李土瑞

[摘要]采用傳統(tǒng)審計(jì)方法無(wú)法對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金進(jìn)行全覆蓋審計(jì)，本文以A縣基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金審計(jì)為例，探索利用影像二值化和重分類分析、空間疊加分析和空間數(shù)據(jù)結(jié)果輸出等多項(xiàng)GIS技術(shù)對(duì)多渠道數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并進(jìn)行總結(jié)和展望，以期為今后開(kāi)展類似資金數(shù)據(jù)分析工作提供借鑒。

[關(guān)鍵詞] GIS技術(shù) ? ?基本農(nóng)田保護(hù) ? ?補(bǔ)償資金 ? ?審計(jì)方法

一、引言

為了提高基本農(nóng)田保護(hù)單位保護(hù)耕地的積極性，使其在承擔(dān)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任的同時(shí)，獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，A縣自2012年起開(kāi)始實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，資金可用于基本農(nóng)田后續(xù)管護(hù)支出、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療支出、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目支出、精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)支出、村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”資金專項(xiàng)、農(nóng)田水利建設(shè)等支出，在優(yōu)化完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)現(xiàn)綠色資源惠民利民方面取得一定成效。審計(jì)組也了解到，是否履行保護(hù)責(zé)任與保護(hù)補(bǔ)貼掛鉤制度直接影響該項(xiàng)制度實(shí)施的效果，對(duì)于推動(dòng)解決基本農(nóng)田劃定不實(shí)、違法占用問(wèn)題至關(guān)重要，但是采用常規(guī)的審計(jì)方法無(wú)法實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。GIS技術(shù)是一種在計(jì)算機(jī)硬件、軟件系統(tǒng)支持下，對(duì)地理空間分布數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、儲(chǔ)存、處理、分析、顯示和描述的技術(shù)。在近幾年的國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中，GIS以其覆蓋面廣、信息容量大、可擴(kuò)展性強(qiáng)、界面直觀、定位準(zhǔn)確等優(yōu)勢(shì)，已在審計(jì)項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用，成為推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)的重要抓手和轉(zhuǎn)變審計(jì)工作方式的重要手段。因此，探索運(yùn)用GIS技術(shù)核實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金的分配嚴(yán)謹(jǐn)性、資金使用效益性成為審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。

二、審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)和思路

基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)：一是補(bǔ)貼對(duì)象多元化。該資金補(bǔ)貼對(duì)象為承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)營(yíng)農(nóng)（林）場(chǎng)等集體土地所有權(quán)單位和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)單位。補(bǔ)貼資金由省財(cái)政廳撥付到市財(cái)政局，由市財(cái)政局下達(dá)到鎮(zhèn)（街）財(cái)政所，財(cái)政所再將資金直接支付給鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政或永久基本農(nóng)田保護(hù)單位，涉及成千上萬(wàn)個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)單位，資金使用方向多樣化，采用常規(guī)的查看記賬憑證方式只能發(fā)現(xiàn)零星問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。二是補(bǔ)貼資金落到成千上萬(wàn)的具體地塊上。資金分配方案規(guī)定的補(bǔ)貼范圍為A縣基本農(nóng)田保護(hù)面積范圍，分布于10萬(wàn)多個(gè)基本農(nóng)田地塊上。因此，審計(jì)組根據(jù)資金可以落到具體地塊的特點(diǎn)，在地理信息系統(tǒng)支撐下創(chuàng)新探索對(duì)多渠道數(shù)據(jù)進(jìn)行以空間分析為主的審計(jì)方法，運(yùn)用“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式。

三、GIS在基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金審計(jì)的方法和步驟

通過(guò)對(duì)審計(jì)對(duì)象的分析，審計(jì)人員創(chuàng)新運(yùn)用探索空間數(shù)據(jù)獲取、空間數(shù)據(jù)可視化、影像二值化和重分類分析、空間疊加分析和空間數(shù)據(jù)結(jié)果輸出等技術(shù)方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金分布特征可視化、建筑物輪廓批量提取和核實(shí)違法占用基本農(nóng)田等重要審計(jì)內(nèi)容的支撐。具體審計(jì)步驟如下。

（一）獲取、集成、存儲(chǔ)各類數(shù)據(jù)

獲取審計(jì)數(shù)據(jù)是審計(jì)人員的基本功，在數(shù)據(jù)獲取方面，審計(jì)人員要把握當(dāng)前大數(shù)據(jù)審計(jì)下面臨的機(jī)遇，轉(zhuǎn)變觀念，破除數(shù)據(jù)獲取手段單一的問(wèn)題，充分獲取業(yè)務(wù)主管部門(mén)和市場(chǎng)現(xiàn)有可用的成果數(shù)據(jù)。一是從各業(yè)務(wù)主管部門(mén)獲取基本農(nóng)田劃定矢量數(shù)據(jù)、林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)、審計(jì)年度的高分辨率的影像和土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。同時(shí)為了解決業(yè)務(wù)主管部門(mén)無(wú)法提供影像數(shù)據(jù)的問(wèn)題，可根據(jù)國(guó)家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)“天地圖”網(wǎng)站中對(duì)外提供的API服務(wù)調(diào)用接口，通過(guò)開(kāi)源軟件QGIS或者商業(yè)軟件默認(rèn)封裝的WMTS接口實(shí)時(shí)獲取矢量底圖、矢量注記、影像底圖和影像注記等數(shù)據(jù)。二是利用開(kāi)源地圖通過(guò)選定特定范圍、等級(jí)的方式下載矢量化二維電子地圖，為后續(xù)進(jìn)行影像二值化和重分類批量提取建筑物輪廓提供必要的基礎(chǔ)。三是新建文件或者個(gè)人地理數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)拖拽或者導(dǎo)出的方式統(tǒng)一歸集管理數(shù)據(jù)，后續(xù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果也可以進(jìn)行存儲(chǔ)。

（二）利用空間可視化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金總體分布特征的分析

在傳統(tǒng)的財(cái)政資金審計(jì)中，大部分審計(jì)人員很少利用圖形審計(jì)資料，基本上采取以二維表數(shù)據(jù)分析為主，數(shù)據(jù)分析缺少區(qū)域特征。為此，審計(jì)人員利用地理信息系統(tǒng)可視化展示功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)A縣基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金總體分布特征的分析。因?yàn)檠a(bǔ)償資金的發(fā)放和基本農(nóng)田劃定面積、保護(hù)情況直接掛鉤，所以可以將補(bǔ)償資金時(shí)空分布圖與基本農(nóng)田保護(hù)單位評(píng)價(jià)圖進(jìn)行疊加分析，一方面直觀展示基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金的總體分布情況，另一方面也可以進(jìn)一步挖掘資金投向的合理性。首先將A縣的行政區(qū)劃圖層通過(guò)添加數(shù)據(jù)方式導(dǎo)入地理信息系統(tǒng)作為分析底圖;其次以劃定面積、保護(hù)情況和補(bǔ)償資金發(fā)放情況為兩張中間表通過(guò)“關(guān)聯(lián)和連接”命令連接到分析底圖上，形成對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)單位評(píng)價(jià)圖和補(bǔ)償資金發(fā)放時(shí)空分布圖;最后進(jìn)行疊加分析，形成基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金發(fā)放專題圖，還可以導(dǎo)入專門(mén)地理軟件制作三維視圖進(jìn)行直觀展示，有利于鎖定重點(diǎn)區(qū)域。

（三）利用影像二值化和重分類技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)矢量底圖建筑物輪廓的批量提取

《中華人民共和國(guó)土地管理法》和基本農(nóng)田保護(hù)條例等法律法規(guī)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)都有嚴(yán)格規(guī)定。然而，由于主管部門(mén)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任考核流于形式和執(zhí)法缺位等原因，違建問(wèn)題層出不窮。為了全面揭示這類問(wèn)題，在基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金審計(jì)中，必須要批量獲取被審計(jì)地區(qū)的建筑物矢量輪廓數(shù)據(jù)，全面反映違法占用基本農(nóng)田情況，促進(jìn)主管部門(mén)加大違法用地的查處整改力度。專業(yè)地理信息系統(tǒng)軟件在空間分析愈趨成熟，為利用影像二值化和重分類分析提供技術(shù)支撐。首先利用專業(yè)地理軟件讀取矢量化二維電子地圖，執(zhí)行影像分析工具進(jìn)行二值化處理;其次重復(fù)執(zhí)行空間分析工具中“重分類”;最后按照輪廓方式對(duì)建筑物進(jìn)行矢量化，并保存在新建的要素類文件。建筑物矢量圖層為后期利用空間疊加分析技術(shù)來(lái)全方位核實(shí)違法占用基本農(nóng)田情況提供重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。通過(guò)影像二值化和重分類的方式批量獲取的建筑物矢量數(shù)據(jù)如圖1所示。

（四）利用空間疊加技術(shù)分析，鎖定疑點(diǎn)地區(qū)

基本農(nóng)田劃定矢量數(shù)據(jù)、林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)、被審計(jì)地區(qū)的建筑物矢量數(shù)據(jù)都具有區(qū)域性，而基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金是按照劃定面積進(jìn)行補(bǔ)貼，具有落在具體地塊的特點(diǎn)，因此可以采用地理信息系統(tǒng)中空間疊加分析的功能，查看不同部門(mén)對(duì)同一地塊的不同認(rèn)定和違法占用基本農(nóng)田等情況。

本文的空間疊加分析主要采取以下兩種方式：一是將建筑物矢量數(shù)據(jù)與基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加分析，看是否存在重疊部分，將重疊部分與WMTS接口實(shí)時(shí)獲取的影像底圖進(jìn)行套合比對(duì)，作為疑點(diǎn)問(wèn)題線索并提取重疊圖斑的坐標(biāo)信息，為后續(xù)精準(zhǔn)定位到現(xiàn)場(chǎng)延伸提供支撐;二是將林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)圖層和基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加分析?？紤]到機(jī)構(gòu)改革后可能由于林業(yè)部門(mén)和土地部門(mén)銜接不到位的原因，存在認(rèn)定地塊相互重疊等問(wèn)題。所以審計(jì)人員采用第一種方式進(jìn)行數(shù)據(jù)分析并到現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分桉樹(shù)林被劃為基本農(nóng)田，并納入基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金補(bǔ)貼范圍，明顯違背該項(xiàng)資金的初衷。

（五）分析結(jié)果輸出和可視化，為審計(jì)取證提供數(shù)據(jù)支撐

通過(guò)空間疊加分析得出的結(jié)果可以通過(guò)地理系統(tǒng)軟件可視化界面套合影像圖準(zhǔn)確鎖定坐標(biāo)信息。一方面可以通過(guò)軟件“圖層轉(zhuǎn)為KML”命令實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互轉(zhuǎn)換;另一方面也可以通過(guò)“屬性表轉(zhuǎn)excel”命令實(shí)現(xiàn)通用表格導(dǎo)出，方便審計(jì)人員利用通用軟件、百度導(dǎo)航或者終端機(jī)等方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，將核查結(jié)果形成圖件和表格導(dǎo)出作為審計(jì)支撐證據(jù)。

四、總結(jié)和展望

本文以A縣基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金審計(jì)為例，將GIS技術(shù)與審計(jì)業(yè)務(wù)相結(jié)合，以空間分析為中心，全面揭示違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的情況，極大提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)，也為今后類似數(shù)據(jù)分析提供應(yīng)用框架。但該方法具有一定的門(mén)檻：一是因?yàn)楝F(xiàn)有開(kāi)源軟件空間數(shù)據(jù)分析功能有限，如影像二值化和重分類提取建筑物輪廓，需通過(guò)直接采購(gòu)商業(yè)軟件或者委托第三方力量進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，成本較高，并且二次開(kāi)發(fā)的維護(hù)和成本較高;二是審計(jì)人員空間思維有待進(jìn)一步提高。目前有的審計(jì)人員缺乏運(yùn)用空間思維進(jìn)行審計(jì)的意識(shí)，存在畏難情緒。因此，需要及時(shí)跟進(jìn)開(kāi)源軟件QGIS在審計(jì)空間數(shù)據(jù)分析插件的功能，同時(shí)審計(jì)人員要及時(shí)轉(zhuǎn)變審計(jì)思維，增強(qiáng)空間思維能力。

（作者單位：吳川市審計(jì)局，郵政編碼：524500，電子郵箱：13226237071@163.com）

主要參考文獻(xiàn)

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