文/李傳貴 常明亮

自各地陸續(xù)開(kāi)展城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建等工作以來(lái)，均取得了顯著的成效，但也暴露出一些問(wèn)題。在新形勢(shì)下，如何深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如何扎實(shí)有效地開(kāi)展安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作，切實(shí)管控好城市的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)推進(jìn)城市安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是我們必須要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

城市安全發(fā)展存在的主要問(wèn)題

理論方法不成熟

一是相關(guān)概念不清晰。如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、城市安全風(fēng)險(xiǎn)、城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)和隱患的區(qū)別等相關(guān)術(shù)語(yǔ)的含義，并沒(méi)有形成統(tǒng)一的規(guī)范性認(rèn)識(shí)；對(duì)于工作范圍，有的只考慮生產(chǎn)安全事故，而有的還考慮了自然災(zāi)害、城市公共安全等；對(duì)于辨識(shí)評(píng)估的深度，有的只辨識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)源，而有的還對(duì)具體的事故原因和途徑進(jìn)行了辨識(shí)。城市安全發(fā)展的內(nèi)涵到底是什么，如何正確理解綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，這些都還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

二是對(duì)系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)管控不夠。城市是一個(gè)開(kāi)放的巨大系統(tǒng)，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性使城市安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)疊加性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)合性特點(diǎn)，一起重大事故往往可能引發(fā)一系列連鎖事故。城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理更加強(qiáng)調(diào)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)和管控，以及跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨層級(jí)的聯(lián)合協(xié)作。但目前由于城市安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)技術(shù)方法還不成熟，相關(guān)單位開(kāi)展城市安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估的思維方式大多還停留在企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估的階段，對(duì)城市系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)存在不足。并且，城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控基本上是各行業(yè)領(lǐng)域各防各的風(fēng)險(xiǎn)，各部門(mén)間缺乏有效的銜接，風(fēng)險(xiǎn)防控的碎片化與城市安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性防控要求嚴(yán)重不適應(yīng)。

應(yīng)急管理部研究中心開(kāi)展江蘇省蘇州市吳江區(qū)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建項(xiàng)目企業(yè)培訓(xùn)

三是相關(guān)工作之間的關(guān)系不清楚。目前城市安全相關(guān)的工作有城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制、安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查等，這些工作之間既有區(qū)別又有聯(lián)系，在開(kāi)展的過(guò)程中也需要綜合考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)。不少地方對(duì)這些工作之間的關(guān)系不清楚，如有的地方將城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等同于安全發(fā)展城市創(chuàng)建，在機(jī)構(gòu)改革后對(duì)于如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等相關(guān)工作方面還缺乏清晰的思路。

組織方式未定型

城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全發(fā)展城市創(chuàng)建是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其相關(guān)工作量巨大，如何組織調(diào)動(dòng)各行業(yè)領(lǐng)域管理部門(mén)、屬地、企業(yè)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等眾多的主體，協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作是一個(gè)難題。目前各地開(kāi)展工作方式不一，有的地方采取了完全委托中介機(jī)構(gòu)的方式，而有的地方在委托中介機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還組織各相關(guān)部門(mén)、屬地和廣大企業(yè)一起參與。應(yīng)急管理部研究中心近年來(lái)探索出了“政府推動(dòng)、企業(yè)負(fù)責(zé)、部門(mén)審核、屬地參與、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)幫扶”的工作模式，較好地破解了這個(gè)難題。這種工作模式既可以很好地發(fā)揮各參與主體的長(zhǎng)處，如政府部門(mén)的組織優(yōu)勢(shì)、企業(yè)的主體責(zé)任優(yōu)勢(shì)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)等，又可以使各參與主體在參與的過(guò)程中得到能力的提高，同時(shí)這種工作模式與黨中央提出的構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理格局的理念是相符合的，可為相關(guān)單位提供參考。

成果應(yīng)用不充分

城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全發(fā)展城市創(chuàng)建工作會(huì)形成多層次、多類(lèi)型的工作成果，如各級(jí)單位的安全風(fēng)險(xiǎn)清單、各行業(yè)領(lǐng)域（屬地）的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖等。這些成果只有在城市規(guī)劃、城市安全監(jiān)管、城市應(yīng)急預(yù)案等各項(xiàng)工作中得到切實(shí)的應(yīng)用，才能使城市安全風(fēng)險(xiǎn)管控的水平得到真正地提高。目前很多地方對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作成果沒(méi)有很好的加以利用，如城市規(guī)劃與城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作脫節(jié)，造成許多安全布局不合理的問(wèn)題；在城市安全監(jiān)管工作中，沒(méi)有將城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果應(yīng)用到分級(jí)分類(lèi)安全監(jiān)管中；開(kāi)發(fā)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖僅僅為了滿足展示需要，沒(méi)有得到實(shí)際的應(yīng)用等。還有一些城市在開(kāi)展了城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，工作面貌和水平依然照舊。

新形勢(shì)下深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的措施

完善城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

將城市安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估、分級(jí)、管控的要求上升為國(guó)家或者地方法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、各級(jí)人民政府及相關(guān)部門(mén)開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容、頻次、要求作出明確規(guī)定。制定城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、管線管廊、道路交通、軌道交通、燃?xì)夤こ獭⑴潘罎?、垃圾填埋?chǎng)、渣土受納場(chǎng)、電力設(shè)施及電梯、大型游樂(lè)設(shè)施等行業(yè)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)城市系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估技術(shù)研究

將城市安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估由單一風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)評(píng)估向多災(zāi)種、事故鏈的綜合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估拓展。采用系統(tǒng)化的思路防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)，如加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)源頭治理方面，在規(guī)劃建設(shè)階段要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與管控，城市空間布局要以安全為前提；加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前的評(píng)估論證工作，將安全生產(chǎn)的基本要求和保障措施落實(shí)到城市發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)；針對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)，采取法律、行政、技術(shù)、市場(chǎng)、管理等多種措施進(jìn)行綜合治理。

加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果的應(yīng)用

加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果在城市安全源頭治理、過(guò)程管控、應(yīng)急保障全過(guò)程的應(yīng)用。規(guī)劃部門(mén)在編制城市空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估的結(jié)果作為重要參考依據(jù)，規(guī)避重大自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的影響。城市各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展安全監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果信息梳理出重點(diǎn)監(jiān)管的行業(yè)、地區(qū)、風(fēng)險(xiǎn)源，制定有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管控及應(yīng)急處置措施，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)化、差異化動(dòng)態(tài)管控。各級(jí)政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在編制應(yīng)急預(yù)案，開(kāi)展應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案演練等應(yīng)急準(zhǔn)備工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分參考城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，以重大安全風(fēng)險(xiǎn)為主要應(yīng)急對(duì)象，開(kāi)展深入的重大事故情景分析，以及應(yīng)急資源調(diào)查和應(yīng)急能力評(píng)估，有的放矢地做好相關(guān)應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

新形勢(shì)下創(chuàng)建安全發(fā)展城市工作的著力點(diǎn)

著力構(gòu)建多元共治的城市安全治理體系

在新形勢(shì)下，構(gòu)建共建、共治、共享的城市安全治理格局，成為城市安全發(fā)展的必然要求。各城市應(yīng)當(dāng)利用創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市的契機(jī)，通過(guò)設(shè)計(jì)合理的制度和機(jī)制，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)參與、科技支撐、法治保障的城市安全治理體系，使企業(yè)、社會(huì)、公眾等力量共同參與到城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作當(dāng)中，形成工作合力，提高創(chuàng)建效果。

如通過(guò)推行安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)，使市場(chǎng)機(jī)制在城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控中更好地發(fā)揮作用；通過(guò)建立安全生產(chǎn)誠(chéng)信機(jī)制，促使銀行、鐵路、航空等相關(guān)單位共同對(duì)違法違規(guī)企業(yè)實(shí)施約束，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實(shí)；通過(guò)培育和規(guī)范社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，促進(jìn)中小企業(yè)安全管理水平的提升；充分發(fā)揮新聞媒體的作用，大力開(kāi)展安全生產(chǎn)宣傳教育，做好對(duì)全社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的普及。

著力構(gòu)建全周期管理的城市安全發(fā)展格局

2020 年10 月14 日，習(xí)近平在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40 周年慶祝大會(huì)上的講話指出，要樹(shù)立全周期管理意識(shí)，加快推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子。

全周期管理就是從整體上把城市作為一個(gè)生命有機(jī)體系統(tǒng)，從城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、應(yīng)急全周期的各個(gè)階段均采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，構(gòu)建多重的、環(huán)環(huán)相扣的安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

第一，在城市規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)，各級(jí)政府要強(qiáng)化源頭治理，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄，明確禁止、限制和控制的產(chǎn)業(yè)目錄，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在制定城市空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃時(shí)，參考城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估的結(jié)果，合理規(guī)劃城市空間布局和建設(shè)項(xiàng)目選址，規(guī)避自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的影響。加強(qiáng)城市安全與應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市消防設(shè)施、城市防洪設(shè)施、應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急物資庫(kù)等城市安全與應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和城市生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)設(shè)施同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入運(yùn)行。

第二，在城市運(yùn)行環(huán)節(jié)，各級(jí)政府和企業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估和科學(xué)管控制度，開(kāi)展主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立安全風(fēng)險(xiǎn)清單，實(shí)行分級(jí)分類(lèi)差異化動(dòng)態(tài)管控，精準(zhǔn)防范化解城市安全重大風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的頂層設(shè)計(jì)，完善分部門(mén)、分區(qū)域、分災(zāi)種的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、早期識(shí)別能力。加強(qiáng)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行安全維護(hù)管理，完善城市大型群體性活動(dòng)安全保障機(jī)制。定期編制和發(fā)布城市安全風(fēng)險(xiǎn)白皮書(shū)，各單位建立面向社會(huì)、多方參與的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，尋求社會(huì)各方對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)管理工作的理解和支持，并積極引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)涉及的相關(guān)主體提前做好風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備。

第三，在城市應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，各級(jí)政府要著力破解應(yīng)急管理部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)在“防和救”“統(tǒng)和分”“上和下”等方面關(guān)系不清的問(wèn)題。建立可以橫向有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)、縱向有效協(xié)調(diào)和溝通上下級(jí)政府以及應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系。建立多層次、多種類(lèi)的政府應(yīng)急救援隊(duì)伍體系，積極推進(jìn)企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，大力扶持民間救援力量的發(fā)展。建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、政企聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高對(duì)多災(zāi)種耦合事故的應(yīng)急能力，有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的重大事故和災(zāi)害，不斷提高城市重大事故和災(zāi)害應(yīng)急救援能力。

著力提升城市安全管理智能化水平

科技助推城市變得更“聰明”、更“智能”、更“安全”。在《習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)論述摘編》第二專(zhuān)題“網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”中，明確指出“要加快智慧城市建設(shè)，打破信息孤島和數(shù)據(jù)分割，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)相融合，提升城市治理和服務(wù)水平”。

一是建設(shè)大數(shù)據(jù)AI 計(jì)算處理中心。將城市運(yùn)行感知數(shù)據(jù)與應(yīng)急指揮融合，建設(shè)應(yīng)急可視化融合指揮系統(tǒng)，可對(duì)全市安全進(jìn)行即時(shí)分析，有效調(diào)配公共資源，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)部署覆蓋到村的四級(jí)視頻指揮調(diào)度系統(tǒng)，提供一張圖可視指揮、應(yīng)急預(yù)案智能生成、多制式通信系統(tǒng)的多網(wǎng)融合，建立自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)急救援的科學(xué)決策模型，提高應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)處置和決策科學(xué)水平。

二是布設(shè)城市全域安全感知網(wǎng)絡(luò)。圍繞重大安全事故或?yàn)?zāi)害防控、應(yīng)急救援、隊(duì)伍管理、公眾服務(wù)等應(yīng)用場(chǎng)景，利用全民感知、視頻感知、物聯(lián)感知、航空感知、衛(wèi)星感知等新技術(shù)手段，構(gòu)建多維度、立體化廣域覆蓋的城市安全風(fēng)險(xiǎn)感知數(shù)據(jù)采集體系。利用5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心、云系統(tǒng)、衛(wèi)星、航空等新技術(shù)，建成天地一體的信息網(wǎng)絡(luò)，匯聚優(yōu)質(zhì)可靠的信息數(shù)據(jù)，為應(yīng)急救援和安全管理提供支撐。

三是強(qiáng)化城市各類(lèi)信息資源整合共享。大力整合應(yīng)急救援力量各類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，充分利用交通管理、環(huán)境保護(hù)、人口管理、市政管理、信息安全等城市運(yùn)行數(shù)據(jù)和綜合分析成果，應(yīng)用“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”以及“人工智能”等先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)先進(jìn)的城市安全發(fā)展信息共享平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共建共享和動(dòng)態(tài)更新。探索形成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的管理模式，通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘和綜合分析，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的輔助決策作用，推動(dòng)創(chuàng)新安全發(fā)展工作方法。