文/李一奇 曾明榮

美國農(nóng)業(yè)在其建國后兩三百年里完成了由原始農(nóng)業(yè)到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，再到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程在全世界中屬于較為典型的、完善的，其農(nóng)業(yè)發(fā)展水平已達(dá)到世界先進(jìn)水平。目前，美國的農(nóng)業(yè)安全管理主要集中于職業(yè)安全健康方面，農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)水平居于世界前列。

全世界耕地面積最大的國家——美國

美國的可耕地面積占國土總面積的20%，占全世界耕地總面積的13.15%，是全世界耕地面積最大的國家，其農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地基礎(chǔ)極為良好。二戰(zhàn)以來，美國的農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)以資源為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥萍紴橹蔚默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。在自由市場的基礎(chǔ)上，一定程度采用政府宏觀調(diào)控手段對于農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行控制，會促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

美國立國之初是一個典型的農(nóng)業(yè)社會，19 世紀(jì)60 年代后隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，美國農(nóng)業(yè)人口的比重開始較大幅度下降。但其勞動力水平卻由于技術(shù)革新有所提升，農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)的革新和肥料的廣泛應(yīng)用也使得農(nóng)業(yè)機(jī)器、肥料的市場占比逐漸增加。20 世紀(jì)40 年代，美國實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)機(jī)械化，70 年代初基本形成糧食及棉花、甜菜等經(jīng)濟(jì)作物從種植到收獲全周期機(jī)械化。

農(nóng)場是美國的主要農(nóng)業(yè)資產(chǎn)，是美國農(nóng)業(yè)的基本構(gòu)成單位。20 世紀(jì)30 年代以來，農(nóng)場總數(shù)的減少和平均規(guī)模的增加，是美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要體現(xiàn)。大型商業(yè)化農(nóng)場的崛起，意味著完全按照商業(yè)化經(jīng)營模式發(fā)展的農(nóng)場承擔(dān)起農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)任務(wù)，由專業(yè)的農(nóng)場公司代理管理，逐步達(dá)到規(guī)?；⒓s化、商品化。而小型農(nóng)場主要是家庭所有制，不以營利為目的，以生活農(nóng)場和休閑農(nóng)場形式為主，主要滿足農(nóng)場擁有者個人需求。

美國農(nóng)業(yè)安全狀況良好

從世界范圍來看，美國的農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)情況相對較好。

根據(jù)美國勞工統(tǒng)計局在1992—2017 年間的連續(xù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)事故造成的死亡人數(shù)逐年下降，但十萬雇員死亡率一直處于波動下降的趨勢（見圖1），其波動的主要原因與美國自1996 年逐步開始的農(nóng)業(yè)安全統(tǒng)計口徑調(diào)整有關(guān)。目前，美國已完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)安全統(tǒng)計項目的整合，形成“農(nóng)、林、牧、漁、農(nóng)業(yè)服務(wù)”5 項，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“農(nóng)、林、牧、副、漁”基本一一對應(yīng)。

美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)死亡人數(shù)的絕對下降與美國農(nóng)業(yè)人口數(shù)量急劇減少有著極大關(guān)系。1900 年，41%的美國人是農(nóng)場工人；1994 年左右，美國農(nóng)業(yè)勞動力占比僅為總?cè)丝诘?.51%；2010 年 則 只 剩 下1.63%。2012 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表示有2%的美國人在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，雖然有所提高，但由于機(jī)械化作業(yè)的全面覆蓋，真正從事在操作一線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員比例并不高。其中，農(nóng)作物生產(chǎn)中事故死亡人數(shù)高居榜首，排在其次的是動物養(yǎng)殖業(yè)和伐木業(yè)，這與從事農(nóng)作物生產(chǎn)工作的人員基數(shù)較大有明顯關(guān)聯(lián)。

圖1 美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十萬雇員死亡率統(tǒng)計（1992—2017年）

美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠機(jī)械化作業(yè)，大型農(nóng)場的農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒆詣踊綐O高。農(nóng)機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展與廣泛普及，不可避免地帶來相應(yīng)的生產(chǎn)安全問題。根據(jù)每年統(tǒng)計的傷害類型數(shù)據(jù)得出，主要是拖拉機(jī)導(dǎo)致的傷害。

農(nóng)業(yè)安全管理部門有哪些

美國農(nóng)業(yè)安全管理主要部門包括：農(nóng)業(yè)部、聯(lián)邦職業(yè)安全健康局（OSHA）以及勞工統(tǒng)計局，其中主要由OSHA 開展農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康監(jiān)督工作。美國農(nóng)業(yè)部的前身是根據(jù)“1862 年農(nóng)業(yè)部法”成立的聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)司，1889 年改為農(nóng)業(yè)部，在其職能范圍內(nèi)沒有明確提出職業(yè)安全健康相關(guān)職責(zé)。

早期農(nóng)業(yè)部的工作重點是收集并發(fā)布農(nóng)業(yè)統(tǒng)計信息，引進(jìn)有價值的動植物以及回答農(nóng)場主有關(guān)的農(nóng)業(yè)問題等。

目前，美國農(nóng)業(yè)部的職能主要是負(fù)責(zé)美國的“從田間到餐桌”，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，確保食品安全，通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，提高美國人民的生活質(zhì)量。

1971 年4 月，美國兩黨議會討論通過，尼克松總統(tǒng)簽署了《職業(yè)安全與健康法》。根據(jù)該法規(guī)定，由勞工部組建了聯(lián)邦職業(yè)安全健康局（OSHA）。根據(jù)其工作目的，OSHA 在農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)方面進(jìn)行了相關(guān)工作。例如開展第29 號聯(lián)邦政府法規(guī)中農(nóng)業(yè)職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)（29CFR1928）的制定，對農(nóng)業(yè)工人進(jìn)行職業(yè)安全健康培訓(xùn)，統(tǒng)計美國農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康相關(guān)數(shù)據(jù)信息等。

美國勞工統(tǒng)計局成立于1884年，隸屬于美國勞工部，主要負(fù)責(zé)監(jiān)測美國勞動市場的活動、工作條件、經(jīng)濟(jì)中的價格變動等。其中，職業(yè)安全健康統(tǒng)計中包含農(nóng)業(yè)工作場所的事故傷害率、死亡人數(shù)、十萬雇員死亡率、職業(yè)病患病人數(shù)等內(nèi)容，也包括種植業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、園藝等相關(guān)具體行業(yè)的數(shù)據(jù)。

多措并舉美國如何管好農(nóng)業(yè)安全

立法與標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段，美國沒有制定農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康專項法律，但建立了包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的人員、設(shè)備、農(nóng)藥等的安全管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、公共環(huán)境的安全管理等各方面要求的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康法律標(biāo)準(zhǔn)體系。

隨著美國農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的逐步完善和修訂（見圖2），總體安全生產(chǎn)水平穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

1970 年制定、1971 年生效的《職業(yè)安全與健康法》作為美國職業(yè)安全與健康領(lǐng)域在聯(lián)邦全面實行的法律，適用于農(nóng)業(yè)職業(yè)安全生產(chǎn)工作。但在《職業(yè)安全與健康法》中，并沒有明確對農(nóng)業(yè)提出要求，只詳盡規(guī)定了職業(yè)安全健康工作必須遵守的內(nèi)容，并且提出依據(jù)此法制定配套的安全與健康標(biāo)準(zhǔn)。

《職業(yè)安全與健康法》中第5 條（a）的第一款（通常被稱為通用性責(zé)任條款）要求雇主“必須為每個員工提供免受可能導(dǎo)致死亡或嚴(yán)重身體傷害的工作和工作環(huán)境”，第5條（a）的第二款則要求雇主“必須遵守本法令所頒布的職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)”?；诖?，雖然沒有像采礦業(yè)一樣頒布《礦山安全與健康法》，但OSHA 制定了農(nóng)業(yè)職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)（29CRF1928）。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中涉及工業(yè)設(shè)備、除農(nóng)藥外的化學(xué)品等，部分OSHA 制定的一般工業(yè)職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)也適用其中。

圖2 1992年起美國法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)修訂情況（以死亡人數(shù)為底圖）

總體說來，涉及農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康的標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下5 部分：職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（29CFR1928）和一般工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（29CFR1910）；最終規(guī)則的序言（最終規(guī)則的背景）；指令、職業(yè)安全與健康從業(yè)人員崗位說明書；標(biāo)準(zhǔn)解釋（官方發(fā)布），其中包括部分現(xiàn)場衛(wèi)生和防翻滾標(biāo)準(zhǔn)的解釋；以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)書。

美國已經(jīng)建立了完善的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康法律標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的人員、設(shè)備、農(nóng)藥等的安全管理，還包括對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、公共環(huán)境的安全管理，每部分都包含了一系列更多更細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)OSHA 各部門的職能規(guī)定，農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)同樣由OSHA 的健康標(biāo)準(zhǔn)計劃司負(fù)責(zé)制定與頒布，由標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行與達(dá)標(biāo)司監(jiān)督和檢查雇主執(zhí)行與實施情況，確保這些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)能夠正確地執(zhí)行實施而不存在偏差。同時，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行與達(dá)標(biāo)司還負(fù)責(zé)與執(zhí)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的雇主建立與保持全面、綜合的指導(dǎo)和支持關(guān)系，以推動雇主正確執(zhí)行農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康方面的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。

除了職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)以外，美國農(nóng)業(yè)工程師學(xué)會也編制了相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要對于農(nóng)業(yè)設(shè)備設(shè)施安全器件及機(jī)具本身的產(chǎn)品安全設(shè)計、人機(jī)工程學(xué)以及生產(chǎn)手勢等方面進(jìn)行規(guī)定。雖然這些標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容并不是職業(yè)安全健康，但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全起到了良好的作用，在一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全水平。

農(nóng)機(jī)監(jiān)管

鑒于農(nóng)機(jī)（特別是拖拉機(jī)）是農(nóng)業(yè)主要事故傷害來源，美國采取市場驅(qū)動的、自下而上的標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，對農(nóng)機(jī)安全提出了一系列的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，主要對農(nóng)機(jī)的產(chǎn)品設(shè)計和安全設(shè)計進(jìn)行了規(guī)范，嚴(yán)格監(jiān)管以把控農(nóng)機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量，從源頭上確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

但美國對農(nóng)機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管并不實行全國統(tǒng)一的管理方式，而是由各州根據(jù)其情況自行開展工作。以內(nèi)布拉斯加州為例，1919 年，內(nèi)布拉斯加州立法機(jī)構(gòu)高票通過了《拖拉機(jī)檢測法案》，強(qiáng)制性要求針對企業(yè)的說明書和廣告內(nèi)容進(jìn)行試驗、至少有一座零部件倉庫、一套維修設(shè)施，由工程師委員會負(fù)責(zé)開發(fā)試驗方法并審查試驗鑒定結(jié)果，通過試驗鑒定的產(chǎn)品獲得內(nèi)布拉斯加州政府的銷售許可。

2012 年，根據(jù)聯(lián)邦最新的拖拉機(jī)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)布拉斯加州對《拖拉機(jī)檢測法案》進(jìn)行了修訂，規(guī)定任何組織和個人在內(nèi)布拉斯加州銷售100 馬力以上的拖拉機(jī)，應(yīng)滿足幾點：第一，申請并獲得州農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)的銷售許可。第二，在內(nèi)布拉斯加大學(xué)拖拉機(jī)試驗站進(jìn)行型式試驗。第三，型式試驗結(jié)果通過內(nèi)布拉斯加大學(xué)拖拉機(jī)試驗工程師委員會認(rèn)可。第四，提交該型號拖拉機(jī)的服務(wù)及零配件更換的真實信息，包括區(qū)域售后服務(wù)商和零配件供應(yīng)商的名稱和地址，零配件訂購指南及零配件更換的可能性和限制條件等。同時《拖拉機(jī)檢測法案》規(guī)定，如果農(nóng)業(yè)從業(yè)人員或雇主購買獲得了銷售許可證的拖拉機(jī)可以享受相關(guān)免稅政策。該法案也規(guī)定，型式試驗的樣機(jī)應(yīng)從倉庫中隨機(jī)抽取，除在銷售中通常裝配的配件外，不得裝有其他特殊配件。

通過鼓勵各州采取多種監(jiān)管手段，推動農(nóng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂，美國農(nóng)用拖拉機(jī)質(zhì)量得到大幅提升，因拖拉機(jī)導(dǎo)致的事故數(shù)量也趨于穩(wěn)定。

農(nóng)用無人機(jī)管理

隨著無人機(jī)、遙測、智能軟件等技術(shù)的不斷發(fā)展，美國的無人機(jī)廣泛用于土壤與田地的分析、種植、噴灑（農(nóng)藥、施肥等）作物、作物監(jiān)控、灌溉與健康評估等方面。無人機(jī)引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大幅提升了美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平與生產(chǎn)效率，但也帶來了一系列的安全問題，最典型的就是農(nóng)用無人機(jī)對農(nóng)業(yè)用飛機(jī)的安全威脅。除此之外，無人機(jī)遙控失靈、能源耗盡或被飛禽撞擊導(dǎo)致的墜毀，也是引發(fā)無人機(jī)安全事故的主要原因。

國家農(nóng)業(yè)飛行聯(lián)盟（NAAA）在2015 年提出呼吁，要求美國社會關(guān)注農(nóng)用無人機(jī)的安全問題。同年，美國農(nóng)業(yè)與生物工程師協(xié)會（ASABE）組建成立了一個新的技術(shù)委員會——無人機(jī)系統(tǒng)（UAS）分會，致力于無人駕駛系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)和其他領(lǐng)域技術(shù)的開發(fā)和數(shù)據(jù)的處理，并制定相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范，在一定程度上提高了美國農(nóng)用無人機(jī)的安全性。

2016 年6 月，美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）發(fā)布了小型無人機(jī)管理 規(guī) 則（Part107），明 確 了55 磅（24.948 kg）以下重量的無人機(jī)的使用要求，有力推進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)從業(yè)者發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)航空，該規(guī)則于2016 年8 月下旬正式生效。此外，F(xiàn)AA 規(guī)定，無人機(jī)操控員必須進(jìn)行資格考試，具備基礎(chǔ)航空知識。美國運輸安全管理局（TSA）會對操控員進(jìn)行安全背景調(diào)查。

安全與健康教育培訓(xùn)

美國雖然重視職業(yè)安全健康培訓(xùn)，但在農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康培訓(xùn)方面卻相對薄弱。

OSHA 的培訓(xùn)與教育司的職責(zé)是開發(fā)培訓(xùn)與教育項目，其中包含農(nóng)業(yè)安全方面內(nèi)容，但是由于農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的分散、非雇員情況的存在，這些教育培訓(xùn)并不能像采礦業(yè)、制造業(yè)一樣覆蓋到絕大多數(shù)雇主和雇員。

這種情況也存在于美國的“蘇珊·哈伍德培訓(xùn)基金項目”有關(guān)農(nóng)業(yè)行業(yè)的各類培訓(xùn)中。該培訓(xùn)項目對食品加工過程中涉及的水果或蔬菜保存方面職業(yè)危害、家禽加工業(yè)人類工效學(xué)方面有針對性的培訓(xùn)服務(wù)，也專門面向小企業(yè)進(jìn)行了安全與健康管理體系培訓(xùn)，但其培訓(xùn)覆蓋面在農(nóng)業(yè)方面仍有所不足，培訓(xùn)內(nèi)容也并不完全。

科研中介機(jī)構(gòu)

美國政府和企業(yè)都高度重視職業(yè)安全健康科研工作，因此美國的職業(yè)安全健康科研機(jī)構(gòu)眾多。但相較于制造業(yè)、建筑業(yè)、采礦業(yè)等行業(yè)，農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康方面的專門研究機(jī)構(gòu)和部門相對較少。

美國最主要的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康研究機(jī)構(gòu)是國家職業(yè)安全與健康研究院（NIOSH）下屬的農(nóng)業(yè)疾病、傷害研究教育預(yù)防中心，其成立目的是為了保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動者及其家庭的職業(yè)安全健康，并于1990 年被確立為美國疾病控制和預(yù)防中心（CDC）/NIOSH 農(nóng)業(yè)健康與安全倡議的一部分。該中心是由建立合作協(xié)議的方式開展研究、教育和預(yù)防項目，開發(fā)和評估傷害控制技術(shù)，制定預(yù)防機(jī)制、研究預(yù)防方法，以解決美國農(nóng)業(yè)職業(yè)健康安全問題。

除此之外，成立于1913 年的美國國家安全理事會是美國國會承認(rèn)的非官方、非營利性的聯(lián)邦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，理事會涉及的行業(yè)領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)。

經(jīng)驗借鑒

農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)關(guān)乎農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。總體來說，美國在職業(yè)安全健康方面的關(guān)注促使美國農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)水平在世界位居前列，值得我國在推動農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)方面借鑒學(xué)習(xí)。

第一，應(yīng)當(dāng)全面梳理我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)，推動農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的補充完善，建立覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員、農(nóng)業(yè)機(jī)械與裝備、農(nóng)業(yè)環(huán)境、公共環(huán)境、畜禽生物系統(tǒng)等各個方面的農(nóng)業(yè)安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

第二，建立科學(xué)、適用的農(nóng)業(yè)安全統(tǒng)計指標(biāo)體系，及時準(zhǔn)確地分析農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)形勢，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全工作的重點和難點，找出薄弱環(huán)節(jié)，為改善農(nóng)業(yè)監(jiān)管困境提供支持。

第三，加快促進(jìn)農(nóng)機(jī)、農(nóng)用設(shè)備設(shè)施、涉農(nóng)建筑場所等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本質(zhì)安全水平，并在推動農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備普及應(yīng)用的同時，關(guān)注安全風(fēng)險辨識與隱患排查，提出有效控制措施。

第四，從根本上提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化水平，將傳統(tǒng)課堂和新型非課堂式培訓(xùn)相結(jié)合，形成安全與專業(yè)有機(jī)結(jié)合的宣教培訓(xùn)模式，提高各類農(nóng)業(yè)從業(yè)人員安全生產(chǎn)意識和安全生產(chǎn)能力。

第五，不斷提升科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣能力，鞏固提高現(xiàn)有成熟技術(shù)，充分利用社會可用資源共同參與農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)工作和研究，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會、中介科研機(jī)構(gòu)職能，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)安全發(fā)展中的重要作用。