吳曉東,周美華

(山東省菏澤市東明縣林業(yè)局,山東 東明 274500)

1 引言

自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、為了建立分類科學、布局合理、保護有力的自然保護地體系，有必要對自然保護地進行整合優(yōu)化[1～3]。東明縣濕地資源與林地資源十分豐富，縣境內(nèi)保護地類型豐富多樣，現(xiàn)有國家級濕地公園一處、省級濕地公園一處、省級森林公園一處。為構建科學合理的自然保護地體系，東明縣林業(yè)局在全縣范圍內(nèi)開展了自然保護地整合優(yōu)化工作。東明縣境內(nèi)的自然保護地既有交叉重疊，又有保護地規(guī)劃范圍不合理等現(xiàn)象，研究分析東明縣自然保護地整合優(yōu)化工作，對今后東明縣新建自然保護地具有十分重要的指導意義。

2 自然保護地現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 自然保護地現(xiàn)狀

東明縣位于魯西南平原，是黃河進入山東省的第一縣，總面積1306 km2。現(xiàn)有自然保護地3處，均為自然公園，保護地總面積1245.5 hm2，占全縣國土總面積的0.95%，見表1。

表1 東明縣自然保護地現(xiàn)狀情況統(tǒng)計

2.2 存在的問題

2.2.1 保護地存在交叉重疊

由于多頭批復，多頭建設，東明縣自然保護地存在重疊現(xiàn)象，且比較典型。東明黃河省級森林公園于2006年由山東省林業(yè)局批準建設。2013年，把濕地生態(tài)系統(tǒng)較為完善的森林公園西區(qū)部分區(qū)域建成為國家級濕地公園，并獲得國家林業(yè)局批準。雖然兩處自然保護地都相繼批準建立，但東明黃河國家濕地公園的邊界并沒有從東明黃河森林公園的邊界調(diào)整出來，造成兩處自然保護地重疊，重疊面積198.13 hm2，重疊面積占東明黃河國家濕地公園的62.4%，占東明黃河省級森林公園的25.6%，見圖1。

2.2.2 權屬不清，矛盾凸顯

東明縣部分自然保護地權屬不清導致的用地矛盾一直存在，保護地規(guī)劃建設之初由于3S技術手段落后、沒有開展勘界定標等原因，導致部分保護地權屬不清。東明黃河國家濕地公園大堤西側(cè)部分，管理部門雖然是林業(yè)部門，但該區(qū)域?qū)嶋H主要為東明黃河大堤堤防、險工及淤背區(qū)用地，隸屬河務部門管理。納入到東明黃河國家濕地公園后，實行嚴格的濕地生態(tài)紅線管理，對東明黃河大堤黃河防洪工程用地造成嚴重影響，導致有的防洪工程不能有效開展，用地矛盾凸顯。

圖1 東明縣自然保護地重疊情況

2.2.3 功能區(qū)劃沖突，保護與管理目標不一致

國家濕地公園與省級森林公園的保護對象與目標完全不一致，國家濕地公園納入國家濕地生態(tài)保護紅線，實行嚴格的管理，尤其是在核心區(qū)，均屬于嚴格保育區(qū)域，禁止人為干擾。但森林公園可以按照總體規(guī)劃建設與旅游相關的各種設施[4]。東明黃河國家濕地公園東區(qū)與東明黃河省級森林公園西區(qū)重疊，東明黃河國家濕地公園主要保護對象為黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)，東明黃河省級森林公園主要保護對象為森林生態(tài)系統(tǒng)。保護地功能的區(qū)劃不同，導致管理目標差異顯著，在保護措施與保護手段上不能有效開展。

2.2.4 其他問題

由于東明縣耕地和林地分屬國土部門和林業(yè)部門管理，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間行政邊界調(diào)整等歷史遺留原因，造成國土空間利用規(guī)劃邊界與自然保護地邊界不一致的問題。部門間在編制土地利用規(guī)劃和林地利用規(guī)劃上各自為政，導致了在自然保護地內(nèi)存在耕地、基本農(nóng)田、村莊等不符合自然保護地功能的設施和單位。目前，在東明黃河國家濕地公園和東明黃河省級森林公園內(nèi)存在基本農(nóng)田27.76 hm2，在東明黃河省級森林公園內(nèi)存在著2003年由黃河灘區(qū)搬遷新建的村莊，以上設施和單位嚴重影響了自然保護地生態(tài)功能的建設與發(fā)揮。同時由于存在位于自然保護地范圍內(nèi)，一些教育設施、衛(wèi)生設施等民生工程也難以實現(xiàn)。

3 自然保護地整合優(yōu)化原則

3.1 堅持保護優(yōu)先

堅持保護優(yōu)先，在自然保護地整合優(yōu)化過程中，堅持自然保護地保護面積不減少、保護強度不降低的總體原則，保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，提高當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務功能。

3.2 堅持實事求是

建立科學評價體系，著眼解決現(xiàn)實矛盾沖突和歷史遺留問題，對生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田等逐步退出設置過渡期，穩(wěn)步推進[5]。

3.3 堅持一地一牌

根據(jù)保護地生態(tài)系統(tǒng)、主要保護對象不同，建立統(tǒng)一規(guī)范管理機構，對自然保護地進行分類管理，確保設立一片自然保護地，建立一處管理機構，保護一方生態(tài)系統(tǒng)，推動自然保護地管理體制向良性發(fā)展。

4 整合優(yōu)化方案

4.1 整合交叉重疊保護地

根據(jù)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求，以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，整合各類自然保護地，將符合條件的優(yōu)先整合設立國家公園，做到一個保護地、一套機構、一塊牌子[6]。東明黃河國家濕地公園與東明黃河省級森林公園重疊的部分自然資源現(xiàn)狀主要為黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合東明縣自然保護地實際情況，按照《指導意見》要求，重疊部分應整合歸并到東明黃河國家濕地公園，重疊部分相應部分調(diào)出東明黃河省級森林公園。

4.2 明確權屬，化解矛盾

東明縣為黃河入魯?shù)谝豢h，黃河在東明縣境內(nèi)穿過，全長約75 km，黃河大堤作為重要的防洪堤防工程，對保護東明縣人民生命財產(chǎn)安全起著重要的作用。東明黃河國家濕地公園西側(cè)部分，緊鄰黃河大堤，該區(qū)域土地權屬為河務部門，用于黃河防洪工程建設，主要包括堤防、險工及淤背區(qū)。劃入國家濕地公園后，實行了嚴格的濕地紅線保護，與黃河防洪工程建設存在嚴重的用地矛盾。為化解用地矛盾，明確土地權屬，建議將黃河國家濕地公園黃河大堤西側(cè)部分調(diào)出東明黃河國家濕地公園，見圖2。

圖2 整合優(yōu)化后的東明縣自然保護地

4.3 其他優(yōu)化整合措施

東明縣現(xiàn)有自然保護地涉及永久基本農(nóng)田總面積27.76 hm2。其中：東明黃河國家濕地公園內(nèi)存在永久基本農(nóng)田面積4.03 hm2，東明黃河省級森林公園內(nèi)存在永久基本農(nóng)田面積23.73 hm2，應協(xié)調(diào)相關部門將永久基本農(nóng)田逐步退出自然保護地范圍。東明黃河省級森林公園內(nèi)由黃河灘區(qū)搬遷新建的村莊，協(xié)調(diào)相關部門，調(diào)出自然保護地范圍。

5 討論

雖然整合優(yōu)化后的東明縣自然保地面積有所減少，但通過自然保護地整合優(yōu)化工作使自然保護地交叉重疊問題得到有效的解決，同時化解了濕地保護紅線與黃河防洪工程建設用地之間的矛盾，并且還保證了各自自然公園生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)性、完整性和多樣性。同時考慮到整合優(yōu)化后易于管護和管理，將東明黃河省級森林公園西片區(qū)南半部的濕地生態(tài)系統(tǒng)全部納入到整合優(yōu)化后的東明黃河國家濕地公園。東明縣濕地類型和濕地面積豐富，按照自然保護地“保護面積不減少，保護強度不降低”的要求，下一步主要工作是通過新建保護地來補充保護地面積。