文/李傳貴 常明亮

自各地陸續(xù)開展城市安全風(fēng)險評估、安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建等工作以來，均取得了顯著的成效，但也暴露出一些問題。在新形勢下，如何深化城市安全風(fēng)險評估，如何扎實有效地開展安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作，切實管控好城市的重大安全風(fēng)險，持續(xù)推進城市安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是我們必須要認真考慮的問題。

城市安全發(fā)展存在的主要問題

理論方法不成熟

一是相關(guān)概念不清晰。如對風(fēng)險、城市安全風(fēng)險、城市安全風(fēng)險評估、風(fēng)險和隱患的區(qū)別等相關(guān)術(shù)語的含義，并沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范性認識；對于工作范圍，有的只考慮生產(chǎn)安全事故，而有的還考慮了自然災(zāi)害、城市公共安全等；對于辨識評估的深度，有的只辨識到風(fēng)險源，而有的還對具體的事故原因和途徑進行了辨識。城市安全發(fā)展的內(nèi)涵到底是什么，如何正確理解綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，這些都還沒有形成統(tǒng)一的認識。

二是對系統(tǒng)性安全風(fēng)險辨識管控不夠。城市是一個開放的巨大系統(tǒng)，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性使城市安全風(fēng)險呈現(xiàn)疊加性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)合性特點，一起重大事故往往可能引發(fā)一系列連鎖事故。城市安全風(fēng)險管理更加強調(diào)對系統(tǒng)性風(fēng)險的辨識和管控，以及跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨層級的聯(lián)合協(xié)作。但目前由于城市安全系統(tǒng)性風(fēng)險防控的相關(guān)技術(shù)方法還不成熟，相關(guān)單位開展城市安全風(fēng)險辨識評估的思維方式大多還停留在企業(yè)安全風(fēng)險辨識評估的階段，對城市系統(tǒng)性安全風(fēng)險辨識存在不足。并且，城市安全風(fēng)險防控基本上是各行業(yè)領(lǐng)域各防各的風(fēng)險，各部門間缺乏有效的銜接，風(fēng)險防控的碎片化與城市安全風(fēng)險的系統(tǒng)性防控要求嚴重不適應(yīng)。

應(yīng)急管理部研究中心開展江蘇省蘇州市吳江區(qū)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建項目企業(yè)培訓(xùn)

三是相關(guān)工作之間的關(guān)系不清楚。目前城市安全相關(guān)的工作有城市安全風(fēng)險評估、構(gòu)建雙重預(yù)防機制、安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)、自然災(zāi)害風(fēng)險普查等，這些工作之間既有區(qū)別又有聯(lián)系，在開展的過程中也需要綜合考慮、統(tǒng)籌推進。不少地方對這些工作之間的關(guān)系不清楚，如有的地方將城市安全風(fēng)險評估等同于安全發(fā)展城市創(chuàng)建，在機構(gòu)改革后對于如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合推進防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等相關(guān)工作方面還缺乏清晰的思路。

組織方式未定型

城市安全風(fēng)險評估和安全發(fā)展城市創(chuàng)建是一項系統(tǒng)性工程，其相關(guān)工作量巨大，如何組織調(diào)動各行業(yè)領(lǐng)域管理部門、屬地、企業(yè)、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等眾多的主體，協(xié)調(diào)一致地開展工作是一個難題。目前各地開展工作方式不一，有的地方采取了完全委托中介機構(gòu)的方式，而有的地方在委托中介機構(gòu)的基礎(chǔ)上，還組織各相關(guān)部門、屬地和廣大企業(yè)一起參與。應(yīng)急管理部研究中心近年來探索出了“政府推動、企業(yè)負責(zé)、部門審核、屬地參與、咨詢機構(gòu)幫扶”的工作模式，較好地破解了這個難題。這種工作模式既可以很好地發(fā)揮各參與主體的長處，如政府部門的組織優(yōu)勢、企業(yè)的主體責(zé)任優(yōu)勢、咨詢機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢等，又可以使各參與主體在參與的過程中得到能力的提高，同時這種工作模式與黨中央提出的構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理格局的理念是相符合的，可為相關(guān)單位提供參考。

成果應(yīng)用不充分

城市安全風(fēng)險評估和安全發(fā)展城市創(chuàng)建工作會形成多層次、多類型的工作成果，如各級單位的安全風(fēng)險清單、各行業(yè)領(lǐng)域（屬地）的安全風(fēng)險評估報告、城市安全風(fēng)險空間分布圖等。這些成果只有在城市規(guī)劃、城市安全監(jiān)管、城市應(yīng)急預(yù)案等各項工作中得到切實的應(yīng)用，才能使城市安全風(fēng)險管控的水平得到真正地提高。目前很多地方對城市安全風(fēng)險評估的工作成果沒有很好的加以利用，如城市規(guī)劃與城市安全風(fēng)險評估工作脫節(jié)，造成許多安全布局不合理的問題；在城市安全監(jiān)管工作中，沒有將城市安全風(fēng)險評估的結(jié)果應(yīng)用到分級分類安全監(jiān)管中；開發(fā)的城市安全風(fēng)險空間分布圖僅僅為了滿足展示需要，沒有得到實際的應(yīng)用等。還有一些城市在開展了城市安全風(fēng)險評估之后，工作面貌和水平依然照舊。

新形勢下深化城市安全風(fēng)險評估的措施

完善城市安全風(fēng)險評估的法規(guī)標準

將城市安全風(fēng)險辨識、評估、分級、管控的要求上升為國家或者地方法律法規(guī)及標準，對生產(chǎn)經(jīng)營單位、各級人民政府及相關(guān)部門開展安全風(fēng)險評估的內(nèi)容、頻次、要求作出明確規(guī)定。制定城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、管線管廊、道路交通、軌道交通、燃氣工程、排水防澇、垃圾填埋場、渣土受納場、電力設(shè)施及電梯、大型游樂設(shè)施等行業(yè)領(lǐng)域的安全風(fēng)險辨識評估技術(shù)標準。

加強城市系統(tǒng)性安全風(fēng)險辨識評估技術(shù)研究

將城市安全風(fēng)險辨識評估由單一風(fēng)險源辨識評估向多災(zāi)種、事故鏈的綜合風(fēng)險辨識評估拓展。采用系統(tǒng)化的思路防范重大安全風(fēng)險，如加強城市安全風(fēng)險源頭治理方面，在規(guī)劃建設(shè)階段要加強風(fēng)險的識別與管控，城市空間布局要以安全為前提；加強建設(shè)項目實施前的評估論證工作，將安全生產(chǎn)的基本要求和保障措施落實到城市發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)；針對重大安全風(fēng)險，采取法律、行政、技術(shù)、市場、管理等多種措施進行綜合治理。

加強城市安全風(fēng)險評估成果的應(yīng)用

加強城市安全風(fēng)險評估成果在城市安全源頭治理、過程管控、應(yīng)急保障全過程的應(yīng)用。規(guī)劃部門在編制城市空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃時，應(yīng)當將城市安全風(fēng)險評估和自然災(zāi)害綜合風(fēng)險調(diào)查評估的結(jié)果作為重要參考依據(jù)，規(guī)避重大自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)風(fēng)險的影響。城市各級政府相關(guān)部門在開展安全監(jiān)管過程中，應(yīng)當充分利用風(fēng)險評估的結(jié)果信息梳理出重點監(jiān)管的行業(yè)、地區(qū)、風(fēng)險源，制定有針對性的風(fēng)險管控及應(yīng)急處置措施，實行風(fēng)險精準化、差異化動態(tài)管控。各級政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位在編制應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急隊伍建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案演練等應(yīng)急準備工作時，應(yīng)當充分參考城市安全風(fēng)險評估的結(jié)果，以重大安全風(fēng)險為主要應(yīng)急對象，開展深入的重大事故情景分析，以及應(yīng)急資源調(diào)查和應(yīng)急能力評估，有的放矢地做好相關(guān)應(yīng)急準備工作。

新形勢下創(chuàng)建安全發(fā)展城市工作的著力點

著力構(gòu)建多元共治的城市安全治理體系

在新形勢下，構(gòu)建共建、共治、共享的城市安全治理格局，成為城市安全發(fā)展的必然要求。各城市應(yīng)當利用創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市的契機，通過設(shè)計合理的制度和機制，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動、企業(yè)負責(zé)、社會參與、科技支撐、法治保障的城市安全治理體系，使企業(yè)、社會、公眾等力量共同參與到城市安全風(fēng)險治理工作當中，形成工作合力，提高創(chuàng)建效果。

如通過推行安全生產(chǎn)責(zé)任險、巨災(zāi)保險，使市場機制在城市安全風(fēng)險防控中更好地發(fā)揮作用；通過建立安全生產(chǎn)誠信機制，促使銀行、鐵路、航空等相關(guān)單位共同對違法違規(guī)企業(yè)實施約束，促進企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實；通過培育和規(guī)范社會技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，促進中小企業(yè)安全管理水平的提升；充分發(fā)揮新聞媒體的作用，大力開展安全生產(chǎn)宣傳教育，做好對全社會安全風(fēng)險知識的普及。

著力構(gòu)建全周期管理的城市安全發(fā)展格局

2020 年10 月14 日，習(xí)近平在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40 周年慶祝大會上的講話指出，要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規(guī)律的治理新路子。

全周期管理就是從整體上把城市作為一個生命有機體系統(tǒng)，從城市規(guī)劃、建設(shè)、運行、應(yīng)急全周期的各個階段均采取相應(yīng)的風(fēng)險管控措施，構(gòu)建多重的、環(huán)環(huán)相扣的安全風(fēng)險防控體系。

第一，在城市規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)，各級政府要強化源頭治理，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄，明確禁止、限制和控制的產(chǎn)業(yè)目錄，積極推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在制定城市空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃時，參考城市安全風(fēng)險評估和自然災(zāi)害綜合風(fēng)險調(diào)查評估的結(jié)果，合理規(guī)劃城市空間布局和建設(shè)項目選址，規(guī)避自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)風(fēng)險的影響。加強城市安全與應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)城市消防設(shè)施、城市防洪設(shè)施、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急物資庫等城市安全與應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和城市生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)設(shè)施同時規(guī)劃、同時設(shè)計、同時施工、同時投入運行。

第二，在城市運行環(huán)節(jié)，各級政府和企業(yè)建立風(fēng)險辨識評估和科學(xué)管控制度，開展主動風(fēng)險管理，建立安全風(fēng)險清單，實行分級分類差異化動態(tài)管控，精準防范化解城市安全重大風(fēng)險。加強監(jiān)測預(yù)警體系的頂層設(shè)計，完善分部門、分區(qū)域、分災(zāi)種的突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警工作，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、早期識別能力。加強城市公共基礎(chǔ)設(shè)施運行安全維護管理，完善城市大型群體性活動安全保障機制。定期編制和發(fā)布城市安全風(fēng)險白皮書，各單位建立面向社會、多方參與的風(fēng)險溝通機制，尋求社會各方對政府風(fēng)險管理工作的理解和支持，并積極引導(dǎo)風(fēng)險涉及的相關(guān)主體提前做好風(fēng)險防范準備。

第三，在城市應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，各級政府要著力破解應(yīng)急管理部門和其他相關(guān)部門在“防和救”“統(tǒng)和分”“上和下”等方面關(guān)系不清的問題。建立可以橫向有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、縱向有效協(xié)調(diào)和溝通上下級政府以及應(yīng)急管理機構(gòu)的集中統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系。建立多層次、多種類的政府應(yīng)急救援隊伍體系，積極推進企業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，大力扶持民間救援力量的發(fā)展。建立區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)動、政企聯(lián)動機制，提高對多災(zāi)種耦合事故的應(yīng)急能力，有效應(yīng)對跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的重大事故和災(zāi)害，不斷提高城市重大事故和災(zāi)害應(yīng)急救援能力。

著力提升城市安全管理智能化水平

科技助推城市變得更“聰明”、更“智能”、更“安全”。在《習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強國論述摘編》第二專題“網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”中，明確指出“要加快智慧城市建設(shè)，打破信息孤島和數(shù)據(jù)分割，促進大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)相融合，提升城市治理和服務(wù)水平”。

一是建設(shè)大數(shù)據(jù)AI 計算處理中心。將城市運行感知數(shù)據(jù)與應(yīng)急指揮融合，建設(shè)應(yīng)急可視化融合指揮系統(tǒng)，可對全市安全進行即時分析，有效調(diào)配公共資源，實現(xiàn)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級部署覆蓋到村的四級視頻指揮調(diào)度系統(tǒng)，提供一張圖可視指揮、應(yīng)急預(yù)案智能生成、多制式通信系統(tǒng)的多網(wǎng)融合，建立自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)急救援的科學(xué)決策模型，提高應(yīng)急救援現(xiàn)場處置和決策科學(xué)水平。

二是布設(shè)城市全域安全感知網(wǎng)絡(luò)。圍繞重大安全事故或災(zāi)害防控、應(yīng)急救援、隊伍管理、公眾服務(wù)等應(yīng)用場景，利用全民感知、視頻感知、物聯(lián)感知、航空感知、衛(wèi)星感知等新技術(shù)手段，構(gòu)建多維度、立體化廣域覆蓋的城市安全風(fēng)險感知數(shù)據(jù)采集體系。利用5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心、云系統(tǒng)、衛(wèi)星、航空等新技術(shù)，建成天地一體的信息網(wǎng)絡(luò)，匯聚優(yōu)質(zhì)可靠的信息數(shù)據(jù)，為應(yīng)急救援和安全管理提供支撐。

三是強化城市各類信息資源整合共享。大力整合應(yīng)急救援力量各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，充分利用交通管理、環(huán)境保護、人口管理、市政管理、信息安全等城市運行數(shù)據(jù)和綜合分析成果，應(yīng)用“大數(shù)據(jù)+云平臺”以及“人工智能”等先進技術(shù)，建設(shè)先進的城市安全發(fā)展信息共享平臺和數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共建共享和動態(tài)更新。探索形成數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理模式，通過大數(shù)據(jù)挖掘和綜合分析，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的輔助決策作用，推動創(chuàng)新安全發(fā)展工作方法。