〔摘要〕應對公共風險是國家治理體系的重要職能。但當代政府在公共風險識別和處置中面臨著困境：一方面，公共風險具有“測不準”特征;另一方面，政府試圖分散風險的措施有時會導致原本分散的風險集中化。后工業(yè)社會形態(tài)下社會基礎結構劇烈變遷，風險配置邏輯呈現(xiàn)無差別化攻擊的特征，人類個體生活方式解放導致其行為負外部性的大規(guī)模擴散，是當代公共風險應對困境產(chǎn)生的根本原因。要走出公共風險應對困境，需要發(fā)揮政府集中秩序在公共風險應對中的核心作用，培育社會自發(fā)秩序以構建風險庇護之網(wǎng)，完善市場秩序以增強公共風險應對助力，尊重專業(yè)秩序以實現(xiàn)公共風險的科學處置，使這些治理結構之間相互補充、相輔相成，以形成一個更加科學、全面、有效的公共風險處置機制。

〔關鍵詞〕公共風險，政府集中秩序，社會自發(fā)秩序，市場秩序，專業(yè)秩序

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）06-0075-07

2020年初以來，新冠肺炎疫情在全球反復肆虐，促使人們深入思考公共風險防范和應對這一重大命題，近年來各國政府紛紛將防范重大公共風險特別是“黑天鵝事件”作為重中之重。但公共危機總是以出人意料的方式突如其來，令人措手不及，這或許說明我們在了解公共風險規(guī)律和特征方面需要付出更大努力。應對公共風險是國家治理體系的重要職能，能否有效處置公共風險帶來的危機是對國家治理能力的檢驗。但很多公共風險，包括公共衛(wèi)生風險、經(jīng)濟危機風險、環(huán)境污染風險等，均具有明顯的不確定性特征。或許正是因為這一特征，各國政府在應對公共風險方面的沉痛教訓遠比成功經(jīng)驗更加令人印象深刻。那么，如何理解當代的公共風險及其特征？政府在處置公共風險過程中面對著哪些困境？政府應該如何定位自身在公共風險應對中的角色以取得社會收益的最大化？本文擬圍繞這些問題進行討論。

一、公共風險的理解、識別與應對困境

當前，全球化程度日趨加深，經(jīng)濟交往方式加速演變，信息傳播手段飛速發(fā)展，導致各類風險和危機擴散速度和程度都提升了一個位階。相應地，人們就風險社會、危機管理、風險治理等問題開始激烈討論，試圖找到應對方案?？陀^地看，這些討論在風險社會形態(tài)產(chǎn)生的內在邏輯、公共風險應對的制度和組織架構設計等方面產(chǎn)生了大量的觀點和成果。但問題在于，人們關于風險應對的任何制度和架構設計都不是免費的，而沉重的風險應對成本的產(chǎn)生，又與人類社會結構性變遷以及公共風險的性質密切相關。坦率地講，不考慮成本的公共風險應對制度和架構設計不具有實際意義。恰恰在這方面，當前還缺乏系統(tǒng)化的學術性思考。因此，深入理解人類社會公共風險形態(tài)的特征以及由此導致的風險應對困境，是討論公共風險問題不可回避的起點。

如何理解公共風險呢？筆者認為，公共風險是個體風險的社會化?！帮L險”一詞，一般是指人類利益損害發(fā)生的可能性。所有人都時時刻刻生活在各類風險之中，正常人也都會采取各種方法來防范風險。但公共風險與個體風險不同。個體風險是由個體承擔潛在損失的風險，而公共風險是個體風險擴散的結果，或者說是個體風險的外部化。當個體風險存在擴散可能性，并可能對周圍其他人或整個社會造成利益損失時，公共風險就產(chǎn)生了。從這個意義上來講，可將公共風險理解為人類個體及其自發(fā)性組織沒有能力去應對，只能通過公共組織來應對的風險。在現(xiàn)代社會，公共風險指的是個人及其他社會主體沒有能力承擔因而只能由政府承擔的風險〔1〕。無論是個體還是公共部門都對風險避之不及。在現(xiàn)代社會，政府作為公共風險應對責任的主要承擔者，試圖以公共財政為風險調節(jié)的“蓄水池”，構建一種降低風險、應對危機的制度體系，其原理與個體或家庭以儲蓄來防范未來風險相類似。但問題在于，個體風險具有一定的重復性，而公共風險大多不具備這種重復性，而是存在明顯的迭代變化特征。因此政府防范公共風險的難度，遠遠大于人們防范個體風險的難度。

在如何識別公共風險方面，決策者通常會面臨一些困擾。如上所述，公共風險是個體及其他社會主體沒有能力承擔、只能由政府承擔的風險。那么，由誰、如何來判斷個體承擔風險的能力？政府決策者根據(jù)什么來判定一種風險是個體風險還是公共風險？從狹義上看，這似乎是一個通過公共管理中的行為決策理論就能夠解決的問題，比如西蒙的“有限理性”決策模式、林德布洛姆的“漸進決策”模式以及風險感知模型等等。但事實是，在眾多公共決策理論及模型的幫助下，政府決策者仍然會在風險判斷中出現(xiàn)偏誤。從物理形態(tài)來看，人類社會的風險主要有自然風險與社會風險兩大類，分別對應了人類所面對的“生存性矛盾”與“結構性矛盾”〔2〕182。一般來說，自然界運行規(guī)則是確定的，“不以堯存，不以桀亡”，故而自然風險存在被準確預測的條件與可能性。而人類社會的運行規(guī)則由于受到理性預期行為的對沖，不像自然事件那樣具備排除人為干預或者進行嚴格對照組實驗的條件，故而“測不準”就成為人類社會風險的基本特征。波普爾將人類社會中預測行為對人的心理預期產(chǎn)生影響進而干預被預測事件發(fā)展的現(xiàn)象稱之為“俄狄普斯效應”〔3〕10，這類效應的典型表現(xiàn)就是預言的“自我實現(xiàn)”或者“自我否定”〔4〕。就個體或者群體風險而言，市場秩序和社會秩序已經(jīng)發(fā)展出了一些應對方式。但公共風險不同于個體風險。由于公共風險的時空單向度以及迭代變化，再加上“科學風險評估的局限性和人類思維的特殊性”〔5〕，決策者往往難以對公共風險作出完全科學、合理、準確的判斷，即使作出了大體準確的判斷，也不得不面對俄狄普斯效應的困擾。具體來說，公共風險識別中的悖論是：假如判斷正確，這種正確很難得到未來事件的證明;假如判斷失誤，這種失誤一般都會被未來事件所證明。準確預知公共風險并能夠在未來得到驗證的前提條件是預測結果絕對保密，待事件發(fā)生之后再公之于眾，但這又違背了風險防范的基本價值觀。這種悖論對政府決策者造成極大困擾。在公共風險不斷迭代變化的情況下，決策者面對的公共風險往往是“新的”風險。由于不存在前車之鑒，決策者出臺的應對措施大多具有“賭”的色彩。即使運氣較好“賭”對了，但由于風險被及時化解，沒有了現(xiàn)實損失作參照，決策者的貢獻仍然難以凸顯;假如運氣較差“賭”錯了，決策者又必須為現(xiàn)實損失承擔責任。

在識別公共風險后，隨即而來的問題就是采取何種方式進行應對。人們應對個體風險的常用手段是分散風險，比如購買保險產(chǎn)品、成立風險基金、進行家庭儲蓄等等，基本思路是定期提取準備金，危機發(fā)生時一次性支出。在公共風險中，一些來自于自然界的風險仍然適用這種分散化思路。比如人們盡管很難準確判斷地震、洪澇、干旱等自然災害發(fā)生的時間與地點，但根據(jù)歷史經(jīng)驗能夠大致推算其發(fā)生頻度，從而能夠通過財政手段構建一個長期化的風險分散機制。

可見，政府應對公共風險的措施，本質上是幫助社會構建一種合理的風險責任配置與成本分攤機制。政府或通過稅收的方式籌集風險準備金，待危機發(fā)生時加大支出來對沖損失;或通過政府權威明確劃分風險責任，使利益各方以合理的比例承擔風險損失。但二戰(zhàn)后，在凱恩斯主義影響下，人們對公共風險的定義范圍發(fā)生了質的轉變。各國政府普遍承擔了兩種在傳統(tǒng)社會不存在的重大使命：宏觀上把促進經(jīng)濟增長、熨平經(jīng)濟周期、減少失業(yè)等當成重要職能，微觀上把傳統(tǒng)社會中本應由個體承擔的養(yǎng)老、健康、住房等風險進行公共化定義。這種轉變催生了直接統(tǒng)制經(jīng)濟、管制社會的“全能政府”以及對公民行使“從搖籃到墳墓”保障職能的“福利國家”。從實際效果看，政府的生產(chǎn)性支出與刺激經(jīng)濟的政策緩解了經(jīng)濟的周期性波動，社會福利支出提升了底層勞動者的生活水平，但這背后有著沉重的代價。近年來，一些國家的公共債務余額占年度GDP的比重已高達100%以上。為了應對新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟蕭條風險，很多國家紛紛加大財政支出，世界各主要國家的公共債務余額正在攀升至一個新的歷史高度。

用加大財政支出的方式來化解公共風險，可以理解為將未來的風險分散化，即將未來可能發(fā)生危機的動能或勢能提前釋放。但這一策略很容易導致一種相反的結果，即將本來分散的風險集中化了。經(jīng)濟危機實質上是一種市場出清機制。市場經(jīng)濟中的風險本質上是分散的，審慎的企業(yè)家能夠生存，不審慎的企業(yè)家被淘汰，市場主體面臨的被淘汰的危機是自身的危機，同時也是其他市場主體的機遇〔6〕。政府通過人為干預熨平經(jīng)濟周期，結果使得落后產(chǎn)能無法自動清除，也使得大量本應由市場主體承擔的個體風險被公共財政所背負，而公共財政長期入不敷出本身又是一種公共風險。在公共債務余額過高的情況下，政府信用一旦破產(chǎn)，就會引發(fā)財政危機、金融危機甚至是社會危機。

政府職能變遷有其深刻的歷史原因，對此不可能也不應該進行道德評價〔7〕。不能說養(yǎng)老、健康、住房等風險就不是公共風險，因為公共風險的形成是一個社會契約的形成過程?！爱敹鄶?shù)社會公眾認為私人風險應當由政府出面救助或承擔最基本的支出責任時，私人的事情就變成了社會事務，即私人風險就變成了公共風險”〔1〕。但有一點是肯定的，社會意識的理性是有限的，有時甚至自相矛盾。公共風險的不確定性使得決策者與普通大眾都普遍存在著一種風險厭惡心理，其結果導致公共風險定義的擴大化以及風險成本分攤中的“大鍋飯”現(xiàn)象。公共風險分散化之追求，卻導致了分散的風險集中化之后果，這是政府在公共風險應對中不得不長期面對的困境。

二、公共風險應對困境背后的社會結構因素

與傳統(tǒng)社會相比，工業(yè)社會中的公共風險形態(tài)發(fā)生了重大變化。與典型的工業(yè)社會相比，近幾十年來公共風險形態(tài)又迅速迭代演變。那么，公共風險形態(tài)變遷以及公共風險應對困境產(chǎn)生的根本原因是什么？風險形態(tài)的演進不可能單獨發(fā)生，而是有深厚的社會生產(chǎn)關系基礎。特別是近幾十年來公共風險所呈現(xiàn)出來的顯著特征，意味著人類社會結構正在出現(xiàn)“后工業(yè)社會”色彩。烏爾里?！へ惪藢ⅰ昂蠊I(yè)社會”稱之為“風險社會”，來形容其與以往不同的風險分配特征。這一部分將致力于分析“風險社會”下的社會基礎或結構性矛盾，以此來尋找公共風險應對困難產(chǎn)生的內在邏輯。

（一）社會組織方式變遷導致風險承擔主體變遷

將公共風險定義為具有強大負外部性以致個體無力承擔，必須由政府組織來加以應對的風險，是結合現(xiàn)代社會性質以及政府職能設定的一種理解。在傳統(tǒng)社會，很難說存在現(xiàn)代意義上的“政府組織”，故而也不可能有一個強大政府有效承擔起公共風險處置責任。在古代中國，中央集權制度提供了比同時期其他文明更強大的公共風險應對能力，即便如此，饑荒與河流泛濫等仍然是政權穩(wěn)定的巨大威脅。在傳統(tǒng)社會形態(tài)下，公共風險應對責任以及風險代價不可避免地落在了個體及其所在的親緣、宗法或宗教共同體身上。我國古代以宗族集聚為主的社會底層結構，十月革命前俄國以“村社”為主的農(nóng)村社會組織形式，以及中世紀西歐封建莊園制度，客觀上都提供了一些以人身依附、共同勞動為特色的互助方式。在相當長時期內，宗教組織如基督教會、佛教寺院等都在社會救助中發(fā)揮著一定作用。某種程度上講，人們加入宗教的主要心理需求，就是在不確定的、無法主宰自己命運的世界中尋找一個風險庇護所。

隨著社會制度的進一步發(fā)展，在工業(yè)社會，傳統(tǒng)社會的人身依附關系轉變成雇傭關系，傳統(tǒng)共同體被破壞了。人們從鄉(xiāng)村走向城市，其風險庇護所也相應發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的等級共同體縮小為“核心家庭”。對于個體來說，不必再過度擔心饑餓和瘟疫帶來的安全危機，自然風險變小了，但失業(yè)成為致命風險。核心家庭中，男人在外掙錢養(yǎng)家，女人在家從事勞動，男人的工薪收入是唯一經(jīng)濟來源。核心家庭不可能再像傳統(tǒng)社會那樣，從土地耕種中獲得自給自足的口糧，從同族人士和鄰里中獲得慰藉。從這個意義上說，工業(yè)社會背景下個體的風險庇護所規(guī)模縮小了，抵御風險的能力也相對下降了。

社會結構變遷對風險承擔單位的解構并未在核心家庭止步。自啟蒙運動以來，人類社會發(fā)展的進程似乎就是個體不斷地“從歸屬于自己、通過遺傳獲得、與生俱來的社會屬性等確定性中解救出來”〔8〕181的過程。個體與傳統(tǒng)共同體以及家庭的紐帶進一步被打散，無組織、原子化越來越成為后工業(yè)社會中人們生活的特征。在貝克看來，勞動力市場是個體化的原動力，“對于人們來說，進入勞動力市場總是意味著和新的解放聯(lián)系在一起”〔9〕102。但個人通過勞動力市場與資方建立的關系是一種基于利益的交換關系。在此關系中，個體與資方和同事之間都缺乏傳統(tǒng)共同體中的信任基礎，故而難以共同應對未來的風險。因此，在19世紀工業(yè)社會大獲全勝、核心家庭逐步成型后，在今天，這樣的核心家庭反過來又要經(jīng)歷去傳統(tǒng)化的過程〔9〕127。但問題在于，人是社會化動物，共同體是人類生活確定性、安全感以及價值歸屬的來源〔10〕。原子化社會中獨立的個體失去了曾經(jīng)的風險庇護所，不得不面臨社會連接斷裂的危機，從而成為社會風險的承接主體〔11〕。當原子化個體無法承擔風險或者風險大規(guī)模擴散時，政府作為國家“大共同體”的代表，就不得不承擔起解救的責任。

（二）風險分配邏輯呈現(xiàn)出無差別化攻擊的特征

前述內容說明，隨著社會組織方式的變遷，政府承擔起公共風險的責任。那么，在現(xiàn)代社會，個體風險向公共風險的演化有哪些新的規(guī)律？社會學家普遍注意到，二戰(zhàn)后的全球化、信息化和知識化使得世界呈現(xiàn)出與經(jīng)典資本主義時代迥然不同的特征。基于這些特征他們將當代社會形態(tài)概念化為知識社會、信息社會、網(wǎng)絡社會、數(shù)字化社會、后工業(yè)社會以及后現(xiàn)代社會等等。從風險視角看，在后現(xiàn)代或后工業(yè)社會中，隨著生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，風險和潛在自我威脅的釋放達到前所未有的程度。依貝克的看法，后工業(yè)社會或風險社會的一大特征就是，財富的社會化生產(chǎn)與風險的社會化生產(chǎn)系統(tǒng)相伴，稀缺社會的財富分配邏輯開始向發(fā)達現(xiàn)代性的風險分配邏輯轉變〔9〕3。

一般來說，財富分配的主要邏輯是階級分配。風險的分配也與階級模型相關，比如“財富在頂層積聚，風險在底層積聚”①。但在風險社會，風險分配與財富分配之間出現(xiàn)了系統(tǒng)性差別。最重要的一點是，隨著科學技術高度發(fā)展和人類生產(chǎn)生活行為負外部性的空前擴散，風險展現(xiàn)出了“回旋鏢效應”，即風險在擴散過程中沿回旋弧線移動，并對人們進行無差別攻擊。在此效應下，富人雖然更有可能逃向安全地帶，但隨著風險的指數(shù)級擴散，富人基于財富豐裕度的風險規(guī)避機會也會受到影響甚至消逝。也就是說，風險社會中風險分配的邏輯將在一定程度上脫離其階級屬性，向著平均無差別分配的邏輯轉變。風險擴散中的“回旋鏢效應”，其實就是風險負外部性的極大化。根據(jù)科斯定理，外部性可以通過明確界定產(chǎn)權和完善的市場交易體制加以解決。但在公共風險中，加害者與受害者之間可能會在地理上、交往上相距甚遠，兩者間的關系更加難以準確定位。比如，某些國家對漁民的財政補貼加劇了南極洲漁業(yè)資源的枯竭，少數(shù)人食用野生動物導致了全球瘟疫暴發(fā)，某些國家焚燒熱帶雨林加劇了全球變暖，等等。

（三）個體生活方式解放導致負外部性擴散

傳統(tǒng)共同體應對公共風險有其獨特優(yōu)勢。傳統(tǒng)共同體一方面通過道德、信仰和群體規(guī)則等手段來控制個體行為，另一方面也為個體提供一定程度的風險庇護，兩者配合給個體提供了一個權利與責任、所得與所失的權衡機會：違背道德、信仰或規(guī)則就會失去風險庇護，要獲得風險庇護就必須接受道德、信仰與規(guī)則約束。傳統(tǒng)共同體是一個規(guī)模足夠小、共識足夠多，且存在共同利益、共同歷史和共同道德認知的團體，這導致其管理費用、約束成本足夠低。但工業(yè)社會的發(fā)展以解構傳統(tǒng)共同體為前提條件或歷史代價。在工業(yè)社會后期或者后工業(yè)社會中，傳統(tǒng)共同體進一步崩解，核心家庭不斷弱化，個體行為自由度被一步步解放。越來越多的人過上了所謂“理想化”的生活，開始追求欲望與價值的自我釋放。失去了傳統(tǒng)共同體的居中調和，作為風險庇護責任替代者的政府不得不直接面對成千上萬的非組織化個體，自然難以像傳統(tǒng)共同體那樣對個體行為進行有效約束。在這種背景下，人與人之間出現(xiàn)利益、觀點、意識的碰撞與沖突，個人行為的負外部性大規(guī)模疊加，公共風險迅速迭代變化就難以避免了。新冠肺炎疫情的傳播，很大程度上就是個體行為選擇與社會整體利益沖突的體現(xiàn)。在一些國家，人們對自由生活的追求以及對政府倡導的隔離措施的不配合，造成疫情長期難以有效控制。在我國，雖然疫情防控取得明顯成果，但一些城市疫情出現(xiàn)反復，直接原因就與一些人忽視防疫要求并追求自身生活自由有關。

由此可以提出一個命題，風險社會的一個主要結構性矛盾，就是人類個體在不斷獲得個性解放之后行為選擇的無約束與其負外部性迅速擴散之間的矛盾?；蛘吒唵蔚卣f，就是人類行為決策個體化與其利益影響社會化之間的矛盾。風險社會結構性矛盾的內在邏輯是馬克思所講的資本主義制度基本矛盾在當今社會形態(tài)中的延伸或者變異。按照馬克思的觀點，資本主義制度的基本矛盾是生產(chǎn)社會化與生產(chǎn)資料私有制之間的矛盾。換言之，這是資本家階層生產(chǎn)決策的個人化與生產(chǎn)行為影響的社會化之間的矛盾。隨著政府干預的增強與福利國家的出現(xiàn)，這一矛盾所造成后果的嚴重程度得到了緩解，但這并不意味著結構性矛盾的徹底消失。事實上，在后工業(yè)社會或風險社會，這一矛盾又從生產(chǎn)領域擴散到社會生活領域。

三、公共風險應對困境的破解

上文分析了現(xiàn)代社會中公共風險的特征、政府應對公共風險的困境以及背后的社會結構性原因，這是一種總體性分析。綜上所述，公共風險及其應對困境產(chǎn)生的根本原因，是風險社會的結構性矛盾。解鈴還須系鈴人。要從根本上化解公共風險應對困境，還要寄希望于社會結構自身的變革，這超出了政府自身力量所能完成的范疇。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟基礎與上層建筑關系的原理，社會決定著國家，國家對社會有反作用。因此，現(xiàn)代政府要更好地應對公共風險，就必須處理好與各種社會力量和秩序間的關系。由于政府在公共風險應對中的主導責任，其在公共風險處置中不可避免地扮演“主角”甚至“導演”的角色。但僅做到這一點還不夠。現(xiàn)代社會背景下解決公共風險應對困境的關鍵，是如何配置政府的集中秩序與社會自發(fā)秩序、市場秩序以及專業(yè)秩序之間的相互關系，這其實也是國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的題中應有之義。

（一）發(fā)揮集中秩序在公共風險應對中的核心作用

在社會發(fā)展過程中，小共同體、核心家庭以及原子化個體先后承擔了應對公共風險的主要責任與大部分代價。在當今社會，如果再讓這些組織或個體承擔公共風險應對的主要責任與代價，將不被整個社會意識所接受。政府的責任變得越來越義不容辭，政府的主要工作秩序——集中指導秩序也逐漸被強化，并在公共風險應對中建立了相對于其他秩序的強勢地位。

集中指導秩序是一種層級分明、指令導向的運作方式，它在應對具體事務中省去了高昂的協(xié)商成本，具有效率高、步伐一致等特征。但其劣勢是容易受到上級偏好、選擇性激勵的負面影響，并會產(chǎn)生信息衰減效應。很多人認為，在人口發(fā)散式流動、信息網(wǎng)絡狀傳輸?shù)纳鐣校斑@種僵硬的、科層式的以命令—控制路徑為特征的管理機制是無效的，只有靈活的、可塑的以及耦合的組織架構能帶來更有效的災害應對”〔12〕，因為自然災害以及社會風險的產(chǎn)生和發(fā)展，“往往超越了計劃、程序以及科層制結構所能應付的范疇”〔13〕。但是，集中指導秩序是與交換秩序、自主治理秩序幾乎同樣古老的秩序維度，其出現(xiàn)的一個重要原因，是“動員集體資源”〔14〕67的需要。從歷史進程看，在大多數(shù)情況下，正是強大的權力秩序保證了市場交換與社會自治的正常運行。所以，必須承認集中指導秩序在公共風險應對中的基礎性作用。從各國應對新冠肺炎疫情的情況看，政府高效的管制行動是切斷疫情傳播鏈條的主要手段。凡是政府有權威、行動力強的國家，疫情控制得普遍較好。特別是我國在疫情應對方面的成功經(jīng)驗，很大程度上得益于政治制度優(yōu)勢帶來的強大社會動員能力。

當面對少數(shù)重大風險時，集中秩序的優(yōu)勢是明顯的。這與集中秩序中政治行動者的注意力分配有關。但問題在于公共風險譜系錯綜復雜，政治行動者很難在所有風險上面都傾注足夠的注意力。政府面對公共風險最有效率、最明智的應對方式，是由自身主導建立一個多層次的治理系統(tǒng)，使不同層次的治理結構之間相互嵌入、互為補充。這固然可能會對政府具體管制措施的便捷性造成不利影響，但有利于建立更加公平科學的風險成本分攤機制。

（二）培育社會自發(fā)秩序以構建風險庇護之網(wǎng)

在探討風險社會的過程中，貝克、吉登斯等人針對風險社會的主要矛盾分別提出了解決方案。貝克提出的是“亞政治”概念。與“政治”不同，亞政治指的是“政治體系和法團主義體系之外”的群體也可以“出現(xiàn)在社會設計的舞臺上”，這些群體包括“職業(yè)團體和行業(yè)團體、工廠、研究機構和管理階層中的技術知識界，熟練工人、公民主動權、公共領域等”?！?5〕29吉登斯則提出了與“解放的政治”不同的“生活的政治”。他認為，工業(yè)社會把人類從傳統(tǒng)和宗教的教條性規(guī)則中解放出來，人類活動逐漸擺脫了固有的束縛，這是解放的政治。在晚期現(xiàn)代性體系中，由于個體和集體都極大地改變了社會活動的存在性參數(shù)，出現(xiàn)了“以反身性方式組織起來的環(huán)境中進行自我實現(xiàn)的政治”〔15〕199-200，或者說人們自我選擇生活方式的政治，即生活的政治。

可見，兩位社會學者將人們的自我組織、自主治理以及對公共事務的積極參與，作為解決風險社會結構性矛盾的基本方案。人們可以基于多種動因進行自主聯(lián)合，特別是血緣與宗族關系，是人們聯(lián)結在一起的原始動因。傳統(tǒng)共同體就是基于血緣、地緣、宗教等形成的人與人之間的聯(lián)合體。在SARS和新冠肺炎疫情期間，我國很多村莊為了將病毒隔離在村外，發(fā)明了一些“硬核”防控措施，這其實就是社會自發(fā)秩序在風險應對中的表現(xiàn)。相比之下，城市里的一些城中村以及社區(qū)，其自我組織的程度就差一些，需要基層政府投入大量精力來加以彌補。在現(xiàn)代社會，雖然個體解放打散了傳統(tǒng)的社會聯(lián)結方式，但現(xiàn)代制度體系客觀上也在其他方面為人與人之間的新型聯(lián)結提供了可能?，F(xiàn)代社會中的市場規(guī)則、教育體系、基礎設施以及社會保障等政府構造物，為人類個體提供了一個更龐大、更復雜的后現(xiàn)代制度之網(wǎng)。在這個網(wǎng)絡中，人們不但可以基于傳統(tǒng)的親緣、宗教等關系進行聯(lián)合，還可以基于共同興趣、共同經(jīng)歷、共同利益等進行聯(lián)合。比如，通過社交軟件，城市中同一社區(qū)的人們可以構建類似于傳統(tǒng)共同體的“熟人社會”來進行公共事務自主治理，經(jīng)歷過同類傷害的人們可以結成互助群體以抱團取暖，等等。

一個足夠發(fā)達的社會自發(fā)秩序所構成的多維網(wǎng)絡，就像蜘蛛網(wǎng)一樣，可以將一個人在不同維度中與其他人聯(lián)結起來，這會給予人們極大的安全感。比如在單維度的傳統(tǒng)社會中，一個單身女子除非依附于婚姻，否則無法生存。但在發(fā)達都市中，她可能既是一個公司白領，又是某俱樂部的成員，還可以是居委會成員和社區(qū)志愿者，甚至可以運用社交軟件構建幾個以自己為核心的虛擬社群。多維度身份客觀上為個體提供了一種風險分散機制。在工業(yè)社會的核心家庭中，失業(yè)是一種致命危機。但在后現(xiàn)代制度網(wǎng)絡中，失業(yè)者可以通過社會保障獲得一定額度的保險金，還可以通過社區(qū)組織獲得其他形式的幫助，甚至可以通過所在的專業(yè)群體、俱樂部得到心理慰藉。這種個體通過自主治理來自我應對風險的社會機制，是亞政治和生活政治的經(jīng)典表現(xiàn)，也是后現(xiàn)代社會帶給人們的更廣闊的風險應對平臺。

（三）完善市場秩序以增強公共風險應對助力

市場經(jīng)濟本身就是人們自主應對風險的一種機制。契約是市場經(jīng)濟的基礎，商業(yè)契約在規(guī)定市場合作者之間財富分配方式的同時，一般也規(guī)定了風險分配方式。但市場秩序與公共風險的關系具有復雜性。一方面，市場經(jīng)濟是人們擺脫某些公共風險的關鍵機制，比如：現(xiàn)代市場體系的形成促進了“馬爾薩斯陷阱”②式風險的消彌，以明晰產(chǎn)權和產(chǎn)權交易為核心的市場經(jīng)濟制度是解決“碳排放”問題的優(yōu)選機制。另一方面，崇尚自由競爭和自由交換的市場機制也導致商業(yè)周期的出現(xiàn)。在當今世界，一個國家是否選擇接受市場經(jīng)濟，決定了其所面對的公共風險的特征。不接受市場經(jīng)濟，意味著不必面對商品經(jīng)濟對原有社會結構的解構風險以及商業(yè)周期風險，但也意味著可能要面對饑荒等“古典的”公共風險。

從政府與市場的關系看，大多數(shù)情況下，政治力量是市場經(jīng)濟的構建者，正是強大的權力秩序，保證了市場交換的正常運行。即使在西方的市場經(jīng)濟原生國家，市場體系的形成也被認為是國家主權擴張的副產(chǎn)品〔16〕249。而且，政府還是“市場失靈”的主要彌補者。在現(xiàn)代社會，市場失靈的幾乎所有表現(xiàn)同時也是公共風險的源頭。盡管市場經(jīng)濟有明顯缺陷，但20世紀以來仍有越來越多的國家選擇了市場經(jīng)濟，其中一個重要原因就是市場經(jīng)濟為政府應對公共風險提供了更加廣闊的選擇空間。市場經(jīng)濟帶來了社會財富的高速增長，政府可以通過稅收等方式獲得更加豐裕的財政收入，這在客觀上增強了政府應對公共風險的能力。因此，市場經(jīng)濟為政府應對公共風險帶來的收益，要遠大于其帶來的風險。

在應對公共風險過程中，運用好市場秩序是現(xiàn)代政府的必然選擇。從我國抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗看，市場機制及其主角——市場行動者及企業(yè)家都發(fā)揮著不可替代的作用。盡管抗擊疫情主要靠集中秩序，但解決抗擊疫情過程中的很多問題如物資采購運輸、疫苗研發(fā)等，都離不開市場機制所發(fā)揮的作用。而且，我國企業(yè)家的創(chuàng)新能力以及社會責任感也在抗疫過程中體現(xiàn)得淋漓盡致。比如，各大網(wǎng)絡平臺利用自身優(yōu)勢幫助有關部門進行大數(shù)據(jù)疫情防控，現(xiàn)代物流供應鏈企業(yè)為“封城”居民提供了足夠的生活保障物資。借助市場這只“無形之手”，我國很好地解決了疫情初期面臨的醫(yī)療物資不足的難題。社會主義市場經(jīng)濟體制是我國抗擊疫情的重要制度優(yōu)勢，要取得抗擊疫情的最終勝利，仍然需要市場秩序發(fā)揮重要作用。

（四）尊重專業(yè)秩序以實現(xiàn)公共風險的科學處置

生產(chǎn)社會化主要表現(xiàn)為分工的不斷細化，分工的細化必然導致專業(yè)知識的分野。在現(xiàn)代社會，隨著各領域知識的迅速積累，一個人要成為某領域的專家，需要從大學甚至中學階段就要開始學習專業(yè)知識。各領域間的“知識壁壘”越來越高，過去那種“百科全書式”的人物越來越難以出現(xiàn)。這種情況下，掌握著具體領域高級知識的專家群體，在社會生產(chǎn)生活以及政治決策中的地位也就越來越重要。

專業(yè)分工的精細化以及專家群體地位的上升，對公共風險應對具有兩面性，在一定程度上加劇了公共風險的迭代演變。一方面，在當今時代，各行各業(yè)的設計師以及律師、醫(yī)師、會計師等幾乎主宰了人們的生活，“僅僅坐在家中，我就已經(jīng)被卷進了我所依賴的一種或一系列專家系統(tǒng)中”〔17〕24。從食品安全、建筑設計到疾病治療、疫情防控，專家系統(tǒng)所提供的專業(yè)標準左右著人們的判斷。某個專家系統(tǒng)的可信度一旦因為某些事件而坍塌，就立即成為一次公共風險。另一方面，從總體上看，專業(yè)群體是政府應對公共風險可資依靠的重要力量，他們掌握著行政官員所不具備的專業(yè)知識，其意見在政府決策者識別風險、理解風險規(guī)律以及出臺防控措施等方面都發(fā)揮著重要甚至決定性作用。我國新冠肺炎疫情防控的階段性成功，很大程度上就是政府決策者尊重專業(yè)秩序的結果。政府不但運用專家們的知識與判斷進行科學決策，而且還主動提供舞臺，讓專業(yè)人士直接面對公眾釋疑解惑，在穩(wěn)定人心的同時，專家群體收獲了美譽度，政府也增強了可信任度〔18〕。

專業(yè)秩序不同于其他秩序，它有自己的一套規(guī)則要求。正是其獨特的規(guī)則要求，保證了專家們在專業(yè)問題判斷上的相對理性以及獨立性，這也是其他秩序維度所缺失的因素。作為政府來說，一方面，要利用專業(yè)秩序的這種因素幫助自己科學決策;另一方面，也要利用專業(yè)秩序的理性精神來強化與社會秩序、市場秩序的溝通，以幫助社會個體與市場主體進行理性選擇。從某種意義上來說，政府組織及官員對專業(yè)秩序的態(tài)度，也是自身專業(yè)精神的體現(xiàn)。

生產(chǎn)力的發(fā)展以及社會結構的變化，促進了人類個體的解放。人類個體的解放反過來又加劇了個體風險向公共風險的轉變。由于公共風險及其應對困境產(chǎn)生的根本原因是風險社會的結構性矛盾，化解公共風險應對困境的主要方案將是社會結構自身的變革。因此，盡管當代政府是公共風險應對的主體責任承擔者，但政府運行的主導秩序即集中秩序無法單獨承擔應對公共風險的重任。

當代公共風險的復雜化意味著風險應對過程中成本與收益變得更加復雜、隱蔽以及難以計量。一個精明的政策制定者，應該能夠更加全面、精確、客觀地理解風險應對過程中的投入與產(chǎn)出，并在眼前利益與長遠利益之間作出適度的權衡。具體來說，需要政府主導建立一個多層次的治理系統(tǒng)，使不同層次的治理結構之間相互補充、相輔相成。在公共風險形態(tài)不斷迭代變遷、公共債務不斷累積的當今時代，對于政府來說，多元秩序的共存共生不是一種威脅，而是一種解套措施。

注釋：

①從風險分配的歷史看，風險往往同財富一樣附著在階級模式上，只不過是以顛倒的方式來呈現(xiàn)。比如，富人不會在荒年陷入饑荒，在瘟疫發(fā)生時更有機會逃離疫區(qū)，在經(jīng)濟蕭條時不必面對失業(yè)危機，等等。參見烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博文譯，南京：譯林出版社，2018年，第25頁。

②按照馬爾薩斯的基本觀點，人口按照幾何級數(shù)增長，而生存資料僅僅按照算術級數(shù)增長，多增加的人口總是要以某種方式被消滅掉，人口不能超出相應的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，這被稱為“馬爾薩斯陷阱”。無論是東方還是西方，在漫長的古代農(nóng)業(yè)社會都不同程度地呈現(xiàn)出馬爾薩斯所總結出的特征。只有人類進入工業(yè)社會后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)被工業(yè)化農(nóng)業(yè)所替代，“馬爾薩斯陷阱”才成為過去。參見郭劍雄：《從馬爾薩斯陷阱到內生增長：工業(yè)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展關系再認識》，《中國人民大學學報》2014年第6期。

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責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2021-10-02

〔作者簡介〕武靖國（1978-），男，河南濮陽人，國家稅務總局稅務干部學院（中共國家稅務總局黨校）科研所副研究員、管理學博士，主要研究方向為財稅基礎理論、政府治理及公共政策。