韓國興 羅衛(wèi)華 趙 月

（1.交通運輸部管理干部學院，北京 101601）（2.貴州省交通運輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，貴州 貴陽 550001）

為扎實推進交通運輸綜合行政執(zhí)法改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，切實解決多頭多層重復執(zhí)法問題，2020年12月14日國務院辦公廳印發(fā)《關于交通運輸綜合行政執(zhí)法有關事項的通知》，對《交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》（簡稱部2020版指導目錄）提出要求并建議各省、自治區(qū)、直轄市進行補充、細化和完善，進一步明確省級區(qū)域內行政執(zhí)法事項的責任主體①參見《國務院辦公廳關于交通運輸綜合行政執(zhí)法有關事項的通知》。。2020年12月31日交通運輸部編制印發(fā)2020版指導目錄，為各地交通運輸綜合行政執(zhí)法提供參考。

截至2021年9月，全國約有12個省份先后編制了省級交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄，并已向社會公布實施（如天津②參見《天津市交通運輸委員會關于印發(fā)天津市交通運輸綜合行政執(zhí)法事項目錄的通知》（津交發(fā)〔2021〕20號）。、吉林③參見《吉林省交通運輸廳關于公布<吉林省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）>的通知》（吉交法規(guī)〔2021〕102號）。、青海④參見《關于印發(fā)<青海省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）>的通知》（青交〔2021〕72號）。、江蘇⑤參見《江蘇省交通運輸行政處罰事項清單分類指導目錄（2021）》。、新疆⑥參見《關于印發(fā)自治區(qū)交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄的通知》。、黑龍江⑦參見《黑龍江省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年試行版）》。、遼寧⑧參見《遼寧省交通運輸廳關于印發(fā)<遼寧省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）>的通知》（遼交行審發(fā)〔2021〕32號）。、浙江⑨參見《浙江省交通運輸廳關于交通運輸綜合行政執(zhí)法有關事項的通知》。、福建⑩參見《關于印發(fā)<福建省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）>的通知》。、湖南?參見《湖南省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）》。、廣東?參見《廣東省交通運輸廳關于印發(fā)<廣東省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021版）>的通知》。等省份），或已向社會征求完意見（如內蒙古?參見《自治區(qū)交通運輸廳關于<內蒙古自治區(qū)交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）>征求意見結果反饋》。），但仍有約20個省份未公布進展情況；市（縣）級的綜合行政執(zhí)法指導目錄工作少有地方開展。

由于地方性法規(guī)規(guī)章地域性強、差別較大，編制省一級指導目錄不僅要參考部2020版指導目錄的內容，還要考慮地方性法規(guī)規(guī)章的具體要求，兼顧法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢釋，從而造成編制過程相對繁瑣、系統(tǒng)性強、工作量大，加之市縣級綜合行政執(zhí)法目錄編制后續(xù)也有開展的需求，因此如何借助信息化的手段和高效方法輔助指導目錄的編制工作十分必要。

本文從交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄的編制需求出發(fā)，分析省級指導目錄的編制過程，構建編制流程及信息化方法，并結合承擔課題的研究情況，以貴州省級交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄為例進行了驗證，提出省級交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄編制工作的建議，為各地交通運輸主管部門提供參考。

一、指導目錄的信息化編制

（一）編制的業(yè)務需求

1.執(zhí)法事項的增刪需求

由于部2020版指導目錄并不包括地方性法規(guī)規(guī)章設定的行政處罰和行政強制事項，因此在編制省級指導目錄時，一方面應當在部2020版指導目錄基礎上刪減非省級及市縣一級的實施主體相關事項；另一方面還要根據法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章立改廢釋和地方立法等情況，進行執(zhí)法事項的補充，如新疆的指導目錄①參見《關于印發(fā)自治區(qū)交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄的通知》。中第146項新增“對外國籍運輸車輛違反國際道路運輸管理規(guī)定行為的行政處罰”，其在部2020版指導目錄中并無列明。

2.實施依據的完善需求

地方性法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的部分條文對上位法及部頒規(guī)章做了細化和補充，這在執(zhí)法目錄編制過程中，也要對執(zhí)法事項相對應的實施依據進行地方法規(guī)規(guī)章的補充完善。如黑龍江省指導目錄（2021年試行版）②參見《黑龍江省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年試行版）》。第1項執(zhí)法事項的實施依據補充了《黑龍江省農村公路條例》第四十二條第（三）項的相關規(guī)定。

3.實施主體的明晰需求

根據部2020版指導目錄說明，省級指導目錄在明確“第一責任層級建議”時，并不排斥上級主管部門對違法行為的管轄權和處罰權，即便部2020版指導目錄在實施主體的第一責任層級建議中未將省級交通運輸主管部門列入，其依然可以根據實際情況做適當的補充和完善，如吉林省指導目錄③參見《吉林省交通運輸廳關于公布吉林省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）的通知》。中第216項“對水運工程建設項目不具備招標條件而進行招標行為的行政處罰”的第一責任層級建議為“省、設區(qū)的市或縣級”，而對應的部2020版指導目錄第225項“對水運工程建設項目不具備招標條件而進行招標行為的行政處罰”的第一責任層級建議則為“設區(qū)的市或縣級”，并未將“省級”列入。

為了編制省級執(zhí)法事項指導目錄，需要熟悉交通運輸法律法規(guī)和業(yè)務的人員根據各省情況，開展相關工作。以上需求同樣也是信息化編制需要逐一攻克的技術難題。為此，本文開展了以下的理論支撐和相關研究工作。

（二）理論支撐與相關研究

部2020版執(zhí)法目錄中執(zhí)法事項的實施依據來自《中華人民共和國公路法》等96部現行有效的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的具體條款內容。因此，對于本節(jié)第一部分所述需求，可以轉換為對法律法規(guī)條款的識別、挖掘、分析、對比的技術處理。經研究發(fā)現，自然語言處理（NLP）中的正則表達式、文本相似度計算以及MATLAB的文本分析等技術基本可以支撐指導目錄編制的信息化，之后在交通運輸綜合行政執(zhí)法專家的專家知識校驗下，循環(huán)數次工作，可完成指導目錄的編制工作。

1.自然語言處理（NLP）

自然語言處理（Natural Language Processing，NLP）是計算機科學領域與人工智能領域中的一個重要方向，研究能實現人與計算機之間用自然語言進行有效通信的各種理論和方法，是一門融語言學、計算機科學、數學于一體的科學[1]，主要應用于輿情監(jiān)測、自動摘要、文本分類等方面[2]。本文研究內容中，主要應用的是對于實施依據的法律條文提取和文本相似度分析。

2.正則表達式

正則表達式為由事先定義好的普通字符和特殊字符所組成的字符串，對目標模式的字符串實現匹配，其優(yōu)點是對于具有已知特征的知識抽取有較高的準確性和抽取效率[3]。趙興濤等[4]采用正則表達式的方法識別法律文件的章節(jié)條款，解決了法律文件自動識別問題。胡海盟[3]為實現建筑規(guī)范知識的自動抽取，把所收集到的質量驗收規(guī)范條文知識進行分析，利用正則表達式編寫規(guī)范條文的分類規(guī)則和抽取規(guī)則，完成各類規(guī)范條文知識的抽取。本文研究中，正則表達式主要用于識別地方法律法規(guī)和部門規(guī)章中有關行政處罰和行政強制的條文依據，以補充完善部2020版指導目錄或為新增執(zhí)法事項提供實施依據。

3.文本相似度計算

由于通過正則表達式提取出來的法律法規(guī)及部門規(guī)章的關于行政處罰或行政強制的條文同樣也會作為部2020版指導目錄中部分執(zhí)法事項的實施依據，因此需要進行文本相似度計算，根據相似度值高低，判斷提取的條文是否可以作為對應執(zhí)法事項實施依據的補充條文，若否，則作為省級執(zhí)法指導目錄的新增事項的實施依據，添加到對應的集合中。

在前期研究中，雖然尚未發(fā)現學者對法律法規(guī)條文的文本相似性進行研究，但是在其他領域的文本相似度計算中，有不少研究和實踐。如肖靈云[5]提出一種基于相似度組合的方式實現主觀題的自動評分；趙丹[6]基于N-Gram共現原理分別實現以文本、句子為單位的詞形相似度計算。鑒于本文所需計算相似度的文本為法律法規(guī)條文、且基本都是同一執(zhí)法事項的實施依據，文本相似度計算較為簡單，因此選用基于關鍵詞匹配的傳統(tǒng)方法中的N-gram相似度計算方法。

（三）指導目錄編制的流程

通過對省級交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄編制的需求分析和當前的部分信息化技術，可以構造如圖1所示的目錄編制信息化流程：

圖1 省級交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄編制流程圖

其中，由于法律、法規(guī)和部門規(guī)章時常存在立改廢的動態(tài)調整情況，更新部2020版指導目錄相關內容、保存并替換原部2020版指導目錄，也體現了對于指導目錄內容的動態(tài)調整。

二、實例分析

為了驗證上述省級交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄信息化編制流程的實用性和有效性，本文結合課題研究，以貴州省級執(zhí)法事項指導目錄的編制為例進行分析。

（一）部2020版指導目錄更新

部2020版指導目錄于2020年12月31日發(fā)布，其中部分法律法規(guī)及部門規(guī)章引用在其發(fā)布之日尚未予以更正和補充，因此本文研究了2020年7月至2021年9月15日部2020版指導目錄中的96部法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章有立改廢情況，發(fā)現其中有2部法律、15部部門規(guī)章發(fā)生了變化，如表1所列。

經對照分析，發(fā)現表1所示的17部法律法規(guī)涉及部2020版指導目錄的70條實施依據的修訂工作，通過對部2020版指導目錄中所涉及法律法規(guī)及部門規(guī)章的修改、補充和完善，76條實施依據發(fā)生了變化，其中新增7項、刪除1項、修訂執(zhí)法事項1項，部分情況如表2所列。將部2020版指導目錄進行更新得到部2020版指導目錄（更新版），為省級指導目錄的編制奠定基礎。

表1 2021年開始實施、修訂（廢止）的法律法規(guī)及部門規(guī)章一覽表① 表內統(tǒng)計信息為2020年7月至2021年9月期間

表2 實施依據的更新情況（部分）

（二）地方性法規(guī)規(guī)章的補充完善

通過對貴州省法規(guī)規(guī)章的抓取，得到現行有效的地方性法規(guī)規(guī)章12項，如表3所列。

表3 貴州現行有效的地方性法規(guī)規(guī)章一覽表

經過對法規(guī)規(guī)章文本的信息化處理和關于行政處罰、行政強制事項條款正則表達式的構建，從12部法規(guī)規(guī)章的1490條法律條文中提取出165條行政處罰、行政強制相關內容，并進行了人工校驗完善。與部2020版指導目錄（更新版）的實施依據進行匹配和相似度比較后，修改了2條執(zhí)法事項的相關內容、新增79條執(zhí)法事項的相關內容、補充完善了178條執(zhí)法事項的實施依據。

（三）執(zhí)法層級的劃分及確定

在前述部分得到的“貴州省級執(zhí)法事項列表”基礎上，應進一步考慮貴州省有關部門授權、取消或下放的職責，進一步明確各項執(zhí)法事項的執(zhí)法責任主體，對執(zhí)法事項列表進行分級管理。根據貴州省交通運輸廳權力清單和責任清單目錄（2021版）、貴州省交通運輸綜合行政執(zhí)法機構的職責分工及貴州省實際情況，編制形成《貴州省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021版）》（初定稿）；經溝通和討論并修改完善后，最終形成《貴州省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2021版）》。其中，行政處罰437項、行政強制33項；第一責任主體為省級的執(zhí)法事項117項、市級450項、縣級440項①部分執(zhí)法事項的責任主體為“省、設區(qū)的市或縣級”，該部分數據有重合，需要在梳理市縣級執(zhí)法目錄時具體確定。。根據執(zhí)法門類劃分，其中安全生產78項、地方海事行政105項、公路路政45項、道路運政92項、航道行政32項、水路運政29項、港口行政18項、工程質量監(jiān)督管理71項，如圖2所示。

圖2 貴州省交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄職權類型與執(zhí)法門類分布圖示② 此數據僅供參考，最終分布情況以貴州省交通運輸主管部門公布數據為準。

三、結語

隨著各地交通運輸綜合行政執(zhí)法改革陸續(xù)完成，執(zhí)法隊伍依據交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄，全面履行交通運輸部門執(zhí)法職責，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，促進交通運輸高質量發(fā)展及推動交通運輸治理體系和治理能力現代化具有重要意義。但本文在研究指導目錄信息化編制方法過程中，發(fā)現三個問題：一是各省份交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄的編制進度不盡相同，市縣級指導目錄的編制工作更是遙遙無期；二是地方性法律法規(guī)修訂未能及時根據國家法律法規(guī)及部門規(guī)章制度的修訂及時予以修改，導致執(zhí)法事項的實施依據準確性受到影響；三是已編制并公布實施的指導目錄的公布往往以文檔或表格形式公開，在執(zhí)法人員查閱應用時，缺少執(zhí)法門類的劃分和高效、便捷的查詢渠道，不利于執(zhí)法事項及其實施依據的參閱和引用。為此，提出如下三方面建議：一是加快推進法律法規(guī)規(guī)章的修訂工作，形成與現有國家層面的法律法規(guī)及部門規(guī)章相一致的地方法規(guī)規(guī)章，尤其是涉及執(zhí)法事項指導目錄實施依據的法律法規(guī)及規(guī)章的條文要及時調整，為省級執(zhí)法事項指導目錄的編制提供完整、清晰、準確的實施依據；二是地方性法律法規(guī)在制定、修訂時要充分參照國家層面的法律法規(guī)及規(guī)章制度，合理設定行政處罰（行政強制）依據事項，減少將違法行為或情形簡單、直接地歸集羅列到一條或幾條依據中，造成編制執(zhí)法事項指導目錄時難以補充到已有的實施依據或新增執(zhí)法事項及實施依據的情況；三是各地在制定省級執(zhí)法事項指導目錄時，要精準、完備地劃分執(zhí)法門類，指導執(zhí)法隊伍的實際工作，同時建議建立執(zhí)法事項和實施依據的信息化查詢數據庫，為不同門類和不同層級的執(zhí)法人員提供高效、便捷地查閱和使用工具，提高執(zhí)法工作的精準性和高效性。