王一璇，歐陽(yáng)忠明，朱 紅

(1.南寧師范大學(xué) 職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院，廣西 南寧 530000；2.江西科技師范大學(xué) 教育學(xué)部，江西 南昌 330038；3.江西服裝學(xué)院 團(tuán)委,江西 南昌 330201)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)歷來(lái)重視教師隊(duì)伍建設(shè)，始終將其作為教育領(lǐng)域改革的重點(diǎn)內(nèi)容。隨著改革的不斷深入推進(jìn)，教師隊(duì)伍建設(shè)取得一定進(jìn)展，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，且整體水平不斷得到多維度的提升。但是，進(jìn)入新時(shí)代，加快教育現(xiàn)代化建設(shè)和辦好人民滿意的教育對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)提出了新要求、帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。

為逐步優(yōu)化教師隊(duì)伍建設(shè)內(nèi)維以提高新時(shí)代教師隊(duì)伍的建設(shè)質(zhì)量，近兩年我國(guó)不斷加強(qiáng)關(guān)于教師隊(duì)伍的深化改革，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策予以宏觀性規(guī)劃和重點(diǎn)推動(dòng)。2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過(guò)《全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)[1]。2018年以來(lái)，我國(guó)各省市積極響應(yīng)《意見(jiàn)》要求和會(huì)議精神并結(jié)合自身實(shí)際，先后出臺(tái)了關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革實(shí)施的落實(shí)意見(jiàn)。在國(guó)家和各省市的共同努力下，近三年新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的改革取得了可觀的進(jìn)展。與此同時(shí)，雖然新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革大局方向已經(jīng)清晰，但是一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題暴露交織在一起將會(huì)嚴(yán)重阻礙教師隊(duì)伍建設(shè)的發(fā)展，甚至?xí)璧K教育改革的時(shí)代大潮。

解決的辦法可以多種多樣，近年來(lái)教育部也出臺(tái)了針對(duì)部分問(wèn)題的優(yōu)化建議，但各地的落實(shí)效果參差不齊，問(wèn)題也未能很好地得到全面解決。追根到底，教師隊(duì)伍改革的成效很大程度取決于各省市出臺(tái)的政策文件，因?yàn)榻逃呤欠从辰逃枷爰熬竦闹庇^性文件，政策文本的內(nèi)容、指標(biāo)、維度、要求、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的合理程度將直接影響到改革目標(biāo)的落實(shí)效度和達(dá)成進(jìn)度。同時(shí)，由于政策工具是解決政策問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要抓手，以政策工具為切入點(diǎn)可以更好地解決各省市關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)文件中存在的問(wèn)題，使得政策文本內(nèi)部的維度、指標(biāo)以及比例更切合新時(shí)期關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的要求，從而增強(qiáng)政策文件對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)際指導(dǎo)力度，從而促進(jìn)政策目標(biāo)的更好落實(shí)。因此，以截止日前所收集到的30個(gè)省市的政策文本為研究對(duì)象，從政策工具的視角構(gòu)建二維分析框架，深入研究各省市關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)政策工具的應(yīng)用類型和選擇偏差，從而為新時(shí)代教師隊(duì)伍改革政策的工具選擇與優(yōu)化提供參考。

二、政策工具視角下的二維分析框架

政策工具最早源于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，當(dāng)初的研究主要集中于個(gè)人或公共組織通過(guò)什么樣的方式和途徑有目的地影響和作用于社會(huì)進(jìn)步[2]。20世紀(jì)70年代新公共行政時(shí)代的到來(lái)促成公共政策科學(xué)的生發(fā)，為政策工具的研究提供了學(xué)科基礎(chǔ)。政策工具的研究起源于20世紀(jì)80年代，胡德的《政府工具》的出版成為該領(lǐng)域的代表性著作，其在該文中提出，“工具” 概念可以通過(guò)將其區(qū)分為“客體”和“活動(dòng)”而得到更明晰的理解[3]。在經(jīng)歷了工具主義、過(guò)程主義、權(quán)變主義、建構(gòu)主義的研究途徑后，關(guān)于政策工具的代表性分類有以下4種：羅斯維爾和澤福爾德將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具；麥克唐納爾和埃爾莫爾基于工具作用的條件將其劃分為命令型、報(bào)酬型、職業(yè)拓展型、權(quán)威重組型和勸告政策型工具；施奈德和英格拉姆基于政府引導(dǎo)方式將工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、象征及勸誡型和學(xué)習(xí)型；豪利特和拉米什將政策工具分為強(qiáng)制型工具、自愿型工具和混合型工具[4]。

政策工具是溝通政策主客體的中間橋梁，因此，在對(duì)政策工具進(jìn)行介入應(yīng)用時(shí)，要充分考慮政策工具類型的匹配度、覆蓋度、權(quán)衡度量政策工具和政策文本實(shí)際內(nèi)容的貼合程度。為充分體現(xiàn)全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的實(shí)施意見(jiàn)政策的研究特點(diǎn)，本篇研究綜合了羅斯維爾和澤福爾德以及麥克唐納爾和埃爾莫爾兩方對(duì)政策工具的劃分方式，將政策工具分為以下五種類型：象征勸誡型、能力拓展型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型及權(quán)威命令型。

(一)X維度：基本政策工具維度

該維度由象征勸誡型、能力拓展型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型及權(quán)威命令型政策工具構(gòu)成。

在本研究所要分析的各省市文件中，象征勸誡型政策工具是指政府采用具有價(jià)值導(dǎo)向性的文本，喚起目標(biāo)群體對(duì)某種價(jià)值觀和信仰的自發(fā)認(rèn)同和遵守。主要體現(xiàn)為總體要求和思想政治兩大方面，具體可細(xì)分為指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、營(yíng)造尊師重教的社會(huì)氛圍等指標(biāo)。能力拓展型政策工具是指通過(guò)政府提供信息、培訓(xùn)、教育、資源等使目標(biāo)群體主動(dòng)改變行為以達(dá)到政策制定者的預(yù)期目標(biāo)。主要體現(xiàn)為提升專業(yè)素養(yǎng)能力、提高教師隊(duì)伍培養(yǎng)質(zhì)量?jī)煞矫?，具體可細(xì)分為幼兒園、中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校、高等院校不同級(jí)別教師隊(duì)伍的培養(yǎng)指標(biāo)。激勵(lì)型政策工具是指政府通過(guò)提供差異化的反饋引起對(duì)象的興趣，調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性，在政策目標(biāo)對(duì)象差異較大或政策環(huán)境較為復(fù)雜的情況下能夠以其靈活性發(fā)揮重要作用[5]。主要體現(xiàn)為提高地位待遇該維度，內(nèi)部可細(xì)分為教師社會(huì)地位提高、優(yōu)化基礎(chǔ)教育教師資源配置、落實(shí)民辦學(xué)校教師權(quán)益、重視教師住房保障、維護(hù)教師合法權(quán)益等附屬指標(biāo)。系統(tǒng)變革型政策工具是指政府對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革，使其能夠更好地服務(wù)于政策對(duì)象發(fā)展以促使政策目標(biāo)得以達(dá)成。主要體現(xiàn)在創(chuàng)新教師管理體制機(jī)制該方面，可細(xì)分為中小學(xué)教師編制管理、中小學(xué)教師“縣管校聘”“無(wú)校籍管理”制度改革、中小學(xué)教師準(zhǔn)入和招聘制度、高等學(xué)校教師人事制度、學(xué)校教師配置標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制、職業(yè)院校教師管理制度等具體指標(biāo)。權(quán)威命令型政策工具是指政府用授權(quán)、禁止或規(guī)定其在特定情況下采取行動(dòng)的方式以一定的權(quán)威性保障政策目標(biāo)的落實(shí)，主要指的是組織保障、經(jīng)費(fèi)保障、督查檢查等方面。政策工具作用方式見(jiàn)圖1。

圖1 政策工具的作用方式

(二)Y維度：教師隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)維度

一般來(lái)說(shuō)，如果單從政策工具維度對(duì)政策文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)研究，并不能夠全面地反應(yīng)其所有特征。與此同時(shí)還要結(jié)合政策所服務(wù)的客體(即新時(shí)代教師隊(duì)伍)維度從多方面來(lái)反映政策目標(biāo)的達(dá)成程度。因此，在深入研究各省市相關(guān)政策內(nèi)容的特點(diǎn)后，本文將該框架的Y維度劃分為總體要求、思想建設(shè)、能力質(zhì)量、管理體制、地位待遇、保障措施等6個(gè)要素。具體二維框架見(jiàn)圖2。

圖2 政策二維分析框架

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究對(duì)象

本文主要研究的是政策工具視角下全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)政策，研究對(duì)象是我國(guó)各省市出臺(tái)的關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的實(shí)施意見(jiàn)的政策文件。因此其數(shù)據(jù)的主要來(lái)源為我國(guó)各省市人民政府的門戶網(wǎng)站。其中，選取的政策文本主要發(fā)文時(shí)間從2018年6月至2019年5月，共搜集到安徽省、遼寧省、上海市、廣西壯族自治區(qū)、青海省、江西省、浙江省、廣東省、云南省、黑龍江省、甘肅省、吉林省、河北省、北京市、海南省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市、四川省、福建省、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、湖南省、山東省、貴州省、天津市、江蘇省、山西省和湖南省等省市自治區(qū)政府關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的實(shí)施意見(jiàn)的政策文件共計(jì)30份。

(二)研究思路和樣本編碼

1.研究思路

本文以教師隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中所面臨的問(wèn)題為基本出發(fā)點(diǎn)，從政策工具視角出發(fā)就全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)進(jìn)行政策研究。因此，本文主要采用文獻(xiàn)研究法和文本分析法，以目前出臺(tái)的共30份關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的政策文件為研究對(duì)象，對(duì)于政策內(nèi)容所采用的政策工具出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整體探討并提出相應(yīng)的改善建議?？傮w來(lái)說(shuō)，本文大致包括研究背景、研究意義、研究設(shè)計(jì)、文本量化研究、存在問(wèn)題、工具使用改進(jìn)對(duì)策六大方面。

2.樣本編碼

本文以所收集到的30個(gè)省市關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)相關(guān)政策文本的具體條款作為分析的主要單位，編碼方式為“政策編碼+歸屬編碼+政策工具編碼”。第一步，對(duì)30個(gè)政策文本進(jìn)行A層編碼；第二步，先將新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)包含的基本標(biāo)準(zhǔn)即總體要求、思想建設(shè)、能力質(zhì)量、管理體制、地位待遇、保障措施依次編碼為1、2、3、4、5、6，再以各省市政策文本中與之相對(duì)應(yīng)的一個(gè)意群為單位進(jìn)行B層歸類編碼；最后，將政策工具即象征勸誡型、能力拓展型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型及權(quán)威命令型政策工具依次編碼為1、2、3、4、5，在依據(jù)政策文本中對(duì)應(yīng)相應(yīng)政策工具的具體條目為一個(gè)單元進(jìn)行政策工具編碼。關(guān)于各省市全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)的主要政策文本編碼舉例見(jiàn)表1。

表1 全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)的主要政策文本編碼舉例

四、省域?qū)用骊P(guān)于深化教師隊(duì)伍建設(shè)政策工具使用現(xiàn)狀分析

(一)省域?qū)用骊P(guān)于深化教師隊(duì)伍建設(shè)政策的X維度分析

基于教師隊(duì)伍建設(shè)政策工具X維度上的象征勸誡型、能力拓展型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型及權(quán)威命令型政策工具五種類型政策工具的分類，按照相同或相近意群的劃分原則，對(duì)30份關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)落實(shí)改革實(shí)施意見(jiàn)的政策文本條目進(jìn)行了歸類統(tǒng)計(jì)，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)圖3。

通過(guò)對(duì)圖3的綜合分析可知，30份政策文本運(yùn)用的政策工具充分覆蓋了象征勸誡型、能力拓展型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型及權(quán)威命令型五種類型的政策工具，這與我國(guó)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)因素的多維性是相對(duì)應(yīng)的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，象征勸誡型政策工具運(yùn)用占比21%，能力拓展型政策工具運(yùn)用占比24%，激勵(lì)型政策工具運(yùn)用占比22%，系統(tǒng)變革型政策工具運(yùn)用占比20%，權(quán)威命令型政策工具占比13%。不同政策工具類型的運(yùn)用存在顯著差異，其中，能力拓展型政策工具使用最多，權(quán)威命令型政策工具使用最少。

圖3 X維度基本政策工具分布狀態(tài)

(二)省域?qū)用骊P(guān)于深化教師隊(duì)伍建設(shè)政策的Y維度分析

根據(jù)Y維度確定的總體要求、思想建設(shè)、能力質(zhì)量、管理體制、地位待遇、保障措施六大范疇為基礎(chǔ)，對(duì)30個(gè)省市政策文件對(duì)應(yīng)的措施內(nèi)容進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，30份關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)的政策基本覆蓋思想建設(shè)、能力質(zhì)量和管理體制、地位待遇四大維度。從整體措施數(shù)目角度來(lái)看，甘肅省制定數(shù)目最多(共計(jì)41條)，云南省制定數(shù)目最少(僅10條)。從具體維度措施數(shù)目角度來(lái)看：在總體要求上，30個(gè)省市政府基本都有從指導(dǎo)思想和基本原則這兩個(gè)視角進(jìn)行闡述；在思想建設(shè)上，甘肅省確定的目標(biāo)最多且詳細(xì)，確定了加強(qiáng)教師理想信念教育、加強(qiáng)黨務(wù)工作隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)施師德師風(fēng)建設(shè)工程等11條規(guī)范。云南省就該方面制定的條目最少，且在目標(biāo)的表述上比較籠統(tǒng)；在能力質(zhì)量上，貴州省確定的任務(wù)最多，共列舉了10個(gè)方面的教師隊(duì)伍專業(yè)能力改革措施。其次為福建省和上海市，各列舉了9個(gè)方面的改革內(nèi)容。湖北省對(duì)于該維度未提出對(duì)應(yīng)改革要求；在管理體制上，湖北省和北京市均給出了9個(gè)方面的改革要求，且內(nèi)容較為齊全；在地位待遇上，甘肅省從8個(gè)方面給出了不同的提高措施，其次是廣西省和廣東省，分別從7個(gè)方面提供改進(jìn)要求；在保障措施上，30個(gè)省市均涉及到組織保障、經(jīng)費(fèi)保障和督查保障三個(gè)維度。除此之外，甘肅省還就輿論宣傳和任務(wù)清單方面制定了相應(yīng)要求。

(三)省域?qū)用骊P(guān)于深化教師隊(duì)伍建設(shè)政策的X維度與Y維度交叉效應(yīng)分析

為深入探求本研究X、Y兩維度之間的關(guān)系，本文將政策文本條目的歸類統(tǒng)計(jì)結(jié)果及各政策工具具體內(nèi)容的量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行整合分析。從X維度與Y維度兩者交叉效應(yīng)來(lái)看，30份政策文本充分涵蓋了象征勸誡型、能力拓展型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型及權(quán)威命令型五類政策工具，這說(shuō)明政策工具對(duì)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)各方面都進(jìn)行了不同程度的干預(yù)。同時(shí)經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，管理體制使用的政策工具最多(166次)，其次為能力質(zhì)量(164次)、地位待遇(142次)、保障措施(90次)、總體要求(72次)、思想建設(shè)(58次)。由此可以證明，關(guān)于管理體制與能力質(zhì)量?jī)删S度的使用次數(shù)與全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)實(shí)施意見(jiàn)的政策文本整體內(nèi)容的篇幅和側(cè)重點(diǎn)成正相關(guān)。

五、省域?qū)用骊P(guān)于深化教師隊(duì)伍建設(shè)改革政策工具使用存在的問(wèn)題

(一)政策工具應(yīng)用力度拿捏不當(dāng)

就宏觀而言，雖然各類型政策工具在分布上差距不大，但在微觀角度看來(lái)仍存在失衡狀態(tài)。就激勵(lì)型政策工具來(lái)說(shuō)，其運(yùn)用總占比為21.67%，處于總體的第二位，該數(shù)據(jù)體現(xiàn)了政府對(duì)于教師隊(duì)伍建設(shè)激勵(lì)作用的重視程度較高。但從其內(nèi)部具體維度來(lái)看，該工具共涉及12項(xiàng)具體指標(biāo)，各省市在這些指標(biāo)中更傾向于提升艱苦鄉(xiāng)村地區(qū)教師待遇、維護(hù)民辦教師權(quán)益、提高教師社會(huì)地位、優(yōu)化中小學(xué)資源保障及推進(jìn)教師薪酬制度改革五大方面，而對(duì)于住房需求、醫(yī)療保障、人才服務(wù)保障、加大表彰力度、保障民主權(quán)利、職業(yè)文化建設(shè)和從教環(huán)境七方面的保障措施較輕視，上述七項(xiàng)指標(biāo)的總占比僅為12.66%，還不到總體的20%，由此可見(jiàn)該類型維度內(nèi)部分布的失衡。同時(shí)，該問(wèn)題在系統(tǒng)變革型和能力拓展型政策工具中均有體現(xiàn)。除此之外，從縱向維度來(lái)看，激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型和能力拓展型政策工具均含12個(gè)內(nèi)部指標(biāo)，象征勸誡型內(nèi)含7個(gè)內(nèi)部指標(biāo)，但象征勸誡型政策工具僅比激勵(lì)型政策工具的運(yùn)用低0.29%，同時(shí)卻比系統(tǒng)變革型政策工具的運(yùn)用高1.15%。該現(xiàn)象反映出在關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)的政策制定時(shí)過(guò)度使用了象征勸誡型政策工具，而對(duì)于能力拓展型、激勵(lì)型和系統(tǒng)變革型這三類政策工具的使用存在不足。

(二)政策工具應(yīng)用缺乏具體性

從30份政策文本的內(nèi)容可以看出，政府使用了相當(dāng)豐富的政策工具來(lái)制定相關(guān)目標(biāo)，為新時(shí)代教師隊(duì)伍的建設(shè)指明了方向，但部分政策工具比較籠統(tǒng)模糊，該狀況不利于落實(shí)工作的實(shí)際實(shí)施。就系統(tǒng)變革型政策工具而言，雖然使用了高達(dá)166次對(duì)教師隊(duì)伍管理體制機(jī)制的完善制定了相應(yīng)的要求指標(biāo)，但在實(shí)際落實(shí)中存在著很大困難。例如，30份關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)方案基本都有提出要建立職業(yè)院校新教師“師范教育+企業(yè)實(shí)踐”入職培訓(xùn)制度、規(guī)范中小學(xué)教師跨市縣流動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)行職業(yè)院校教師資格標(biāo)準(zhǔn)等要求，但是大都只列出了大致的改革方向，關(guān)于具體應(yīng)該如何落實(shí)卻未提供明確的抓手。除此之外，本文發(fā)現(xiàn)僅有6個(gè)省市在權(quán)威命令型政策工具方面采用了落實(shí)單位這一指標(biāo)，其他省市都沒(méi)有該指標(biāo)的落實(shí)要求，這將不利于督查考核的責(zé)任對(duì)象明確以及后續(xù)工作的有序開(kāi)展。

(三)政策工具應(yīng)用缺乏靈活性

根據(jù)上文對(duì)政策工具概念的描述，即政策工具是政府采取的一定手段來(lái)解決相應(yīng)的問(wèn)題以達(dá)到某一政策目標(biāo)。政策工具從根本上來(lái)說(shuō)是為了政策目標(biāo)服務(wù)的，而政策目標(biāo)來(lái)源于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，所以在運(yùn)用政策工具時(shí)要充分考慮使用對(duì)象的性質(zhì)與特點(diǎn)。就本文來(lái)講，現(xiàn)實(shí)中關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍的建設(shè)是一個(gè)曲折且長(zhǎng)期的過(guò)程，故所運(yùn)用的政策工具一定要具備一定的變通性。在對(duì)30份關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)的政策文本所用的政策工具統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，絕大部分政策工具的運(yùn)用僅僅只是為了滿足教師隊(duì)伍建設(shè)維度的大致目標(biāo)，并且考慮的角度比較單一。例如，所有的政策文本針對(duì)教師思想政治建設(shè)部分都給出了3到4條的促進(jìn)措施，但是并未在該維度提出相應(yīng)的懲罰措施；絕大多數(shù)在教師管理體制機(jī)制部分都提到了教師準(zhǔn)入機(jī)制，但是只有4個(gè)省市也同時(shí)考慮并制定了教師的退出機(jī)制。因此，政策工具的使用與新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的曲折性和長(zhǎng)期性之間并沒(méi)有很好的吻合度。這導(dǎo)致了整體文本完整度的欠缺，且將給政策文件后續(xù)的修訂施加不小的壓力。

(四)政策工具應(yīng)用指標(biāo)不合理

通過(guò)對(duì)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)政策框架Y維度上的頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，能力質(zhì)量和管理體制兩方面在政策工具運(yùn)用中所占比重較大，分別占22.6%和23.48%；在政策工具使用方面，總體要求僅占9.34%。通過(guò)上述三個(gè)數(shù)據(jù)可以看出各省市政府在新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)方面的重點(diǎn)改革依然是教師專業(yè)素質(zhì)能力的提高和教師隊(duì)伍管理體制機(jī)制的完善，即通過(guò)對(duì)各級(jí)各類學(xué)校教師培養(yǎng)建設(shè)、大力振興師范教育以提高師范生的培養(yǎng)質(zhì)量、創(chuàng)新規(guī)范教師編制配備、深化教師職稱和考核評(píng)價(jià)制度改革等方面的建設(shè)對(duì)新時(shí)代教師隊(duì)伍進(jìn)行進(jìn)一步改革。相比較而言，關(guān)于總體要求的政策工具使用占比要小很多，這在一定程度上表明各省市政府在整體號(hào)召方面的實(shí)施力度依然不夠。盡管在對(duì)各省市政策進(jìn)行組織編碼和二維框架量化分析時(shí)發(fā)現(xiàn)大部分省市都有從指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)兩方面對(duì)新時(shí)代教師建設(shè)進(jìn)行總體意義的要求明確，但相比于這兩個(gè)維度的指標(biāo)，大部分省市在戰(zhàn)略意義和基本原則兩個(gè)維度政策指標(biāo)制定相對(duì)而言還是很不充分的。

(五)政策工具應(yīng)用的創(chuàng)新度不高

通過(guò)對(duì)各省市文件內(nèi)容進(jìn)行綜合分析發(fā)現(xiàn)整體所采用的政策工具相似度高，這說(shuō)明在制定有關(guān)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)政策文本時(shí)難免會(huì)受到慣性思維和功能固著等因素的影響，所選用的政策工具呈現(xiàn)了單一僵化的形式。例如，政策工具內(nèi)部維度間的流通性不強(qiáng)、政策工具內(nèi)部指標(biāo)存在老化問(wèn)題等。這將不利于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)內(nèi)部機(jī)制的更新。與此同時(shí)，大部分省市的政策文本均未在運(yùn)用政策文本時(shí)充分結(jié)合考慮自身的發(fā)展特色，導(dǎo)致沒(méi)有屬于自己的“省市特性”。另外，針對(duì)單一維度如“加強(qiáng)區(qū)域人才交流與引進(jìn)機(jī)制建設(shè)”而言，各省市均只從能力拓展型政策工具角度進(jìn)行相應(yīng)文本內(nèi)容的制定，而忽略了該維度也可以從系統(tǒng)變更型政策工具角度出發(fā)。

六、省域?qū)用骊P(guān)于深化教師隊(duì)伍建設(shè)政策工具使用的優(yōu)化建議

(一)深慮環(huán)境前提

對(duì)于政策工具的選擇并非是主觀臆斷的，首先必須要考慮實(shí)際存在的社會(huì)環(huán)境[6]。同時(shí)，政策工具也由政策目標(biāo)決定，而政策目標(biāo)又根植于一定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中，因此，在對(duì)政策工具進(jìn)行選擇前，要深刻認(rèn)識(shí)到現(xiàn)存問(wèn)題以明確其目標(biāo)。除此之外，政策工具的使用還受到多重因素的制約，政策內(nèi)部系統(tǒng)、施用對(duì)象，甚至是社會(huì)子系統(tǒng)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、人口等因素都有可能對(duì)政策工具的使用產(chǎn)生一定程度的影響。因此，各省市在選用關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的政策工具時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)發(fā)展環(huán)境，在全面了解自身區(qū)域相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史等發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)教師隊(duì)伍的建設(shè)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題選用適合的政策工具來(lái)促進(jìn)本地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，只有提高政策工具的環(huán)境匹配度，從實(shí)際出發(fā)，為本地區(qū)教師隊(duì)伍發(fā)展現(xiàn)存問(wèn)題“量體裁衣”，才能夠真正促進(jìn)本地區(qū)相關(guān)的政策目標(biāo)更好達(dá)成。

(二)加大實(shí)施力度

整體來(lái)講，各省市關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)意見(jiàn)的政策文本內(nèi)容大體是較詳實(shí)的，但對(duì)于信息化建設(shè)和交流合作機(jī)制等能力拓展型政策工具的實(shí)施細(xì)節(jié)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在其他四類政策工具中，類似的問(wèn)題也是存在的，所包含的部分條目?jī)?nèi)容缺乏具體的操作方法和實(shí)施細(xì)節(jié)，這將不利于政策的實(shí)際落實(shí)。因此，各省市要加大政策工具的實(shí)施力度，將政策工具的實(shí)施細(xì)節(jié)具體化，加強(qiáng)相關(guān)政策體系的配套建設(shè)，如教師隊(duì)伍交流合作的途徑提供；住房、醫(yī)療保障方案的具體頒布等，以保證政策整體運(yùn)行能夠形成一個(gè)良性循環(huán)。同時(shí)，各政府要加強(qiáng)對(duì)于責(zé)任單位、工作清單的公開(kāi)力度及輿論監(jiān)督的實(shí)施強(qiáng)度，從而使更多的單位與群體自覺(jué)規(guī)范其相關(guān)行為。目前政府在以上三方面的實(shí)施力度有很大不足，在所有的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，僅有6份文件明確了落實(shí)單位，且工作清單、輿論宣傳兩者均只在2份文本中有所體現(xiàn)，這說(shuō)明在政策工具的實(shí)施力度方面還有很大的提升空間。

(三)注重實(shí)施長(zhǎng)效性

上文提到，各省市在使用政策工具制定時(shí)缺乏變通，未考慮到教師隊(duì)伍建設(shè)的曲折性與長(zhǎng)期性。因此，為了延長(zhǎng)政策工具的使用閾限，各政府在制定政策文本的過(guò)程中要注重政策工具設(shè)計(jì)的長(zhǎng)效性。隨著時(shí)間的推移，新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)必將會(huì)出現(xiàn)新的現(xiàn)象和問(wèn)題，在關(guān)于未來(lái)教師隊(duì)伍建設(shè)政策文本完善的過(guò)程中，各省市政府應(yīng)當(dāng)注意到建設(shè)目標(biāo)與新時(shí)代發(fā)展的要求要保持高度一致，對(duì)于政策內(nèi)部的各部分指標(biāo)要注重銜接，不可以造成自成體系甚至是斷層發(fā)展的局面。除此之外，政策工具也應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，要能夠根據(jù)教師隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀中出現(xiàn)的問(wèn)題預(yù)測(cè)其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，從而提供有針對(duì)性的預(yù)防措施。諸如教師隊(duì)伍工作態(tài)度的怠慢、教師師德問(wèn)題的預(yù)防、教師補(bǔ)助環(huán)節(jié)及教師工作問(wèn)責(zé)機(jī)制可能存在的紕漏等方面都可以被各省市政府在制定政策時(shí)考慮在內(nèi)，從而可增強(qiáng)政策文本的實(shí)用性，促進(jìn)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)包含因素的進(jìn)一步完備。

(四)優(yōu)化比例結(jié)構(gòu)

在解決復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題，制定整體的政策文本時(shí)，如果只考慮使用單一類型的政策工具是不能全面反映問(wèn)題、進(jìn)行改革以更好實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的。具體來(lái)講，在處理各省市關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革落實(shí)實(shí)施意見(jiàn)的政策文本時(shí)，要依據(jù)不同類型政策工具的適用范圍、性質(zhì)及優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行排列組合，優(yōu)化政策工具的使用比例。只有優(yōu)化了政策工具使用的比例結(jié)構(gòu)，所對(duì)應(yīng)的政策文本的內(nèi)外效度才會(huì)提高，才會(huì)有利于政策措施的合理規(guī)劃與落實(shí)。就本文而言，各省市在對(duì)于激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型和能力拓展型三類政策工具的使用比例明顯偏低，與此同時(shí)，又過(guò)高使用了象征勸誡型政策工具。由此可見(jiàn)，各省市應(yīng)當(dāng)對(duì)該政策工具的組合進(jìn)行優(yōu)化，適當(dāng)降低象征勸誡型政策工具的使用比例，同時(shí)提高對(duì)于激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型以及能力拓展型三類政策工具的使用比例。且針對(duì)各類政策工具內(nèi)部具體內(nèi)容指標(biāo)的分布也要考慮到相關(guān)微觀比例的優(yōu)化。

(五)拓寬創(chuàng)新性能

“在治理環(huán)境高度復(fù)雜性和變動(dòng)性的時(shí)代，任何試圖依靠既有的政策工具解決所有問(wèn)題的想法都變得不切實(shí)際，加快開(kāi)發(fā)新的政策工具已經(jīng)成為世界各國(guó)的戰(zhàn)略選擇[7]?！币虼?，各省市在制定關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革相關(guān)的落實(shí)意見(jiàn)政策文本時(shí)應(yīng)當(dāng)勇于突破自身傳統(tǒng)的局限性，不斷改造舊的政策工具，充分結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實(shí)際制定出具有創(chuàng)新思維的政策內(nèi)容。例如，對(duì)于政策工具的設(shè)計(jì)可以根據(jù)本地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)環(huán)境、教師隊(duì)伍資源配置、師資數(shù)量等具體因素分別附加運(yùn)用環(huán)境型政策工具、供給型政策工具以及需求型政策工具；還可以針對(duì)本地區(qū)教師現(xiàn)有隊(duì)伍進(jìn)行科學(xué)調(diào)查以了解本地區(qū)教師發(fā)展現(xiàn)狀，為其提供輸入型政策工具和輸出型政策工具的運(yùn)用。只有在依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上提高政策工具的創(chuàng)新度，不斷更新關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的政策工具庫(kù)，才能落實(shí)好新時(shí)代教師隊(duì)伍的建設(shè)改革，才能更快更好地實(shí)現(xiàn)全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的宏偉目標(biāo)。