肖克平

1 救撈系統(tǒng)是我國海上應急救援中堅力量

我國海上應急救援力量包括救撈系統(tǒng)①專業(yè)隊伍，海事、港航公安、漁政、公安水上執(zhí)法等救援隊伍，以及應急救援志愿者等，過往商船、漁船也有義務參與海上應急救援行動。救撈系統(tǒng)是我國唯一的國家海上應急救撈專業(yè)力量，具有執(zhí)行空中、水上水下立體救助任務和應急搶險打撈任務的綜合能力，最危險、最緊迫、最艱巨的海上救助打撈任務大多是由救撈系統(tǒng)專業(yè)隊伍完成的。

救撈系統(tǒng)是我國海上應急救援中堅力量，是國家應急救援保障體系的重要組成部分，是我國國防交通戰(zhàn)備的重要力量。遭遇臺風的漁船、碰撞起火船舶的火災撲救和人員救助、失去動力的故障船舶、翻沉船舶的人員救助，以及墜落入水飛機的搶險救援等，都離不開這支專業(yè)救撈隊伍。救撈系統(tǒng)還承擔了我國神舟飛船發(fā)射時的海上應急救援保障、西沙東沙海域國際大救援、汶川地震救援等特殊重大任務，體現(xiàn)了國家專業(yè)救援隊伍的責任和擔當。救撈系統(tǒng)在1951―2018年期間，成功救助遇險人員人（其中外籍人員人），救助遇險船舶5 108艘（其中外籍船舶924艘），打撈沉船艘（其中外籍沉船97艘），為保障海上人命、財產(chǎn)和環(huán)境安全作出了突出貢獻。

2 國家重大戰(zhàn)略及外部環(huán)境形勢對海上應急救援提出更高要求

隨著我國全面建成小康社會和建設社會主義現(xiàn)代化強國宏偉目標的確立，以及交通強國、海洋強國戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的實施，我國沿海經(jīng)濟活動和深遠海開發(fā)活動日益頻繁，海上貨物運輸量特別是原油、危化品運輸量持續(xù)增長，海上搜救打撈力量擔負的維護國家利益、保障人命環(huán)境財產(chǎn)安全和服務經(jīng)濟社會發(fā)展的任務越來越艱巨。因極端天氣和人為因素引發(fā)的海上遇險事件的增多，國家政治軍事、海洋維權等非傳統(tǒng)應急任務的逐年增加，都對我國水上應急救援保障工作提出了更高要求。

國家有關部門高度重視提升海上應急救援能力。2018年9月28日，全國政協(xié)召開座談會，圍繞“推進國家海洋救助保障體系建設”建言資政，推動進一步提升高效應對海上重大突發(fā)事件的能力。認清救撈系統(tǒng)發(fā)展面臨的問題，有利于采取針對性措施提升救撈系統(tǒng)水上應急救援能力，更好地服務交通強國建設。

3 救撈系統(tǒng)發(fā)展面臨的問題

3.1 專業(yè)救撈隊伍法律地位不清

對于我國的海事、消防、武警等隊伍，都有相關法律明確利益相關方權利和義務;而對于國家專業(yè)救助打撈隊伍所承擔的社會責任、職能地位目前尚無法規(guī)對其明確規(guī)定，以致救撈行為缺乏法律保護，救助處置程序缺乏法律依據(jù)。國家層面上的救撈立法缺失，使得海上救助行動缺少法律支持，對救助指揮決策、救助免責、搜救終止、強制打撈、報假警追責等都缺乏明確的法律規(guī)定，造成救助機構救助職責范圍難以界定，救助責任無限放大，而救助機構和人員卻沒有相應的權益保障。

3.2 應急處置海上重特大突發(fā)事件能力不強

隨著船舶專業(yè)化、大型化、現(xiàn)代化發(fā)展，新建30萬～35萬噸級油船、40萬噸級礦石船、2萬TEU級集裝箱船、16萬～22萬噸級郵輪等大型船舶已成為當今船舶發(fā)展趨勢。對于惡劣氣象條件下大規(guī)模群體性海上遇險（如郵輪海上遇險）、大噸位船舶在深水水域沉沒、大型油船溢油、化學品船泄漏等重特大海上突發(fā)事件，我國現(xiàn)有的海上專業(yè)應急救助能力不足，深海沉船整體打撈能力不夠，對海上大面積溢油、危化品污染處置能力不強。發(fā)生在2018年1月的“桑吉”輪燃爆事故，警示我國必須提升凝析油等危險化學品事故應急處置能力、溢油處置能力和海上消防能力。

3.3 深遠海搜救打撈能力不足

在馬航MH370航班全球大搜索行動中可以發(fā)現(xiàn)，我國在深遠海搜救打撈方面存在諸多不足，如深海探測技術裝備和海上高性能低空搜尋技術裝備不足，深海打撈技術和裝備不足，救援船舶實時通信能力不足，救援補給能力不夠等。我國的深遠海搜救打撈能力與我國作為世界第二大經(jīng)濟體的國際地位不匹配。雖然在“十二五”和“十三五”規(guī)劃期內(nèi)我國加強了深遠海搜救打撈裝備的建設，但深遠海搜救打撈的裝備、人員隊伍、技術技能還處于建設期，設施設備數(shù)量有限，難以高效應對海上應急任務，尤其在海況復雜的南海海域（最深處逾 m），我國救撈系統(tǒng)的救援能力還非常有限。

3.4 待遇與職業(yè)風險不匹配

救助搶險任務大多在惡劣氣象條件下進行，救助人員的生命安全和身心健康受到惡劣環(huán)境的威脅和影響，救助搶險工作是艱苦的高風險工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，專業(yè)救助人員人均年收入遠低于社會同類人員的平均水平（救撈系統(tǒng)船長、輪機長、直升機機長等主要專業(yè)技術人才的年均收入僅為社會同類人員的50%），海上救助人員的待遇與其高難度、高風險、高強度的救助工作不匹配。救撈系統(tǒng)中存在的高級技術人才和特殊崗位人員（船員、飛行員、潛水員等）待遇低、引進難、留住難的問題，正影響著搜尋救撈隊伍的穩(wěn)定和救撈事業(yè)的發(fā)展。

3.5 經(jīng)費保障不足

自救撈系統(tǒng)體制改革以來，國家投入資金提升救助打撈裝備，救助船艇從改革初期（2003年）的34艘增加到2018年的75艘。2003年，六部委文件規(guī)定：救助局的事業(yè)經(jīng)費納入中央財政支出預算;根據(jù)目前救助基地布局和救助船舶配備需要，3個救助局的事業(yè)編制為名，今后新增救助基地和船舶、機場、飛機所需的人員編制另行核定。目前國家對救助單位在新增救助裝備方面有裝備的一次性投入資金，但在裝備維護和運行費用和訓練費用上的支持偏少，且人員編制并沒有新增。這導致目前救助單位人員經(jīng)費不足，人員隊伍不穩(wěn)定，救助船舶訓練經(jīng)費短缺，訓練強度不夠，救助船員技能水平下降，對救撈事業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

3.6 參與國際海上搜救打撈行動不夠多

雖然我國海上搜救打撈隊伍曾參與馬航MH370航班全球大搜索、泰國普吉島客船救援、馬來西亞海域“榮昌8”輪失事應急救援、韓國“世越號”客船打撈等國際性海上搜救打撈行動，但參與的國際海上搜救打撈行動還相對較少，在海外應急救助打撈綜合補給、國際海上搜救合作機制、海上搜救信息共享、相關海洋地理測繪基礎資料等方面還存在諸多不足。

4 提升救撈系統(tǒng)搜救打撈能力的建議

4.1 加快明確搜救打撈工作法律地位的立法進程

加快海上搜救打撈相關立法進程，厘清權責邊界，推進國內(nèi)法規(guī)與相關國際公約的接軌，賦予海上搜救打撈工作應有的法律地位。短期內(nèi)較難由全國人大或國務院制定與搜救打撈相關的法規(guī)，建議先爭取交通運輸部來制定部門規(guī)章，通過交通運輸部規(guī)章明確專業(yè)搜救打撈隊伍的職責、權利、義務和救撈處置程序，規(guī)范海上搜救打撈主體行為，為海上搜救打撈行動的開展提供依據(jù)和保障。

4.2 著力發(fā)展重特大突發(fā)事件的應對能力

為應對深遠海海域突發(fā)災難性事件，需要建造能夠搭載深海探測設備的深遠海大型遠洋救助船。研發(fā)或購置水面、水下搜尋探測設備，包括配備多波束回聲探測儀、米級深海拖曳系統(tǒng)和自主式無人潛航器等，以應對深海水下搜尋需求。加強溢油應急處置能力建設，重點加強大型溢油回收船建造和救助船舶溢油回收設備的配備，并強化相關操作人員的訓練。加強?；反笆鹿蕬碧幹迷O施、海上消防設施和?；贩雷o設施的建設，提升針對危險品船舶事故的應急救援能力?？茖W配置救助航空器，提升海空立體救助能力。加強深水打撈裝備技術研發(fā)，包括噸級起重能力半潛式動力定位救撈工程船、8萬噸級和10萬噸級自航半潛船的建造購置，以及米級深水機器人及專業(yè)作業(yè)工具的研發(fā)。加快適應內(nèi)陸深水救援的移動裝備研發(fā)，提升內(nèi)陸遠程深水救援能力，配置能應對各種復雜水域環(huán)境的性能出眾、機動性高的箱式化機動應急系統(tǒng)，并配套相應快速轉(zhuǎn)運車輛。

4.3 加強救撈裝備技術研發(fā)，提升救撈科技水平

關鍵核心技術必須依靠自主創(chuàng)新實現(xiàn)突破。要重點加強高等級海況條件下群體性遇險人員快速搜救、深遠海立體搜尋掃測、大噸位大深度沉船快速整體打撈、大面積海上溢油清除、沉船存油及?；肺廴咎幹?、內(nèi)陸深水應急救援等裝備技術集成創(chuàng)新研發(fā)，進一步突破長期制約救撈發(fā)展的核心技術問題。推進500米級飽和潛水系統(tǒng)成套技術的研發(fā)，建設深潛水救撈技術裝備工程與潛水醫(yī)學研究中心;加大深水大噸位船舶打撈輔助技術、沉船存油及?；非宄厥占夹g研發(fā)力度;開展無人機、無人船、無人潛水器等先進智能設備在救撈領域的研發(fā)應用;建設海上遇險模擬系統(tǒng)，在模擬的惡劣氣象海況條件下進行海上搜尋救助打撈專業(yè)訓練，提高搜救人員在復雜危險環(huán)境下有效執(zhí)行人命搜救的技能。

4.4 建設南海綜合救助基地，加強遠海搜救綜合補給能力建設

在南海海域建立永久性的搜救船舶、航空器應急救助基地，提升我國南海海域應急救助能力。從國家航空救援網(wǎng)絡和交通運輸部綜合交通運輸體系層面推動救助飛行基地建設，爭取各地改擴建機場或建設通航機場時配套建設救助飛行隊基地設施和起降點，更好地發(fā)揮飛行救助的作用。

4.5 提升專業(yè)救助人員待遇，建立獎勵機制

在綜合考慮社會同行業(yè)收入水平的基礎上提高專業(yè)救助人員工資待遇，并在國家現(xiàn)有的風險作業(yè)津補貼項目中增加專業(yè)救助船員、飛行員、潛水員、救生員等的風險津補貼項目。參照軍隊立功授獎管理規(guī)定，建立海上救撈獎勵機制，讓這些以高難度、高風險為常態(tài)的搜救人員在流血流汗的同時得到應有的獎勵，激發(fā)專業(yè)搜救人員干事創(chuàng)業(yè)的動力。

4.6 重新核定救助設施裝備、人員數(shù)量和所需經(jīng)費

為解決救助單位救助裝備與人員編制和經(jīng)費不匹配問題，建議根據(jù)新增救助基地和船舶、機場、飛機所需的人員編制重新核定救撈系統(tǒng)人員編制、人員經(jīng)費和工作經(jīng)費。實戰(zhàn)化日常訓練是全面提升救助能力、確保在復雜環(huán)境下實施高效救助的關鍵，建議根據(jù)救助工作的特殊性、風險性、實戰(zhàn)性，補足專業(yè)救助和飛行單位日常訓練經(jīng)費缺口，使必要的救助實戰(zhàn)訓練得以保證。打撈單位具有明顯的公益性與市場化并重的屬性，其承擔了大量公益性的搶險、打撈任務，是國家建設交通強國不可或缺的專業(yè)打撈隊伍，一些關鍵設備和技術仍然需要國家財政支持。

4.7 實施專業(yè)救助打撈力量“走出去”戰(zhàn)略

為更好履行國際公約義務，深化共建“一帶一路”合作，助力交通強國和海洋強國建設，彰顯負責任大國形象，要實施專業(yè)救助打撈力量“走出去”戰(zhàn)略，建立國際應急救援保障體系，建立雙邊或多邊海上搜救國際合作機制，暢通我國專業(yè)救助打撈力量“走出去”的通道，更多參與海上應急救助和搶險打撈國際行動，并在重點水域建立應急救撈基地，提供后勤保障。與“一帶一路”沿線國家建立海上搜救打撈交流合作機制，加強信息資源共享，開展相關人員培訓和技術交流合作。