□文/ 王玉玲 程 瑜

（1.西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵是如何在動(dòng)態(tài)扶貧政策實(shí)施中產(chǎn)生內(nèi)生性增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從根本上解決扶貧人口內(nèi)在自發(fā)組織和創(chuàng)新發(fā)展問(wèn)題。在扶貧工作進(jìn)入最后的沖刺階段，鞏固有效的減貧模式，深化扶貧產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新，對(duì)扶貧政策精耕細(xì)作，強(qiáng)化基層責(zé)任落實(shí)，充分利用扶貧資源的有效組織和配置，優(yōu)化減貧環(huán)境建設(shè)是扶貧戰(zhàn)略取得勝利的基礎(chǔ)。精準(zhǔn)需要對(duì)扶貧的發(fā)展模式和具體運(yùn)行方式進(jìn)行必要的創(chuàng)新和調(diào)整。需要將扶貧發(fā)展和脫貧致富有效地結(jié)合起來(lái)，探索內(nèi)生扶貧、自我創(chuàng)新發(fā)展的有效路徑，結(jié)束代際續(xù)貧現(xiàn)狀。一些地方的有效做法從產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)開始，到農(nóng)戶自發(fā)組織的內(nèi)生性資源多元整合模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和內(nèi)生機(jī)制的建構(gòu)具有一定的啟迪作用。

一、引言

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生貧困是客觀存在的現(xiàn)象，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程看，貧困的直接原因是比較清楚的，但間接原因卻不是很清楚，這就導(dǎo)致扶困工作很復(fù)雜。精準(zhǔn)扶貧不能僅作為一種治理理念和行動(dòng)，而需要與治理貧困和減貧的具體實(shí)現(xiàn)方式有效結(jié)合，通過(guò)尋求在基層具有針對(duì)性的減貧模式和行動(dòng)，落實(shí)在現(xiàn)實(shí)的決策和運(yùn)行中，真正發(fā)揮減貧作用，引導(dǎo)扶貧人口自發(fā)組織，形成長(zhǎng)遠(yuǎn)脫貧和可持續(xù)性發(fā)展，才能使精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略達(dá)到目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)。目前，一些地方通過(guò)基層村社組織形式，對(duì)各種有效資源進(jìn)行動(dòng)員和組織，形成減貧脫貧的有效模式，通過(guò)這種形式真正實(shí)現(xiàn)了減貧，這種具有內(nèi)生性的減貧和脫貧機(jī)制，既具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，又對(duì)其他一些地區(qū)減貧和脫貧具有經(jīng)驗(yàn)作用。

二、多維困境視角的精準(zhǔn)扶貧

以前的減貧和脫貧都是在政府的宏觀計(jì)劃組織下進(jìn)行的，具有很明顯的“模糊性”，存在著“大水漫灌”現(xiàn)象，并沒(méi)有真正有效使貧困人群脫貧，貧困人口如何界定和組織都是在模糊的運(yùn)行中進(jìn)行的，導(dǎo)致減貧效果很不明顯。精準(zhǔn)扶貧和攻堅(jiān)脫貧的關(guān)鍵點(diǎn)就是如何理解和使用“精準(zhǔn)”二字。需要對(duì)精準(zhǔn)性的內(nèi)涵和組織實(shí)施機(jī)制進(jìn)行科學(xué)設(shè)想和政策框架制定，確定扶貧的基本底線和標(biāo)準(zhǔn)。這里，有必要先了解精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵。按照習(xí)近平對(duì)精準(zhǔn)扶貧的講話，精準(zhǔn)扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。從實(shí)際出發(fā)，因地制宜是其內(nèi)在核心。學(xué)術(shù)界對(duì)此理解歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：第一，就是針對(duì)扶貧領(lǐng)域全部問(wèn)題進(jìn)行解釋，涉及精準(zhǔn)識(shí)別貧困、精準(zhǔn)幫扶過(guò)程、精準(zhǔn)管理項(xiàng)目和精準(zhǔn)考核扶貧結(jié)果等。第二，需要運(yùn)用的精準(zhǔn)政策，精準(zhǔn)扶貧需要在貫徹扶貧政策中尋求有效減貧效果，既要有宏觀政策的協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，又要有在微觀層次上具有針對(duì)性的組織貧困戶參與減貧項(xiàng)目，實(shí)施項(xiàng)目運(yùn)行和減貧規(guī)劃發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)減貧的連續(xù)性和可持續(xù)，形成具有長(zhǎng)期內(nèi)生增長(zhǎng)和發(fā)展的脫貧效應(yīng)。第三，需要選擇有效的脫貧模式和減貧機(jī)制。我國(guó)各地致貧原因存在較大的差異，扶貧減貧存在區(qū)域發(fā)展的不一致性，精準(zhǔn)扶貧需要切實(shí)可行的政策和對(duì)資源的重新配置現(xiàn)實(shí)減貧增收，精準(zhǔn)扶貧是對(duì)不同模式的有限超越，需要在模式對(duì)比和減貧政策運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化中達(dá)到目標(biāo)。第四，扶貧資源配置與扶貧長(zhǎng)期治理。精準(zhǔn)扶貧是一種新型惠農(nóng)政策的一體化提升救助行動(dòng)，需要在以往政府“滴灌”基礎(chǔ)上，通過(guò)政府力量對(duì)減貧的有效資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐渲煤蛢?yōu)化。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到，實(shí)現(xiàn)貧困減貧的關(guān)鍵是長(zhǎng)期的綜合治理，這種治理是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)國(guó)家整體增長(zhǎng)力量的綜合性發(fā)展，治理的重點(diǎn)要求治理主體多元、機(jī)制聯(lián)動(dòng)和模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)扶貧減貧政策的真正落實(shí)，減貧政策落地生效。從目前各地實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)看，盡管減貧增長(zhǎng)都面對(duì)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和貧困多元因素開展，采取切實(shí)可行的方案和舉措，但是這種多維視角減貧和脫貧，還面臨許多新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

（一）如何科學(xué)合理地判斷和識(shí)別貧困。精準(zhǔn)扶貧就需要先瞄準(zhǔn)貧困戶，確定幫扶對(duì)象，了解貧困形成的原因。但是，在現(xiàn)實(shí)的精準(zhǔn)扶貧和減貧中，這些貧困戶貧困程度和形成原因以及采取什么方法有效減貧，都是一個(gè)很難在短期解決的問(wèn)題，既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、技術(shù)困境，也有減貧資源不足和配置扭曲現(xiàn)象。通過(guò)民主評(píng)議等方式確定貧困化和分配減貧指標(biāo)的過(guò)程中，出現(xiàn)不穩(wěn)定和難實(shí)施問(wèn)題在所難免。尤其是在基層村鎮(zhèn)，因難以辨認(rèn)和確定貧困戶和困難群體人員的真實(shí)情況，出現(xiàn)減貧指標(biāo)分配不民主、資源配置不公平現(xiàn)象，既可能給幫扶干部帶來(lái)工作上的麻煩，還可能引起群眾不滿。

（二）具體幫扶政策執(zhí)行存在的困難。這些困難是多方面的，既有對(duì)幫扶資金合理運(yùn)用上的困難，又有幫扶干部個(gè)人能力差異問(wèn)題。貧困幾乎都出現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)，通常地方財(cái)力有限，資金嚴(yán)重不足，中央下?lián)苜Y金分配缺口比較大，對(duì)扶貧效果直接產(chǎn)生影響。同時(shí)，扶貧在具體執(zhí)行中存在對(duì)異質(zhì)性個(gè)體的幫扶和救助，有限資金配置上存在碎片化、重復(fù)配置和人為減少配置問(wèn)題，影響和制約了減貧效果。另外，幫扶減貧的許多具體政策舉措都需要通過(guò)幫扶干部個(gè)人的熱情和能力來(lái)組織和完成，有些幫扶活動(dòng)還需要干部在挖掘項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮自己的私人作用，甚至還要搭上自己的資源。還有個(gè)別地方和部門精準(zhǔn)政策實(shí)施不精準(zhǔn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理、幫扶走過(guò)場(chǎng)、注重表面數(shù)字等形式主義。這些都反映出減貧幫扶和精準(zhǔn)扶貧中運(yùn)行機(jī)制精細(xì)化運(yùn)行存在的困境。

（三）存在精準(zhǔn)管理和考核困境。扶貧是一個(gè)持續(xù)性過(guò)程，涉及到許多具體的工作領(lǐng)域，管理過(guò)程的精細(xì)和有效運(yùn)行決定了扶貧減貧的實(shí)際效果。每一項(xiàng)扶貧減困措施的實(shí)施幾乎都是通過(guò)具體的項(xiàng)目落實(shí)的，項(xiàng)目實(shí)施從方案設(shè)計(jì)和項(xiàng)目論證、基礎(chǔ)工作的準(zhǔn)備、運(yùn)作過(guò)程等，涉及的問(wèn)題和領(lǐng)域比較多，相關(guān)管理程序比較復(fù)雜，既有政府機(jī)構(gòu)和幫扶干部的責(zé)任心，也有其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)和參與減貧幫困的貧困戶，做到精準(zhǔn)管理和順暢運(yùn)行存在較大難度，任何一個(gè)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題都會(huì)影響到最終的減貧效果。另外，為了精準(zhǔn)扶貧做到客觀公正，對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，需要對(duì)扶貧工作效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。然而，由于精準(zhǔn)扶貧工作系統(tǒng)最初設(shè)置中并沒(méi)有設(shè)計(jì)專業(yè)監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏全局性、系統(tǒng)性、可對(duì)比性的扶貧監(jiān)督評(píng)估體系，存在扶貧項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估各自為政現(xiàn)象，沒(méi)有統(tǒng)一的法律約束與制度規(guī)范。加上扶貧干部、村民之間有關(guān)扶貧政策信息不對(duì)稱，影響和制約了扶貧政策的實(shí)施和有效監(jiān)督作用。精準(zhǔn)扶貧最后的效果考核機(jī)制不健全，會(huì)影響到后續(xù)減貧發(fā)展。目前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧效果多采取政府考核和第三方考核相結(jié)合的方式，試圖在考核中盡可能的做到公平、公正、公開、透明。但在考核中，第三方參與考核的具體運(yùn)行評(píng)估機(jī)制還需要通過(guò)相關(guān)的數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行反映，精準(zhǔn)性和客觀程度還存在需要繼續(xù)改進(jìn)的必要。

（四）精準(zhǔn)扶貧存在長(zhǎng)期治理困難。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)多元利益的重新調(diào)整問(wèn)題，在法律上涉及到許多群體，多年來(lái)組織實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧政策，還沒(méi)有建立能夠長(zhǎng)期內(nèi)生協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)制框架，沒(méi)有形成貧困群體自行參與創(chuàng)新發(fā)展的有效組織模式。面對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)貧困狀況新變化特征，簡(jiǎn)單的精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施中可能會(huì)面臨新的困難。系統(tǒng)性的精準(zhǔn)扶貧，需要法治思維和滲透法律精神。同時(shí)，貧困的連片地區(qū)法制教育和法制宣傳薄弱，貧困戶維權(quán)意識(shí)弱，扶貧資金運(yùn)作缺少法治監(jiān)管，政策紅利缺位且嚴(yán)重縮水現(xiàn)象等，還需要在精準(zhǔn)扶貧中補(bǔ)上法制教育課。

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)推進(jìn)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的系統(tǒng)性該工程，扶貧的關(guān)鍵是在精準(zhǔn)中尋求多元困境的有效組合和可行的發(fā)展成長(zhǎng)模式，將落后地區(qū)和帶扶貧困難戶長(zhǎng)期發(fā)展融合在可利用的產(chǎn)業(yè)框架內(nèi)生，把各種有利于發(fā)展的資源融合在內(nèi)生發(fā)展的能力下，尋求可行的發(fā)展路徑和脫貧模式。各地區(qū)的情況不同，精準(zhǔn)扶貧發(fā)展模式可以通過(guò)多元因素的融合尋求有效路徑。

三、脫貧內(nèi)生發(fā)展的區(qū)域創(chuàng)新實(shí)踐

從根本上解決扶貧問(wèn)題還需要充分利用扶貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，建構(gòu)長(zhǎng)期發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。這種內(nèi)生機(jī)制可能會(huì)涉及到多方面的問(wèn)題，但針對(duì)扶貧地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀，只要能充分將各種有效資源合理地連接到一起，利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和社會(huì)組織化運(yùn)行，找到有效的運(yùn)行機(jī)制和組織實(shí)施辦法，就可以初步形成自身脫貧的良性循環(huán)發(fā)展?fàn)顩r。針對(duì)一些地區(qū)已經(jīng)脫貧的做法可以復(fù)制和推廣運(yùn)用，把精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生機(jī)制和可靠的實(shí)施方式作為一種成熟的模式推廣深化。這種脫貧內(nèi)生發(fā)展的有效性在各地是不同的。

（一）精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施情況。從2014 年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了多部涉及精準(zhǔn)扶貧的政策和舉措，對(duì)涉及到的具體實(shí)施過(guò)程都作了戰(zhàn)略部署。精準(zhǔn)扶貧對(duì)于解決貧困人口生活和生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。2014～2016 年10 月份精準(zhǔn)扶貧白皮書出版，數(shù)據(jù)所反映的精準(zhǔn)扶貧政策的連續(xù)性、針對(duì)性、動(dòng)態(tài)性、可操作性等，都有效地反映出精準(zhǔn)扶貧政策在幫扶脫貧方面的成績(jī)和效果。尤其在后期精準(zhǔn)扶貧中，更加注重過(guò)程扶貧和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，從簡(jiǎn)單的外部輸入扶貧和引導(dǎo)扶貧走向全面可持續(xù)發(fā)展，從簡(jiǎn)單消費(fèi)型扶貧向可持續(xù)生產(chǎn)性扶貧過(guò)渡，體現(xiàn)了國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正在從外扶型模式向內(nèi)生發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

在精準(zhǔn)扶貧頂層制度設(shè)計(jì)上，財(cái)政部、教育部、國(guó)家計(jì)生委等部委，根據(jù)相應(yīng)職能范圍，先后出臺(tái)扶貧法規(guī)和政策條例，細(xì)化舉措，積極推進(jìn)。2016 年以后，建立了部委之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，科技部、工信部、網(wǎng)信辦等部委聯(lián)合其他部門共同出臺(tái)有關(guān)扶貧的協(xié)調(diào)一體化救助政策和方案。從扶貧平臺(tái)建設(shè)上強(qiáng)化幫扶減貧的一體化發(fā)展，各省也紛紛制定扶貧計(jì)劃，出臺(tái)具體扶貧減貧實(shí)施要領(lǐng)和政策措施，對(duì)扶貧減貧中的具體運(yùn)行機(jī)制和保障制度進(jìn)行系統(tǒng)的建設(shè)。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐效果。我國(guó)實(shí)施了多年的精準(zhǔn)扶貧，效果是很明顯的，這些為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從目前來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧效果主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，貧困人群規(guī)模下降，已經(jīng)接近確定的小康標(biāo)準(zhǔn)。貧困發(fā)生率由1985 年的84%下降到2016 年的4.5%。如果按照貧困人口每天1 美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)40 年間減少了近7 億多貧困人口。如圖1 所示，我國(guó)貧困人口總額出現(xiàn)持續(xù)下降，從2011 年的12，238 萬(wàn)人，下降到2016 年的4，335 萬(wàn)人。同時(shí)，減貧幅度不斷增大，減貧效果非常明顯。與此同時(shí)，貧困人口的貧困發(fā)生率也在不斷下降，剩余貧困人口成為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后期政策實(shí)施精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)減貧的關(guān)鍵，還需要在精準(zhǔn)減貧中通過(guò)內(nèi)生發(fā)展和外在輸入減貧解決。（圖1）

第二，農(nóng)村貧困人口生計(jì)情況有所好轉(zhuǎn)，生活質(zhì)量不斷提升。精準(zhǔn)扶貧的短期主要成果可以直接從減貧人口的正常生活水平的提升變化反映出來(lái)。最直接的是他們的收入變化情況。通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增速快于全國(guó)平均水平，2014 年我國(guó)貧困地區(qū)人均可支配收入達(dá)到6，851 元，只比上年增長(zhǎng)773 元。其中，通過(guò)扶貧過(guò)程轉(zhuǎn)移凈收入占比21.9%。由于減貧政策，貧困家庭生活質(zhì)量不斷上漲，生活中使用的耐用用品數(shù)量也不斷增加，農(nóng)村貧困戶每百戶擁有彩色電視機(jī)99.9 臺(tái)，洗衣機(jī)55.6 臺(tái)，電冰箱45.9 臺(tái)。貧困家庭也越來(lái)越重視孩子接受教育。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014 年我國(guó)貧困地區(qū)3～6 歲兒童中，在幼兒園的比重占72.5%；7～12 歲兒童中，在校就讀學(xué)生比重為97.3%；13～15 歲兒童中在校就讀比重為97.6%。到2016 年相對(duì)數(shù)字都不同程度上升。貧困地區(qū)家庭重視教育，對(duì)未來(lái)人力資本投入和減貧脫貧、實(shí)現(xiàn)內(nèi)生增長(zhǎng)奠定良好的基礎(chǔ)。

圖1 我國(guó)“十二五”期間減貧效果圖

盡管在國(guó)家扶貧政策引導(dǎo)下，脫貧減貧工作成績(jī)成效顯著。但是，由于我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化推進(jìn)都存在很大差異，致貧因素非常復(fù)雜，多維致貧使部分貧困戶長(zhǎng)期貧困，缺乏緩貧資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁和基礎(chǔ)，部分貧困人員在精準(zhǔn)扶貧政策中沒(méi)有參與有效的產(chǎn)業(yè)組織和就業(yè)引導(dǎo)，出現(xiàn)脫貧再返貧現(xiàn)象。因此，對(duì)現(xiàn)階段致貧原因分析和探索，不僅有利于精準(zhǔn)識(shí)別貧困，更有利于精準(zhǔn)施策，還可找到內(nèi)生性自我發(fā)展和內(nèi)生脫貧的有效途徑。

（三）精準(zhǔn)扶貧和脫貧的長(zhǎng)期發(fā)展需要建構(gòu)脫貧內(nèi)生機(jī)制。根據(jù)新增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)理論，內(nèi)生增長(zhǎng)需要在要素資本、勞動(dòng)力中引入技術(shù)因素，強(qiáng)化要素素質(zhì)提升對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。隨后的研究中人們將創(chuàng)新、管理等都作為技術(shù)成為內(nèi)生增長(zhǎng)的主要因素。在實(shí)現(xiàn)減貧和脫貧過(guò)程中，能否也從內(nèi)生增長(zhǎng)的理論出發(fā)，尋找影響內(nèi)生減貧和幫扶解困關(guān)鍵因素，發(fā)揮這些因素的積極作用。從自然資源、人力資本、創(chuàng)新模式、扶貧主體瞄準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目選擇等內(nèi)生性發(fā)展因素出發(fā)，探索和分析精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在當(dāng)前所面臨的具體現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在我國(guó)西部一些相對(duì)發(fā)展緩慢地區(qū)，近幾年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展，充分利用國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策，引導(dǎo)和培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，把扶貧資源和減貧群體人力資本有效組織起來(lái)，深化內(nèi)生扶貧機(jī)制改革，取得了有效的成績(jī)。目前，扶貧工程已經(jīng)進(jìn)入最后收尾結(jié)題階段，落實(shí)2020 年實(shí)現(xiàn)貧困縣和貧困人口全部脫貧目標(biāo)的各種政策措施都需要在各級(jí)地方政府和扶貧干部最后努力下完成，時(shí)間緊、難度大、任務(wù)重，亟須探索最可行有效的扶貧方式。內(nèi)生性的扶貧創(chuàng)新發(fā)展需要不斷地結(jié)合待扶貧地區(qū)現(xiàn)實(shí)的資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。在政策設(shè)計(jì)實(shí)施中，沒(méi)有形成益貧性增長(zhǎng)機(jī)制，加上觀念落后，部分貧困群體還存在依賴資金外部輸入和項(xiàng)目外部組織認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)扶貧項(xiàng)目結(jié)束隨即又出現(xiàn)返貧情況；同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧在組織實(shí)施中還沒(méi)有注意區(qū)分不同區(qū)域、不同群體，甚至不同貧困戶的異質(zhì)性和多元需求，一些個(gè)別地方還出現(xiàn)政府統(tǒng)一安排的項(xiàng)目不受貧困戶歡迎，存在收效差的問(wèn)題和周期長(zhǎng)現(xiàn)象，所引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目不是貧困戶真正所需要的，存在著短期性和缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。根據(jù)貧困戶和貧困地區(qū)出現(xiàn)貧困的原因，具體分析出現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行的具體工作，成為精準(zhǔn)扶貧減貧的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

第一，制定“因人而異、因戶而異”的分類脫貧政策，實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目靶向“滴管”扶持。首先，能異地搬遷居住者和開展產(chǎn)業(yè)扶貧。對(duì)于貧困人口和貧困戶居住生態(tài)環(huán)境惡劣、缺乏長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，加大實(shí)施搬遷扶貧力度，指導(dǎo)和扶持貧困家庭異地搬遷脫貧。其次，對(duì)有勞動(dòng)能力、愿意通過(guò)勞動(dòng)致富的貧困戶可通過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)脫貧，有組織的參與產(chǎn)業(yè)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)分配取得收入，提升收入水平。對(duì)那些具有勞動(dòng)能力，但受制于資金缺乏、機(jī)會(huì)欠缺、技能不足或因?qū)W致貧的貧困戶，繼續(xù)以高強(qiáng)度政策進(jìn)行幫扶支持、穩(wěn)定資金投入和金融服務(wù)，創(chuàng)造盡可能多的就業(yè)機(jī)會(huì)和致富路徑，壯大家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。最后，國(guó)家兜底救助留守者、傷殘者，使其生活上有保障。對(duì)于喪失勞動(dòng)力、存在病殘障者、“三留”中缺乏關(guān)愛(ài)照顧群體，抓緊完善覆蓋貧困群體的醫(yī)療救助、社會(huì)保障、關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)助盡助、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)護(hù)盡護(hù)。

圖2 內(nèi)生精準(zhǔn)脫貧政策體系圖

第二，需要制定與精準(zhǔn)扶貧相適應(yīng)的益貧性自我發(fā)展政策，建立貧困人員資源開發(fā)收益分享機(jī)制。對(duì)于促進(jìn)脫貧減貧的開發(fā)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)和收益，可以采取折股量化方式給予貧困村和貧困戶長(zhǎng)期資金救助。這些折股量化資產(chǎn)可以采取由村集體、合作社或其他經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，明確保值增值責(zé)任，健全收益評(píng)估分配機(jī)制，確保扶貧項(xiàng)目收益及時(shí)回饋給持股貧困戶。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社，農(nóng)民和貧困戶和其他經(jīng)營(yíng)主體以承包、托管、入股、提供就業(yè)、獨(dú)立核算等形式，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲取減貧資金，帶動(dòng)貧困戶增收。對(duì)于貧困地區(qū)實(shí)施的自然環(huán)境、水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項(xiàng)目，可探索實(shí)踐土地占用集體股權(quán)和收益分配機(jī)制，也可以在收益中提取扶貧公益基金，轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營(yíng)能力的貧困群體，穩(wěn)定收益。

第三，規(guī)劃和實(shí)施教育扶貧、文化扶貧政策，探索和破解能力貧困、意識(shí)貧困問(wèn)題，轉(zhuǎn)變扶貧幫困理念，形成“授人以魚與授人以漁”扶貧格局。尤其是對(duì)于集中連片特困地區(qū)和特困群體而言，傳統(tǒng)意識(shí)、風(fēng)俗習(xí)慣等人文因素以及迷信、賭博等腐朽文化是貧困反復(fù)滋生、難以根除的深層原因。所以，要把教育扶貧、文化扶貧作為拔除貧根、斬?cái)啻H傳遞的根本舉措。要讓貧困群體中的學(xué)齡人口享受到均等的基礎(chǔ)教育服務(wù)，杜絕輟學(xué)、棄學(xué)現(xiàn)象，支持成績(jī)優(yōu)秀者接受高等教育；產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱地區(qū)技能教育要覆蓋所有具有勞動(dòng)能力的貧困人群，先進(jìn)文化和職業(yè)教授要增強(qiáng)普惠性、可得性、及時(shí)性。同時(shí)，自發(fā)內(nèi)生性和高質(zhì)量脫貧發(fā)展著力在夯實(shí)基礎(chǔ)，建構(gòu)扶貧與文化共建發(fā)展顯得很必要，文化扶貧根植于扶貧的整個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)重塑文化生態(tài)，提升文化自信，杜絕非法傳教、黃賭毒、低俗表演等，改變傳統(tǒng)的思維定式，拋棄“等、靠、要”傳統(tǒng)脫貧觀念；創(chuàng)新文化幫扶，開發(fā)文化資源和適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的文化運(yùn)行新機(jī)制，謀求產(chǎn)業(yè)扶貧與文化扶貧的高效契合機(jī)制，彰顯文化資源在脫貧致富中的作用。據(jù)此，可以從整個(gè)精準(zhǔn)扶貧內(nèi)生發(fā)展要求角度建構(gòu)完整的產(chǎn)業(yè)政策支持體系，如圖2 所示。（圖2）

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展存在著地區(qū)差異和相對(duì)一體化、關(guān)聯(lián)化現(xiàn)象，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一定程度上存在自組織內(nèi)生發(fā)展的問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，我們沒(méi)有很好的關(guān)注這種內(nèi)生組織機(jī)制對(duì)實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的作用。在治理減貧幫扶中需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮農(nóng)戶自組織發(fā)展作用。盡管貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，但是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展中存在一定程度上自我組織功能，通常一個(gè)村社經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動(dòng)具有很強(qiáng)的相似性，生產(chǎn)活動(dòng)通常都有協(xié)作必要和相互組織一起發(fā)展，其內(nèi)生性發(fā)展需要各種組織搭建貧困治理平臺(tái)，更需要調(diào)動(dòng)貧困人口、貧困家庭自身的積極性，多種方式鼓勵(lì)個(gè)體嵌入組織，參與平臺(tái)活動(dòng)，以組織化功能，通過(guò)集體行動(dòng)達(dá)到貧困治理，實(shí)現(xiàn)具有內(nèi)生性、可持續(xù)性、長(zhǎng)期性發(fā)展的減貧內(nèi)生發(fā)展系統(tǒng)。

動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，利用產(chǎn)業(yè)扶貧存在著增長(zhǎng)中的盲點(diǎn)和困點(diǎn)。扶貧過(guò)程中的“涓滴效應(yīng)”，會(huì)在增長(zhǎng)中出現(xiàn)減弱甚至消失現(xiàn)象，這主要是貧困發(fā)生面（點(diǎn)）與市場(chǎng)資源配置不協(xié)調(diào)，或者存在盲點(diǎn)重合。只有通過(guò)構(gòu)建“滴灌”貧困群體的微細(xì)管道，才能實(shí)現(xiàn)貧困群體穩(wěn)健增收和持久脫貧。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵在于選擇好合適的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和引領(lǐng)項(xiàng)目，確定合適的發(fā)展模式和利益分配激勵(lì)機(jī)制。一些地區(qū)正是充分運(yùn)用這種社會(huì)資源的聚合力，形成利用發(fā)展基礎(chǔ)具有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)扶貧發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力的。

1、政策引導(dǎo)+資金支持+苗木基礎(chǔ)建設(shè)。地區(qū)脫貧都需要在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略部署下，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況有效推進(jìn)和組織實(shí)施。渭南市政府從當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然環(huán)境狀況出發(fā)，根據(jù)山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)適應(yīng)性氣候等要求，提出大力發(fā)展中草藥和現(xiàn)代藥材產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，先后制定和出臺(tái)了有關(guān)加快中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)政策和文件，從藥材種苗繁育、標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量提升、規(guī)范化生產(chǎn)和田間管護(hù)、后期保管運(yùn)輸、晾曬收購(gòu)營(yíng)銷等具體產(chǎn)業(yè)運(yùn)行環(huán)節(jié)，都通過(guò)規(guī)范化的技術(shù)運(yùn)行進(jìn)行發(fā)展，一方面關(guān)注產(chǎn)業(yè)整合能力的提升和主導(dǎo)培育，另一方面注重產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)久性發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力整體提升。為了把中藥材發(fā)展成為一個(gè)具有潛在前途和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)，渭南市從2015 年就開始通過(guò)政府政策引領(lǐng)和市場(chǎng)化組織運(yùn)行方式，大力發(fā)展天大黃等中藥材，豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵，延長(zhǎng)價(jià)值鏈。先后通過(guò)政策引領(lǐng)等方式累計(jì)投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金4，000 萬(wàn)元，從一開始就采用標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展模式，壯大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。首先，注重建立中藥材種子、種苗繁育體系，從占用田地地塊，到苗木、種子、秧苗種植繁育、移栽管護(hù)等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范性管理和運(yùn)營(yíng)，從提升種苗質(zhì)量源頭上保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定長(zhǎng)期發(fā)展要求。2018 年全市中藥材種子種苗集中繁育供應(yīng)能力達(dá)70%以上，基本滿足中藥材擴(kuò)大種植對(duì)種苗和種子的需求，努力解決種源不明、種質(zhì)退化、種苗成活率偏低等問(wèn)題。同時(shí)，為了壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，從中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，把產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧救貧有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和農(nóng)戶參與和組織保障一體化發(fā)展模式，助力中藥材發(fā)展和扶貧幫困雙贏，在項(xiàng)目引進(jìn)、融資貸款、人才培養(yǎng)、市場(chǎng)營(yíng)銷、科技推動(dòng)等具體環(huán)節(jié)上采取可行的方案，發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、組織化生產(chǎn)，在人力資源調(diào)配中，對(duì)貧困戶建檔立卡，優(yōu)才使用。

2、產(chǎn)業(yè)扶持+農(nóng)戶托管。近年來(lái)，隨著高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展，在農(nóng)村供給側(cè)建構(gòu)調(diào)整中，渭南市把發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)列為一項(xiàng)重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，中藥材種植面積與產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，一些淺山區(qū)在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，充分利用自然環(huán)境和資源條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木，注重提升土地利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推廣現(xiàn)代中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為此建立了完善的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)體系，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體提升和發(fā)展，力爭(zhēng)發(fā)展成為全省脫貧攻堅(jiān)的特色支柱產(chǎn)業(yè)。

2018 年，全市中藥材種植面積12.7 萬(wàn)畝，充分利用貧困地區(qū)土地資源和林地空隙種植杜仲、大黃等適宜發(fā)展的中藥材，約占全省中藥材種植總面積的7.6%。渭南市下轄各區(qū)縣都結(jié)合各自的客觀發(fā)展環(huán)境和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)發(fā)展?fàn)顩r，制定引導(dǎo)中藥材發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)運(yùn)行指導(dǎo)條例，出臺(tái)鼓勵(lì)支持政策，針對(duì)本轄區(qū)貧困戶的人力資源狀況，采取有計(jì)劃培訓(xùn)和常年性科技指導(dǎo)，解決人員經(jīng)營(yíng)素質(zhì)低下問(wèn)題，鼓勵(lì)貧困家庭參與中藥材的引種、栽培和后期田間管理。規(guī)范對(duì)中藥材發(fā)展的各種服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展指導(dǎo)規(guī)范，從技術(shù)引進(jìn)、種苗提供、生產(chǎn)管理和市場(chǎng)營(yíng)銷運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)全程為農(nóng)戶提供全方位服務(wù)，定期組織相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)入農(nóng)戶家中進(jìn)行技術(shù)輔導(dǎo)和相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。華州區(qū)還成立相關(guān)中藥材技術(shù)服務(wù)隊(duì)，根據(jù)藥材生成長(zhǎng)發(fā)展情況進(jìn)行跟蹤服務(wù)，同時(shí)出臺(tái)“1＋3＋5”運(yùn)營(yíng)激勵(lì)模式，鼓勵(lì)農(nóng)戶長(zhǎng)期發(fā)展，即每個(gè)農(nóng)戶（包括貧困戶）生產(chǎn)托管種植中藥材5 畝以上，根據(jù)藥材生產(chǎn)和最終產(chǎn)值情況，由區(qū)上組織相關(guān)行業(yè)專家進(jìn)行驗(yàn)收，通過(guò)驗(yàn)收者區(qū)政府給予補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金3，000 元；農(nóng)藥材種植戶生產(chǎn)托管種植中藥材達(dá)到10畝以上，相應(yīng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金5，000 元。這些扶持政策的實(shí)施對(duì)提升農(nóng)戶種植和經(jīng)營(yíng)中藥材具有明顯的激勵(lì)作用。在實(shí)施鼓勵(lì)農(nóng)戶種植管護(hù)政策的一年時(shí)間內(nèi)，整個(gè)瓜坡鎮(zhèn)直接或間接參與中藥材種植管護(hù)的貧困戶多達(dá)50 多戶，充分調(diào)動(dòng)了這個(gè)貧困戶的熱情，愿意通過(guò)參與實(shí)現(xiàn)家庭收入的提升和改善。

3、“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”運(yùn)作模式。針對(duì)擴(kuò)大發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)扶貧目標(biāo)，大力通過(guò)形成發(fā)展產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展模式，深化產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)深度加工發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色，創(chuàng)建以中藥材為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域性發(fā)展基地。同時(shí)，在擴(kuò)展發(fā)展中注重標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化建設(shè)，提質(zhì)增效，加快了精準(zhǔn)脫貧步伐和助推貧困戶增收致富。圍繞中藥材主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)地方農(nóng)戶發(fā)展的狀況，尋求穩(wěn)定發(fā)展的有效途徑，以農(nóng)戶增收為目標(biāo)，構(gòu)建新型市場(chǎng)發(fā)展的組織模式，創(chuàng)造以“企業(yè)＋合作社＋基地＋貧困戶”、“合作社＋基地＋貧困戶”等模式的新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式，建立規(guī)范性的發(fā)展示范產(chǎn)業(yè)基地，個(gè)別條件比較好的村鎮(zhèn)還建立了標(biāo)準(zhǔn)化種植苗木基地，例如華州區(qū)杏林鎮(zhèn)利用山地環(huán)境有利于苗木發(fā)展的條件，設(shè)立集中統(tǒng)一的苗木基地0.17 萬(wàn)hm2，為周邊村提供藥材苗木，目前經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，對(duì)周邊相對(duì)比較貧困的農(nóng)戶提供穩(wěn)定的藥材種苗，貧困戶參與率達(dá)100%。圍繞中藥材發(fā)展，一些貧困農(nóng)戶無(wú)力經(jīng)營(yíng)的撂荒土地也先后被一些有經(jīng)營(yíng)能力的種植大戶承租，反過(guò)來(lái)，這些土地經(jīng)營(yíng)大戶通過(guò)雇傭一些貧困家庭勞動(dòng)力作為經(jīng)常性用工。如，2018 年渭南市在華州區(qū)瓜坡鎮(zhèn)建立大黃良種繁育基地6.67hm2，集中進(jìn)行秧苗和繁殖，保障性種苗生產(chǎn)基地13.33hm2，利用秧苗技術(shù)栽培和育種，實(shí)現(xiàn)大黃藥材標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展基地13.33hm2，為了穩(wěn)定秧苗生產(chǎn)和管護(hù)，長(zhǎng)期用工50 多人，同時(shí)根據(jù)藥材秧苗栽種和管護(hù)需求人力狀況，季節(jié)性用工多達(dá)786 人次，尤其是在雇傭工人中，主要針對(duì)貧困人口進(jìn)行優(yōu)先使用，增加和穩(wěn)定貧困家庭就業(yè)能力，累計(jì)增收12.98 萬(wàn)元。利用藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定化、標(biāo)準(zhǔn)化種植，提升藥材質(zhì)量和增收穩(wěn)定，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)輻射功能。目前，在中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，把產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和脫貧減困在模式上深度融發(fā)展，尋求最有效的對(duì)減貧脫困有直接經(jīng)濟(jì)結(jié)果的發(fā)展模式，以產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)為基礎(chǔ)，以模式再造和深度融合為運(yùn)作特征，把實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧內(nèi)生機(jī)制建設(shè)作為區(qū)域提升競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑，一些精細(xì)化的作為對(duì)實(shí)現(xiàn)脫貧內(nèi)生機(jī)制的創(chuàng)新和實(shí)踐具有積極的參考作用。

四、結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧更需要講究科學(xué)性、高效性和可持續(xù)性，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，關(guān)鍵是找準(zhǔn)政策的發(fā)力點(diǎn)，掌握和借用現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)資源和發(fā)展自然環(huán)境，制定和引導(dǎo)符合待扶貧地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)先導(dǎo)性和主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)帶到和延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，利用產(chǎn)業(yè)組織的擴(kuò)張建構(gòu)內(nèi)生性的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)模式，帶動(dòng)扶貧人員和地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。內(nèi)生發(fā)展機(jī)制需要根據(jù)地方市場(chǎng)發(fā)展推進(jìn)狀態(tài)和產(chǎn)業(yè)延伸能力，充分利用合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力，融合各種發(fā)展要素，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，要把待扶貧農(nóng)戶的各種現(xiàn)有資源有效地動(dòng)員起來(lái)，把他們脫貧發(fā)展的動(dòng)力調(diào)動(dòng)起來(lái)，能動(dòng)地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)增長(zhǎng)和自身徹底脫貧。精準(zhǔn)扶貧內(nèi)生機(jī)制需要有多元體系的引領(lǐng)和組織，從農(nóng)戶經(jīng)驗(yàn)理念的轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，尋求合理的引?dǎo)機(jī)制和具體的操作運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生動(dòng)力的穩(wěn)定發(fā)展和擴(kuò)張。