方觀鳳

【摘要】區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開財(cái)政資金的支持，而財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是我國(guó)增加財(cái)政資金使用效率監(jiān)管的重要手段，也是審計(jì)部門的核心任務(wù)和重要職責(zé)，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)通過(guò)人大審議審計(jì)工作報(bào)告，并通過(guò)檢驗(yàn)部門落實(shí)、反饋審計(jì)整改意見等一系列舉措，對(duì)促進(jìn)財(cái)政提質(zhì)增效，推動(dòng)完善預(yù)算管理，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用，為區(qū)域治理提供了獨(dú)特的視野。目前，我國(guó)的財(cái)政體制已由財(cái)政收入管理轉(zhuǎn)向財(cái)政支出管理，浙江省麗水市作為“兩山”理念的重要萌發(fā)地和先行實(shí)踐地。在此，筆者從基層審計(jì)機(jī)關(guān)的角度，就財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)職能定位的發(fā)展歷程、新形勢(shì)下財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的新特點(diǎn)，以及如何更好地開創(chuàng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作新格局從而服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算;執(zhí)行區(qū)域;發(fā)展特點(diǎn);對(duì)策

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.24.001

一、我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)職能定位的發(fā)展歷程

我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政同級(jí)審”）的職能定位和技術(shù)方面經(jīng)歷了由傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)到現(xiàn)代全面審計(jì)的轉(zhuǎn)變等若干不同的階段，從19世紀(jì)中期出臺(tái)的財(cái)政體制的草案到《預(yù)算決算暫行條例》《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》的頒布，再到十八屆三中全會(huì)后，出臺(tái)完善《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》、審議修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，這一系列法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)預(yù)算制度建設(shè)、財(cái)稅改革及預(yù)算制度建設(shè)等多方面進(jìn)行了完善，財(cái)政同級(jí)審體制得以逐步形成。

二、新形勢(shì)下預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的新特點(diǎn)

（一）審計(jì)戰(zhàn)略作用的深刻變化

中央及各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的成立，黨中央、國(guó)務(wù)院從戰(zhàn)略高度對(duì)審計(jì)工作提出了新要求，要求審計(jì)工作提高政治站位。財(cái)政預(yù)算是我國(guó)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具，而財(cái)政同級(jí)審是審計(jì)工作中極其重要的一環(huán)，監(jiān)督的是政府集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的機(jī)制運(yùn)行情況，關(guān)系到政府貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施。因此，更要堅(jiān)持宏觀視野和全局觀念，把揭示微觀問(wèn)題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警能力、風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示能力、拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，更好地發(fā)揮審計(jì)在優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量方面的作用，以促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉。

（二）現(xiàn)代財(cái)政制度的深刻變革

一方面，體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理上。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。黨的十九大從全局和戰(zhàn)略角度指出要建立約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理;2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修正）》提出預(yù)算應(yīng)遵循績(jī)效原則，2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》印發(fā)，要求加快部署，建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系;另一方面，體現(xiàn)在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的審查督查上。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作監(jiān)督重點(diǎn)的變化，要求加大對(duì)重點(diǎn)支出的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，除了關(guān)注保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等“養(yǎng)人”支出之外，其余的“做事”資金也是地方領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)心的問(wèn)題，這些問(wèn)題必然對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在導(dǎo)向和實(shí)踐層面產(chǎn)生影響，以保證審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出適用性和針對(duì)性強(qiáng)的審計(jì)工作報(bào)告。

（三）審計(jì)工作發(fā)展的深刻變化

一方面，審計(jì)全覆蓋的工作使命要求對(duì)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的項(xiàng)目計(jì)劃、組織形式、人力資源帶來(lái)深刻影響，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何整合好資源，做好項(xiàng)目融合，以適應(yīng)任務(wù)繁重、人手緊張的現(xiàn)實(shí)情況;另一方面，隨著財(cái)政等各部門信息化管理水平的提高，使得審計(jì)人員必須逐步提高信息技術(shù)水平，以求在財(cái)政同級(jí)審計(jì)較短的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施時(shí)間里取得較好的成效。

三、深入開展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對(duì)策建議

（一）以“大財(cái)政”理念優(yōu)化項(xiàng)目組織

以“大財(cái)政”理念，優(yōu)化審計(jì)資源改進(jìn)審計(jì)方式。財(cái)政同級(jí)審有效運(yùn)行離不開各審計(jì)單位和部門的共同努力。這就要求必須改變基層審計(jì)機(jī)關(guān)存在的少量審計(jì)人員負(fù)責(zé)大量審計(jì)工作的不合理現(xiàn)狀。本市審計(jì)部門積極探索，勇于實(shí)踐，將“構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局”理念融入年初謀劃項(xiàng)目、人員安排、方案制定中，認(rèn)真把握“全面審計(jì)”與“突出重點(diǎn)”，財(cái)政審計(jì)與其他項(xiàng)目審計(jì)的關(guān)系，在有限的審計(jì)項(xiàng)目中做到“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合，從而把握審計(jì)全覆蓋要求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)宏觀決策和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)。

一是堅(jiān)持全局“一盤棋”統(tǒng)籌安排項(xiàng)目計(jì)劃。在制訂年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為中心，不斷強(qiáng)化成果導(dǎo)向意識(shí)，以“審計(jì)結(jié)果報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告”為核心編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，由此安排好各個(gè)專業(yè)科室的配套項(xiàng)目，形成主次分明，既單獨(dú)立項(xiàng)，又互相聯(lián)系，統(tǒng)分結(jié)合的整體。

二是整合審計(jì)資源，確保審計(jì)對(duì)象有深度地融合。盡可能將財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他審計(jì)類型結(jié)合，在避免審計(jì)對(duì)象和類型出現(xiàn)重疊的同時(shí)最大化發(fā)揮財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的決策功能。以“一拖N”方式制定審計(jì)實(shí)施方案，統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)目的審計(jì)范圍，切實(shí)做到財(cái)政預(yù)算執(zhí)行與專項(xiàng)資金審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查項(xiàng)目相結(jié)合、與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織審計(jì)項(xiàng)目等相結(jié)合。例如，可以將財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、其他財(cái)政專項(xiàng)資金籌集使用項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，實(shí)現(xiàn)信息互通、成果共享，避免重復(fù)審計(jì)，降低審計(jì)成本，節(jié)約審計(jì)資源。

三是配好財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組人員。統(tǒng)籌整合審計(jì)資源，融合各專業(yè)審計(jì)，提高審計(jì)能力和效率。例如，在本市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，積極抽調(diào)精兵強(qiáng)將組成審計(jì)組，在由多年財(cái)政同級(jí)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的副局長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的同時(shí)，審計(jì)組還應(yīng)包含財(cái)務(wù)審計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)等方面的專業(yè)人才。

（二）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容

1.繼續(xù)實(shí)施稅收審計(jì)，完整審計(jì)報(bào)告

不斷推進(jìn)的財(cái)稅體制改革對(duì)我國(guó)財(cái)政同級(jí)審提出了更高的要求。原先在財(cái)政同級(jí)審中同步包含對(duì)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的審計(jì)內(nèi)容，通過(guò)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織地大集中審計(jì)等方式，下發(fā)基層審計(jì)機(jī)關(guān)核實(shí)疑點(diǎn)模式取得了很好的成效，也彌補(bǔ)了基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員少、大數(shù)據(jù)分析手段欠缺的短板。但因稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革，從2018年起，撤銷各級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，其職能、機(jī)構(gòu)、編制整體劃入國(guó)家稅務(wù)總局。隨之而來(lái)的是審計(jì)監(jiān)督權(quán)限的改變，這給地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)帶來(lái)很大變化。今年在省審計(jì)廳“大格局”“兩統(tǒng)籌”機(jī)制下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，填補(bǔ)審計(jì)報(bào)告中缺少稅收征管問(wèn)題的空白，保證基層審計(jì)機(jī)關(guān)受政府委托向人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告內(nèi)容的完整性和全面性。

2.注重延伸切入點(diǎn)，做到常審常新

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要廣度，也需要深度，本市審計(jì)部門除了履行規(guī)定動(dòng)作外，還應(yīng)在選取延伸重點(diǎn)上下足功夫，例如，“某安置小區(qū)建成十幾年未辦理相關(guān)手續(xù)且存在安置房閑置問(wèn)題”向政府報(bào)送了專報(bào)，政府召集相關(guān)單位召開專題協(xié)調(diào)會(huì)，使十幾年未解決的“老大難”問(wèn)題得以解決。

3.實(shí)現(xiàn)全覆蓋，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督盲區(qū)的審計(jì)

目前，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)由于審計(jì)力量和技術(shù)方法有限，每年只對(duì)資金量大或具有資金分配權(quán)的部門或單位安排審計(jì)，對(duì)于一些資金量小或者沒(méi)有資金分配權(quán)的部門或單位仍存在未審計(jì)的問(wèn)題，審計(jì)監(jiān)督存在“盲區(qū)”。近年來(lái)，本市審計(jì)部門在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中將未進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付中心統(tǒng)一核算的預(yù)算單位作為延伸重點(diǎn)，盤活監(jiān)督“盲區(qū)”相關(guān)單位存量資金繳入國(guó)庫(kù)，進(jìn)一步促使了財(cái)政部門健全結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）加大預(yù)算績(jī)效審計(jì)的力度

我國(guó)財(cái)政同級(jí)審計(jì)從初期的賬務(wù)審計(jì)為主到關(guān)注被審計(jì)對(duì)象的內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向到新形勢(shì)下關(guān)注財(cái)政資金是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的績(jī)效導(dǎo)向階段，緊跟預(yù)算改革的步伐。

加大對(duì)預(yù)算編制的審計(jì)力度，筑牢全面績(jī)效管理審計(jì)的基礎(chǔ)。除了要關(guān)注財(cái)政部門在預(yù)算編制、審批、下達(dá)資金等環(huán)節(jié)是否把關(guān)不夠嚴(yán)格外，也要關(guān)注是否存在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)不清晰或者無(wú)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目也安排預(yù)算資金的情況。

拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，強(qiáng)化對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的審計(jì)監(jiān)督，建立“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)全覆蓋，避免一些地區(qū)和部門存在重爭(zhēng)取項(xiàng)目而輕項(xiàng)目管理，忽視項(xiàng)目資金使用績(jī)效，甚至擠占挪用項(xiàng)目資金，損失浪費(fèi)項(xiàng)目資源等問(wèn)題?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)及社會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)重大項(xiàng)目開展預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高工作效率。

（四）深入推進(jìn)財(cái)政大數(shù)據(jù)審計(jì)

對(duì)財(cái)政同級(jí)審而言，財(cái)政四項(xiàng)改革、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)政綜合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建立完善后，形成大量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)和海量信息，傳統(tǒng)的審計(jì)模式不再適應(yīng)新形勢(shì)要求，預(yù)算同級(jí)審要實(shí)現(xiàn)廣度和深度方面的拓展，必須深入貫徹科技強(qiáng)審的要求。采集整合百家數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)多部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行充分挖掘分析，使審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力有質(zhì)的飛躍。一是以往預(yù)算執(zhí)行審計(jì)以總預(yù)算賬套為基礎(chǔ)結(jié)合部分財(cái)政業(yè)務(wù)資料，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行局入賬疑點(diǎn)，抽查跟蹤財(cái)政業(yè)務(wù)，存在難以將執(zhí)行情況與預(yù)算指標(biāo)管理相銜接進(jìn)行串聯(lián)分析及抽查面窄無(wú)法支撐面上評(píng)價(jià)等問(wèn)題;二是審計(jì)疑點(diǎn)及延伸審計(jì)的確定難題，在基礎(chǔ)信息不充分及真實(shí)度可能存在問(wèn)題的情況下，延伸審計(jì)決策的科學(xué)性偏低;三是傳統(tǒng)審計(jì)模式難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。積極構(gòu)建財(cái)政數(shù)據(jù)的共享和遠(yuǎn)程分析機(jī)制，解決數(shù)據(jù)單個(gè)化、碎片化問(wèn)題，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用效率。

（五）“四個(gè)報(bào)告”助力提質(zhì)增效

財(cái)政同級(jí)審的最終成果都要以審計(jì)委員會(huì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)整改報(bào)告（簡(jiǎn)稱“四個(gè)報(bào)告”）為載體才得以體現(xiàn)，同時(shí)借力人大常委會(huì)這個(gè)平臺(tái)，能更好地促進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改及審計(jì)成果的利用。近年來(lái)本市審計(jì)部門不斷強(qiáng)化成果導(dǎo)向意識(shí)，以滿足“四個(gè)報(bào)告”的立意、力度、容量為宗旨，推動(dòng)“四個(gè)報(bào)告”更好地服務(wù)黨委、人大、政府的需求。

本市“四個(gè)報(bào)告”實(shí)行“一拖N”的撰寫模式，即突出財(cái)政審計(jì)與其他審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)合，拓展審計(jì)層面和領(lǐng)域。將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府重大投資項(xiàng)目審計(jì)和扶貧專項(xiàng)審計(jì)、保障性安居工程政策措施落實(shí)情況等專項(xiàng)調(diào)查項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容納入審計(jì)工作報(bào)告中，為本級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)全面掌握全市財(cái)政狀況和政策措施落實(shí)情況，做出宏觀決策提供更充分的依據(jù)。匯總分析上年度審計(jì)報(bào)告整改情況，寫入審計(jì)工作報(bào)告，走好審計(jì)查出問(wèn)題整改的“最后一公里”，提升審計(jì)報(bào)告使用價(jià)值。

在報(bào)告內(nèi)容上堅(jiān)持“一分為二”、客觀公開的原則，既如實(shí)揭露問(wèn)題，又充分肯定成績(jī)，反映被審計(jì)單位的整改情況;在對(duì)存在問(wèn)題成因進(jìn)行深入、理性分析基礎(chǔ)上，提出可操作的管理意見，提升了報(bào)告的立意層次，得到了上級(jí)的充分肯定。

（六）審計(jì)整改助力規(guī)范運(yùn)行

注重審計(jì)成果的綜合分析運(yùn)用，充分體現(xiàn)“一果多用”。除在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)施中注意統(tǒng)籌外，更應(yīng)重視對(duì)審計(jì)結(jié)果的利用，實(shí)現(xiàn)同類型不同層級(jí)問(wèn)題整合利用的銜接機(jī)制，助力推進(jìn)財(cái)政改革。

1.“同級(jí)審”與“上審下”審計(jì)整改相結(jié)合

在財(cái)政審計(jì)工作當(dāng)中，最重要的兩種審計(jì)方式就是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審計(jì)，雖然預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審計(jì)的主體和內(nèi)容都有所不同，但這兩者之間相輔相成，既有著聯(lián)系，又有著本質(zhì)上的區(qū)別。無(wú)論是哪一種審計(jì)方式，其根本的目的都是對(duì)財(cái)政情況的合理合法性進(jìn)行有效監(jiān)督、分析和估判，以便為下一年度的預(yù)算方案提供有效借鑒。本級(jí)“同級(jí)審”可以借助“上審下”的整改東風(fēng)，使得整改工作更加全面和到位。

2.提升審計(jì)整改高度

為推進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)工作，規(guī)范審計(jì)整改行為，本市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)整改工作的意見》，著力構(gòu)建了審計(jì)整改結(jié)果報(bào)告、整改工作聯(lián)動(dòng)和整改責(zé)任追究等三項(xiàng)審計(jì)整改工作長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)審計(jì)整改工作制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化建設(shè)，進(jìn)一步提高了全市各單位對(duì)審計(jì)整改工作的重視，切實(shí)維護(hù)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。例如，本市審計(jì)部門每年對(duì)反映的問(wèn)題整理成“審計(jì)整改交辦事項(xiàng)”，明確提出了整改的期限、目標(biāo)、責(zé)任主體和責(zé)任追究等具體事項(xiàng)及紀(jì)律要求，市政府為此每年定期召開審計(jì)整改交辦會(huì)議，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自交辦相關(guān)單位整改，力爭(zhēng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題做到事事有回音、件件有著落。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不僅是保證各個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位有效管理財(cái)政資金的重要方式，還是財(cái)政改革的深化及社會(huì)發(fā)展和諧穩(wěn)定的有力保障。新常態(tài)下的財(cái)政審計(jì)工作要在財(cái)政審計(jì)大格局的引領(lǐng)下，充分依托好“大數(shù)據(jù)”“大平臺(tái)”，不斷提高財(cái)政審計(jì)宏觀站位，切實(shí)提高財(cái)政審計(jì)工作的效率和質(zhì)量，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

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