)踐提供了重要依據(jù)[8]。盡管如此，與3～6歲階段相比，0～3歲早期教育階段標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的完善性還有待加強(qiáng)，我國(guó)早期教育服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定的步伐需要進(jìn)一步加快。

最后，當(dāng)前政府在早期教育治理中的主體職責(zé)部門(mén)尚需進(jìn)一步明確。自1982年我國(guó)對(duì)國(guó)務(wù)院等各級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革以來(lái)， 原本負(fù)責(zé)統(tǒng)籌托幼工作的全國(guó)托幼領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，教育、民政和衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)按照法定職責(zé)分別負(fù)責(zé)托幼服務(wù)的部分工作[9]。然而，隨著我國(guó)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，過(guò)去這種“分離模式”的行政管理逐漸不再適宜。同時(shí)可以看見(jiàn)，在國(guó)際兒童早期教育和保育改革實(shí)踐中， 各國(guó)的行政管理逐漸由“分離模式”轉(zhuǎn)型為“統(tǒng)一模式”[10]。當(dāng)前，我國(guó)政府早期教育行政治理結(jié)構(gòu)的整合化成為新時(shí)代發(fā)展背景下的趨勢(shì)。在此背景下，需進(jìn)一步改善早期教育行政治理結(jié)構(gòu)分散的問(wèn)題，對(duì)早期教育治理的職責(zé)主體部門(mén)進(jìn)一步明確。

二、基礎(chǔ)理論：掌舵與服務(wù)之間的均衡

我國(guó)政府及職能部門(mén)的角色定位應(yīng)該在黨和國(guó)家指導(dǎo)思想的指引下，由本國(guó)實(shí)際決定。其中，“為人民服務(wù)”等黨和國(guó)家的重要思想對(duì)當(dāng)前政府履行服務(wù)職能產(chǎn)生了根本性的推動(dòng)力。此外，國(guó)際公共管理理論的相關(guān)理論對(duì)我國(guó)政府在早期教育中的職能定位提供了可資借鑒的理論資源。

公共管理理論中的新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)政府在早期教育中同時(shí)發(fā)揮“掌舵”與“服務(wù)”的作用有重要啟發(fā)?！靶鹿补芾怼崩碚搹?qiáng)調(diào)以“效率”為中心，該理論有兩個(gè)相互聯(lián)系的內(nèi)涵：市場(chǎng)導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制與企業(yè)導(dǎo)向的管理方法[11]。新公共管理理論認(rèn)為，政府的角色應(yīng)該是掌舵者而非劃槳者，意味著政府更多地放權(quán)，公共服務(wù)更多地依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制去完成，政府職能在此背景下逐漸民營(yíng)化，政府只是承擔(dān)領(lǐng)航、授權(quán)的任務(wù)，而不是直接服務(wù)的任務(wù)。然而在這種“新管理主義”下，社會(huì)的公平、正義、民主遭到懷疑，因而進(jìn)一步催生了“新公共服務(wù)”理論。新公共服務(wù)理論的具體理論內(nèi)涵體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。第二，重視以人為本的管理方式。新公共服務(wù)理論不再將人認(rèn)為是消極的，認(rèn)為管理者及其雇員應(yīng)該成為“可信可靠的”，并且擁有“公共服務(wù)的心境”，為他人服務(wù)。第三，鼓勵(lì)民主行動(dòng)。新公共服務(wù)理論鼓勵(lì)公民積極參與公共事務(wù)的治理行動(dòng)[12]。顯然，新公共管理理論體現(xiàn)出以效率為主導(dǎo)的管理主義取向，新公共服務(wù)理論則體現(xiàn)出以公正、民主為主導(dǎo)的憲政主義取向[13]，目前對(duì)上述兩種公共行政范式的價(jià)值整合是公共行政的發(fā)展趨勢(shì)[14]。

綜上，“掌舵”和“服務(wù)”并不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，政府在早期教育中的治理問(wèn)題既是管理問(wèn)題，又是憲政問(wèn)題，只有將宏觀調(diào)控與直接服務(wù)均衡結(jié)合，才能滿足社會(huì)對(duì)早期教育的需求，實(shí)現(xiàn)早期教育對(duì)于個(gè)體和社會(huì)的價(jià)值。

三、應(yīng)用理論：政府治理職能優(yōu)化的理論指引

（一）以服務(wù)為導(dǎo)向，創(chuàng)新治理理念

政府職能由重管制向重服務(wù)轉(zhuǎn)化是世界范圍內(nèi)行政改革的主流趨勢(shì)[15]。傳統(tǒng)的單向度管理是一種控制式管理，其特點(diǎn)是行政指令式管理[16]。這種管理模式與我國(guó)“人民當(dāng)家作主”的要求是相違背的，且在實(shí)際中單向度管理也易使社會(huì)公平與民主遭到破壞。目前，我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府與我國(guó)“為人民服務(wù)”的最高宗旨在根本上是一致的，因此，要從理念認(rèn)知上強(qiáng)化服務(wù)觀念，建立與服務(wù)型政府相適配且創(chuàng)新的治理價(jià)值觀。

首先，服務(wù)型政府是以人為本，以民為核的[17]。政府在早期教育中的一切治理行為應(yīng)以所有的利益相關(guān)者如嬰幼兒、家長(zhǎng)、教師等為本位，要以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)上述群體的權(quán)利為基本價(jià)值。其次，政府在早期教育中的治理需將間接調(diào)控與直接服務(wù)相結(jié)合，充分發(fā)揮各部分在治理與服務(wù)中的作用，提高治理能力與效率。

（二）以實(shí)效為目標(biāo)，完善治理制度

制度是指在憲法秩序下約束特定行為模式和關(guān)系的規(guī)則。從靜態(tài)層面看，教育治理體系的本質(zhì)就是教育制度體系[18]，因而提高政府的早期教育公共服務(wù)水平與效能的關(guān)鍵在于將早期教育治理中的權(quán)力配置與運(yùn)行方式在教育制度體系中文本化、法制化。當(dāng)前，政府在早期教育中的管理制度還存在職責(zé)不明、部門(mén)間溝通待加強(qiáng)、管理監(jiān)督待加強(qiáng)等問(wèn)題，而對(duì)教育治理制度的重構(gòu)成為突破上述問(wèn)題的關(guān)鍵步驟之一。

首先，需要明確早期教育的責(zé)任主體部門(mén)，健全管理人員的崗位培訓(xùn)制度。其次，形成快速高效的工作途徑，明確不同層級(jí)政府及其職能部門(mén)之間的工作，加強(qiáng)溝通與協(xié)作。再次，要加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)和早期保育教育、科研組織的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。最后，加強(qiáng)治理行為的監(jiān)督機(jī)制也十分重要。

（三）以民主為保障，轉(zhuǎn)變治理方式

“民主”是馬克思主義民主觀、為人民服務(wù)思想以及新公共服務(wù)理論的共同思想，在當(dāng)代政府的治理行動(dòng)中，民主是其題中應(yīng)有之義。在此基礎(chǔ)上，治理方式應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，從管理本位向治理本位的轉(zhuǎn)變，從指令本位向指導(dǎo)本位的轉(zhuǎn)變[19]，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)形態(tài)“教育管理”向“教育治理”變遷，推進(jìn)國(guó)家教育治理體系現(xiàn)代化[20]。

首先，政府職能部門(mén)的教育治理過(guò)程中應(yīng)準(zhǔn)確把握社會(huì)的共同價(jià)值理性，而非強(qiáng)制運(yùn)用行政手段達(dá)到管理的目的。其次，相比于傳統(tǒng)的管制行為，以民主為前提的治理方式體現(xiàn)為“由民作主”而非“為民作主”[21]，早期教育治理不是命令式的、制度化的管理，而是多方溝通協(xié)調(diào)參與計(jì)劃、決策的民主行動(dòng)，通過(guò)對(duì)話、溝通號(hào)召公眾廣泛參與，開(kāi)展合作式治理。

四、實(shí)踐措施：落實(shí)政府治理職能的行動(dòng)

（一）完善機(jī)制，建設(shè)早期教育一體化治理模式

治理體制是制約教育發(fā)展的核心或關(guān)鍵因素[22]，完善早期教育治理機(jī)制，重在建設(shè)早期教育一體化治理模式。建設(shè)科學(xué)有效的早期教育治理機(jī)制，最可取的是建設(shè)協(xié)調(diào)治理模式。在該治理模式下，教育部門(mén)專(zhuān)門(mén)對(duì)與早期教育相關(guān)事務(wù)負(fù)責(zé)，在此基礎(chǔ)上明確各級(jí)教育部門(mén)早期教育治理職責(zé)，促進(jìn)政府高效履行治理職能。

（二）規(guī)范質(zhì)量，出臺(tái)早期教育質(zhì)量規(guī)范文件

早期教育的質(zhì)量關(guān)系個(gè)體終身發(fā)展與全面發(fā)展，同時(shí)與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步休戚相關(guān)，因此，政府需要對(duì)早期教育發(fā)展方向與標(biāo)準(zhǔn)予以總體把控。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發(fā)展的質(zhì)量[23]。首先，制定科學(xué)的《早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)》，明確0～3歲早期教育的目標(biāo)、內(nèi)容與方法，是當(dāng)前政策制定的重點(diǎn)任務(wù)之一。我國(guó)于1981年頒布了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，但由于年代久遠(yuǎn)，該文件對(duì)于當(dāng)前0～3歲早期教育實(shí)踐的適用性與指導(dǎo)性不強(qiáng)。因此，有必要在當(dāng)前相關(guān)教育文件的指導(dǎo)下，制定具有適宜性的0～3歲早期教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，面對(duì)早期教育專(zhuān)業(yè)師資儲(chǔ)備和培養(yǎng)發(fā)展欠缺的現(xiàn)實(shí)[24]，提升早期教育教師的專(zhuān)業(yè)水平，加強(qiáng)教師的培養(yǎng)與資格認(rèn)定與審查，對(duì)于早期教育健康發(fā)展極其必要。因而盡快出臺(tái)《早期教育教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《早期教育教師培訓(xùn)與資格認(rèn)定辦法》等規(guī)范文件是政策制定的大勢(shì)所趨。最后，構(gòu)建早期教育評(píng)價(jià)體系是另一個(gè)規(guī)范和促進(jìn)早期教育質(zhì)量的關(guān)鍵措施，政府應(yīng)與早期教育科研人員、機(jī)構(gòu)采取積極的、聯(lián)合的行動(dòng)，構(gòu)建科學(xué)的早期教育評(píng)價(jià)體系。

（三）強(qiáng)化服務(wù)，加大早期教育服務(wù)資源供給

《城市托兒所工作條例》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等系列政策的出臺(tái)體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于發(fā)展高質(zhì)量的早期教育十分重視，但缺乏提升早期教育質(zhì)量的抓手，政府在早期教育領(lǐng)域上的工作很大程度還處于理念宣傳和政策規(guī)范階段。在促進(jìn)早期教育發(fā)展方面，政府的角色不僅是作為政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定者進(jìn)行間接管理，還是資源提供者，提供早期教育公共服務(wù)。因此，政府需找尋合理抓手，建立面向教師、托幼機(jī)構(gòu)、家庭與社區(qū)的早期教育服務(wù)資源。

第一，加強(qiáng)在早期教育中對(duì)教師的專(zhuān)業(yè)支持，為教師提供專(zhuān)業(yè)發(fā)展的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)與教育保育支持資源，強(qiáng)化早期教育師資力量。具體比如：依托高校，開(kāi)展定向委培項(xiàng)目；在職教中心等機(jī)構(gòu)設(shè)立長(zhǎng)期的早期教育教師培訓(xùn)基地，對(duì)現(xiàn)有在崗教師進(jìn)行輪流培訓(xùn)；開(kāi)發(fā)科學(xué)評(píng)估工具，支持教師的日常保育與教育等。

第二，通過(guò)質(zhì)量督查、資源供給等方式加強(qiáng)與托幼機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，定期審查托幼機(jī)構(gòu)的開(kāi)辦資格與辦學(xué)質(zhì)量，為托幼機(jī)構(gòu)提供科學(xué)的早期保育教育資源。

第三，聯(lián)合高校、早期教育科研團(tuán)體等為家庭早期教育提供服務(wù)，如定期舉辦育兒講座、親子活動(dòng)等，為家長(zhǎng)提供專(zhuān)業(yè)保教理念與方法，提高家庭育兒水平。

第四，與社區(qū)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，發(fā)掘社區(qū)照護(hù)資源，共同通過(guò)早期教育多元化服務(wù)項(xiàng)目與產(chǎn)品。如共同開(kāi)展社區(qū)早期教育項(xiàng)目、進(jìn)行入戶指導(dǎo)等，為嬰幼兒父母提供科學(xué)的保教理念，為孩子提供娛樂(lè)、教育活動(dòng)場(chǎng)所與豐富的活動(dòng)內(nèi)容。

第五，共建共享，推進(jìn)早期教育服務(wù)信息化平臺(tái)。服務(wù)信息化平臺(tái)是以早期教育的需求為導(dǎo)向、以公益化來(lái)運(yùn)營(yíng)、輔助以完善的運(yùn)維機(jī)制的數(shù)據(jù)共享、資源整合、應(yīng)用集成的服務(wù)專(zhuān)用平臺(tái)[25]。早期教育服務(wù)信息化平臺(tái)的建設(shè)主體是多元的，可以由教育主管部門(mén)、托幼機(jī)構(gòu)、教師以及相關(guān)技術(shù)人員共同參與，這也體現(xiàn)了“民主行動(dòng)”的思想觀念。信息化平臺(tái)應(yīng)用主體也是多元的，使服務(wù)輻射至早期教育的多元主體。

（四）樹(shù)立典型，加強(qiáng)早期教育示范基地建設(shè)

北京市教委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)兒童早期教養(yǎng)示范基地建設(shè)的通知》，要求政府建設(shè)一批社區(qū)兒童早期教育保育示范性基地，以發(fā)揮輻射作用[26]。早期教育保育示范性基地的建設(shè)能夠使科學(xué)的早期教育理念和經(jīng)驗(yàn)付諸實(shí)踐，為周邊早期教育機(jī)構(gòu)、家庭提供經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的典型。在建設(shè)示范性基地時(shí)，要進(jìn)行合理規(guī)劃，爭(zhēng)取能夠連點(diǎn)成片，全面輻射。

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通訊作者：張鈴鈴，778930959@qq.com

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