摘要：檢察機關(guān)是提起行政訴訟的法定主體，對于檢察機關(guān)角色的定位是程序構(gòu)建的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行法律對于檢察機關(guān)身份定位尚不明確，司法實踐中存在著不同主體認(rèn)識偏差的情況。因此，對于檢察機關(guān)的角色進行精準(zhǔn)定位利于行政公益訴訟制度的運行和完善。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);行政公益訴訟;角色定位

我國行政公益訴訟制度的源頭最早可以追溯到2014年中央層面提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。”后全國人大常務(wù)委員會對最高檢察院進行授權(quán)，在13個地區(qū)開展為期2年的試點工作，在試點工作結(jié)束后，2017年行政公益訴訟制度在《行政訴訟法》中正式確立，明確了檢察機關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一主體。檢察機關(guān)從試點到現(xiàn)在積累了大量的經(jīng)驗，近幾年來，檢察機關(guān)開展公益訴訟活動更加貼近百姓生活，從不同角度去發(fā)現(xiàn)需要“維護”的公共利益，穩(wěn)妥推進受案范圍，積極履行監(jiān)督職責(zé)。檢察機關(guān)不僅關(guān)注重點常規(guī)領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境保護、食品安全，還在文物保護、大數(shù)據(jù)信息等領(lǐng)域積極探索，力求為公共利益提供全方位的保護，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中起著重要的作用。行政公益訴訟使我國的行政訴訟制度更加完善，為維護公共利益提供了程序法上的支持，但是還存在著一些問題，比如對檢察機關(guān)定位不夠清晰。

一、關(guān)于行政公益訴訟中檢察機關(guān)角色的不同理論

我國關(guān)于行政公益訴訟的研究在不同階段側(cè)重點不同，在行政公益訴訟制度未確立的時候誰是起訴的適格主體是研究重點之一，但隨著制度的確立，實踐的不斷深入，對于檢察機關(guān)身份的定位又成為了被關(guān)注的焦點，本文重點介紹以下學(xué)說：

1.關(guān)于檢察機關(guān)的角色定位從試點期間的“公益訴訟人”轉(zhuǎn)變成為了現(xiàn)在的“公益訴訟起訴人”?！肮嬖V訟人”是在檢察機關(guān)試點期間發(fā)布的《改革試點方案》¹中予以確認(rèn)的。支持的學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟制度還在試點期間，將檢察機關(guān)定位為公益訴訟人有別于普通私益訴訟的當(dāng)事人且與行政公益訴訟相對應(yīng)，更為合理?！肮嬖V訟人”不僅體現(xiàn)出訴訟目的是為了維護公益還體現(xiàn)出檢察機關(guān)是普通訴訟當(dāng)事人。此外，其他觀點認(rèn)為“公益訴訟人”的稱謂可以很好的將它與普通訴訟的原告以及刑事活動中的公訴人區(qū)別開來。

2.公益代表人說的主要觀點是檢察機關(guān)是公共利益的代表。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的訴訟是為了私權(quán)益，相較之下，行政公益訴訟中檢察機關(guān)并非為了自身利益，而是為了其所代表的公共利益，將檢察機關(guān)定位為公益代表人既能體現(xiàn)出立法目的還和程序設(shè)計契合。有不同的聲音認(rèn)為，行政機關(guān)提供公共服務(wù)，它們才是公益的代表，檢察機關(guān)的性質(zhì)和職能特點用“公益代表人”這個稱謂無從體現(xiàn)。

3.法律監(jiān)督者說認(rèn)為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中并不是普通當(dāng)事人，是法律監(jiān)督者。有的學(xué)者從檢察機關(guān)的性質(zhì)和屬性去證明自己觀點的合理性，認(rèn)為檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，無論參與任何訴訟其本質(zhì)特征是不會發(fā)生更改的，將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督者對于行政行為能夠更好的進行監(jiān)督。有反對者認(rèn)為，將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督者的話不能體現(xiàn)出檢察機關(guān)作為訴訟當(dāng)事人所要遵循的義務(wù)。徐全兵檢察官認(rèn)為，檢察機關(guān)提出行政公益訴既要遵循行政訴訟的一般原則，具體程序的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)考慮檢察機關(guān)職能特點和運行規(guī)律。²

二、檢察機關(guān)身份定位不明

1.法律規(guī)定尚不明確。關(guān)于行政公益訴訟中檢察機關(guān)的身份定位在2015年檢察機關(guān)發(fā)布的《試點方案》³以及最高法最高檢頒發(fā)的司法解釋⁴中有所體現(xiàn)，由于《兩高解釋》的頒布，《試點方案》中 “公益訴訟人”的定位不再適用。2017年修改的《行政訴訟法》并未就檢察機關(guān)以何種身份提起訴訟作出明確規(guī)定，故《兩高解釋》中 “公益訴訟起訴人”成為了法律規(guī)范層面對檢察機關(guān)的角色描述。雖然兩高的司法解釋彌補了立法上的缺憾，但是在位階上司法解釋略低于法律。在立法層面的空白急需填補，否則易引發(fā)爭議。

2.實踐中不同主體認(rèn)識偏差。在具體的司法實踐中，檢察機關(guān)和法院在起訴書和判決書中對于檢察機關(guān)的定位都是“公益訴訟人”，該稱謂現(xiàn)已不再適用。檢察機關(guān)和法院好像是對“公益訴訟人”的身份達成了共識，但具體看，還是有一些差異。檢察機關(guān)起訴書的相關(guān)信息僅列明了檢察機關(guān)為公益訴訟人;法院的判決書上除了將檢察機關(guān)列為公益訴訟人，通常還有檢察機關(guān)的住址、統(tǒng)一社會信用代碼等信息，且尋求二審救濟的方法是向做出判決的法院提交上訴狀，很顯然法院更傾向于將檢察機關(guān)放在被告的對立面。在檢察機關(guān)辦理案件的過程中，一些行政機關(guān)認(rèn)為檢察機關(guān)是普通訴訟的原告，加之檢察機關(guān)反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸，有時檢察機關(guān)需要去監(jiān)察委員會尋求支持幫助，還要和被監(jiān)督的行政機關(guān)進行溝通，這是一個不合理的現(xiàn)象，檢察機關(guān)和行政機關(guān)是訴訟的雙方，二者在訴前的溝通協(xié)商應(yīng)該是良性的平等互動，在這個過程中不存在誰是強勢或主導(dǎo)一方。

3.對于檢察機關(guān)角色定位不清影響程序運行。在實踐過程中存在檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)缺乏強制保障、檢察建議剛性不足等問題，這些都跟檢察機關(guān)角色定位不清有關(guān)，基于不同角色定位的考量，程序設(shè)計也有所不同，所以檢察機關(guān)的角色就像根基，事關(guān)程序的走向和穩(wěn)定。如果將檢察機關(guān)定位成類似于普通訴訟的原告的話，享有普通的訴訟權(quán)利，在調(diào)取證據(jù)，舉證等方面就可能存在著比較大的困難。一般的訴訟，當(dāng)原告的權(quán)利受到了普通私主體或者行政機關(guān)的影響，會去法院提起訴訟，也是我們俗稱的“民告民”“民告官”，原告因處于事情的中心，所以有關(guān)的證據(jù)材料較為容易掌握;反觀行政公益訴訟，比如生態(tài)環(huán)境、食品領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，危害到公共安全，檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)了線索，發(fā)出檢察建議為必經(jīng)的前置程序，如果行政機關(guān)仍舊違法作為或不履職，檢察機關(guān)才能提起訴訟。雖然說該訴訟突破了傳統(tǒng) “當(dāng)事人必須與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的 ”的理論，使得作為公共利益“化身”的檢察機關(guān)提起行政公益訴訟成為了可能，但和普通訴訟原告不同的是，涉及公益的訴訟牽扯面廣更為復(fù)雜，檢察機關(guān)并不是天然的處于事情的中心，并未直接經(jīng)歷，在收集證據(jù)方面比普通訴訟的原告更加困難。

綜上，法律規(guī)范層面的未予以明確規(guī)定，在具體實踐的過程中法院、檢察機關(guān)以及行政機關(guān)的認(rèn)識存在著不同，導(dǎo)致了錯位情況的出現(xiàn)。故需要明確檢察機關(guān)的身份定位，利于厘清各方關(guān)系，使得程序順暢運行。

三、在法律規(guī)定中明確檢察機關(guān)身份地位

在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)更多的是扮演法律監(jiān)督者的身份，在立法層面予以確認(rèn)，在實踐中統(tǒng)一各機關(guān)的認(rèn)識，利于檢察機關(guān)活動的順利開展。

將檢察機關(guān)定位為“法律監(jiān)督者”更加準(zhǔn)確：首先，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，但是憲法對于檢察機關(guān)的性質(zhì)規(guī)定的較為原則，其他法律的相關(guān)規(guī)定是檢察機關(guān)性質(zhì)的進一步體現(xiàn)。具體到行政公益訴訟中去，檢察建議是檢察機關(guān)對相關(guān)行政機關(guān)進行監(jiān)督的體現(xiàn)，當(dāng)訴前檢察建議未發(fā)揮其作用時，檢察機關(guān)向法院提起訴訟，這些都是監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。其次，行政機關(guān)比檢察機關(guān)更為專業(yè)，在公共領(lǐng)域需要依靠行政機關(guān)發(fā)揮重要作用，行政公益訴訟中檢察機關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議也體現(xiàn)出了對于“行政首次判斷權(quán)”的尊重，檢察機關(guān)所進行的法律監(jiān)督只是一種手段，并不是為了“一爭高下，分出對錯”，目的是督促行政機關(guān)依法行政從而維護公共利益。最后，從實踐的角度來看，如前所述，實踐中存在著法院、檢察機關(guān)以及行政機關(guān)對于檢察機關(guān)身份定位認(rèn)識不統(tǒng)一的情況。法院、行政機關(guān)，更傾向于將檢察機關(guān)定位為普通訴訟的原告，而檢察機關(guān)認(rèn)為自己履行的是法律監(jiān)督的職能，上述主體對于檢察機關(guān)身份定位認(rèn)識不統(tǒng)一，會使得實踐過程中存在著問題，在訴前階段，檢察機關(guān)和行政機關(guān)認(rèn)識的不統(tǒng)一往往帶來檢察機關(guān)處于相對“弱勢”的地位，行政機關(guān)認(rèn)為檢察機關(guān)為普通的原告，檢察建議無法發(fā)揮其最大效用;在訴訟階段，法院將檢察機關(guān)歸類為原告，按照原告的義務(wù)要求檢察機關(guān)，比如判決書中對于檢察機關(guān)相關(guān)信息要進行列明，二審的啟動需要和被告一樣通過上訴的方式等，忽視了檢察機關(guān)具有的法律監(jiān)督的屬性。在法律上明確檢察機關(guān)的身份可以讓各方主體形成認(rèn)識上的統(tǒng)一，利于實踐的順利進行。故將檢察機關(guān)定位為 “法律監(jiān)督者”更為合理，并在《行政訴訟法》當(dāng)中予以明確，在相關(guān)的法律法規(guī)以及司法解釋中形成統(tǒng)一，以此角色定位為基準(zhǔn)進行合理的程序建構(gòu)。

參考文獻

[1]2015年7月2日最高檢察院發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》

[2]徐全兵.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2017（05）：77-86.

[3]2017年最高人民法院最高人民檢察院頒發(fā)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

[4]馬懷德. 行政公益訴訟制度，從理論走向現(xiàn)實[N]. 檢察日報，2015-07-03（003）.

[5] 徐全兵.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2017（05）：77-86.

[6] 周涵睿.行政公益訴訟中檢察機關(guān)的角色與職權(quán)[J].南方論刊，2020（04）：56-58.

作者簡介：作者：王明澤，中共湖北省委黨校碩士研究生。