陸偉偉

阜陽職業(yè)技術(shù)學院

隨著國家對職業(yè)教育投入的加大，中高職教育經(jīng)費總額和人均教育經(jīng)費支出都迎來快速的增長。2018年全國高等教育經(jīng)費總投入為12013億元，比上年增長8.15%。其中，普通高職高專教育經(jīng)費總投入為2150億元，比上年增長6.16%。全國普通高等學校人均教育經(jīng)費支出為36294元，比上年增長8.42%。但是相對于目前高職院校的快速發(fā)展，很多院校依然面臨資金投入不足的困境。而提高資金管理的使用效率關(guān)鍵在于是否采用有效的預(yù)算管理體系。傳統(tǒng)的預(yù)算管理只注重資金的投入，不注重產(chǎn)出和效果，缺少使用效益和效率的分析，缺乏成本意識和節(jié)約意識。而績效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)資金使用效益和成本分析，有利于開展高職院校經(jīng)費使用的績效評價,對于促進其從規(guī)模擴張式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展,提高自身的競爭力。

一、高職院校實施績效預(yù)算管理體系的必要性

（一）為了適應(yīng)當前高職院校的發(fā)展戰(zhàn)略和目標管理的需要

傳統(tǒng)的預(yù)算管理只注重預(yù)算投入的爭取，不問預(yù)算支出的成本。往往導(dǎo)致支出預(yù)算完成率比較差，超支嚴重。同時，由于利益的驅(qū)使會出現(xiàn)各部門爭奪預(yù)算資源，不顧學校發(fā)展的長遠利益和大局，致使預(yù)算的編制和執(zhí)行和學校發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)。而績效預(yù)算則注重預(yù)算支出的效果和效益，在借鑒往年預(yù)算編制的基礎(chǔ)上需要對學校的發(fā)展戰(zhàn)略和預(yù)算目標進行量化細分，根據(jù)部門的實際需要和對項目的成本收益綜合評價來確定預(yù)算支出的合理性；同時以單位的戰(zhàn)略作為出發(fā)點，編制的預(yù)算服務(wù)于單位中長期的戰(zhàn)略目標，會更適應(yīng)新形勢下的高職院校財務(wù)管理的要求。

（二）為了適應(yīng)高職院校實行規(guī)?；芾淼男枨?/h3>

傳統(tǒng)的預(yù)算管理通常對于部門的編制權(quán)限實行集中管理，對于預(yù)算的管理者和執(zhí)行者限定過多，不利于預(yù)算執(zhí)行中的成本控制和資源配置，容易造成浪費和效率低下。當高職院校在未來走集團化，規(guī)?；缆窌r，必然要求進行分權(quán)式管理，傳統(tǒng)的預(yù)算管理難以適應(yīng)；而績效預(yù)算由于只要求管理者和執(zhí)行者對最終的結(jié)果負責，給予他們更多的自主權(quán)，可以根據(jù)實際情況來調(diào)整預(yù)算資源，把工作的重心放到對預(yù)算的執(zhí)行控制過程上來，使其更好地完成預(yù)算目標。

（三）為了適應(yīng)高職院校的績效管理和降低財務(wù)風險的要求

傳統(tǒng)預(yù)算管理對于執(zhí)行的結(jié)果缺乏追責問效，和相關(guān)責任人的利益關(guān)聯(lián)不大，從而使得執(zhí)行預(yù)算的積極性不高，會導(dǎo)致預(yù)算資源的浪費和再次分配的不合理之處的延續(xù)性。特別是對重要項目的支出缺乏考核評價，不按申報時的用途安排的現(xiàn)象時有發(fā)生，這些都無形中增加了財務(wù)管理的風險，不利于學校整體財務(wù)風險的控制?？冃ьA(yù)算管理體系則通過量化指標將目標層層分解，落實到每個人的身上；同時根據(jù)其指標建立起的績效評價體系可以客觀公正衡量每一個員工在預(yù)算執(zhí)行中所起的作用，摒棄了過去由單一的職能部門進行業(yè)績考核的做法，真正做到獎勤罰懶，調(diào)動大家完成預(yù)算的積極性，使得每位員工參與到預(yù)算過程中來。同時，也能降低項目存在的風險，提高資金的使用效率。

二、國內(nèi)外績效預(yù)算研究概況

（一）國外學者在對于績效預(yù)算基本內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)上，用案例分析的方法對實踐效果進行驗證，并進行績效預(yù)算的應(yīng)用評價和展望

美國肯塔基高校在設(shè)計績效指標體系方面是最有代表性的，它把高校辦學的條件和工作成績概括為五個方面，這五個方面分別是素質(zhì)教育，經(jīng)濟的發(fā)展和生活質(zhì)量，教育機會平等，協(xié)調(diào)性和主動性。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）認為，在實踐中，現(xiàn)行的績效預(yù)算大致分為三個模式：報告式績效預(yù)算模式，知曉式績效預(yù)算模式和直接的績效預(yù)算模式。在美國，國家預(yù)算對高校的資金分配主要有六個預(yù)算模型：增量預(yù)算、零基預(yù)算、計劃程序預(yù)算、公式預(yù)算、績效預(yù)算。齊爾特、Ginger LuAnne研究責任中心預(yù)算，提出利用一些常用的預(yù)算工具為高職的研究經(jīng)費和學生的學費以及為其他高校使用稀缺資源提供幫助，有助于實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略計劃。阿比蓋爾，羅賓，大衛(wèi)史密斯gittoes德雷珀＆馬克，分別從統(tǒng)計或經(jīng)驗點，重點對英國高?？冃гu價指標設(shè)計，績效預(yù)算的分析和存在的主要問題，有針對性的改進建議。

（二）國內(nèi)學者研究的成果偏重于基礎(chǔ)理論，還處在實踐探索階段

我國學者許江波根據(jù)我國高校的實際情況，從績效、組織和管理、預(yù)算循環(huán)三個維度提出構(gòu)建高校預(yù)算管理模式。它以績效評價為導(dǎo)向，有效的組織管理為支持，以改革預(yù)算管理循環(huán)為主線，將績效、組織和管理、預(yù)算循環(huán)三者有機融為一體。楊慧娟強調(diào)在建設(shè)績效預(yù)算管理模式時，注意預(yù)算目標管理的分解與整合，加強部門之間的合作和對預(yù)算目標的競爭。郭銀清在研究績效預(yù)算管理體系時，提出建立將績效評價結(jié)果與預(yù)算資金分配相結(jié)合并根據(jù)評價結(jié)果對資金進行分配的預(yù)算約束機制。仲偉榮從教學與研究的目標，教學和科研經(jīng)費，績效預(yù)算管理這三個部分的設(shè)計評價體系，確定相關(guān)的指標和權(quán)重，實現(xiàn)績效預(yù)算。張建濤根據(jù)層次分析法，建立了教學績效、財務(wù)績效、支出績效、科研績效、資產(chǎn)性能和其他績效共六個層次的18個關(guān)鍵績效指標。戴曉燕提出了利用投入產(chǎn)出績效進行每個單位的內(nèi)部評估排序的綜合評價方法，為學校管理部門的預(yù)算政策提供依據(jù)。楊世忠在《對會計信息監(jiān)管平臺建設(shè)的系統(tǒng)思考》一文中提出會計信息監(jiān)管平臺建設(shè)，分析了現(xiàn)有高職預(yù)算管理平臺的存在的問題和不足，并總結(jié)其他高職財務(wù)工作實踐經(jīng)驗，指出要進一步促進學校財務(wù)管理信息化建設(shè)，加強和完善預(yù)算管理。

由上所述，我們可以得到一些結(jié)論：一方面，國內(nèi)外關(guān)于績效預(yù)算管理的研究成果比較豐富，這為我們進一步研究這方面的課題提供了很好的依據(jù)；國內(nèi)學者研究的成果偏重于基礎(chǔ)理論，還有進一步深入研究的空間。我認為應(yīng)該從加強績效預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)建設(shè)入手，從健全績效預(yù)算管理體制，加強人員隊伍建設(shè)，建立績效評價體系，完善績效預(yù)算的信息管理系統(tǒng)等方面做起，把績效預(yù)算管理融入到日常管理中。

三、績效預(yù)算管理體系的建立

我考慮可以從以下幾個方面入手

（一）建設(shè)績效管理人才隊伍

首先，通過學習宣傳在教職工中樹立起“績效管理”的理念，為績效管理人才的培養(yǎng)提供條件；其次，根據(jù)績效管理工作的層次和崗位需要來優(yōu)化人才開發(fā)機制：管理型人才可以從高?，F(xiàn)有的管理人員中挑選具備相關(guān)管理工作經(jīng)驗的人來擔任；專家型人才可以采取校內(nèi)選拔和校外招聘相結(jié)合的原則，成立績效評價專家人才庫，實現(xiàn)人才儲備常態(tài)化；專業(yè)技術(shù)型人才可以從校內(nèi)選拔具有相關(guān)專業(yè)背景的人員或財務(wù)人員來組成。逐步形成完善的人才管理體系；再次，創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式：可以利用高校自身教學資源的優(yōu)勢，采取傳統(tǒng)教學和現(xiàn)代多媒體教學等多種方式來進行績效預(yù)算管理人才的培訓?？梢圆扇＜抑v座，或者組織相關(guān)人員觀摩學習的形式，也可以借鑒企業(yè)比較成熟的績效管理經(jīng)驗來培養(yǎng)這方面的人才。

（二）建立包括績效考核獎懲制度，追蹤問責機制在內(nèi)的管理制度體系

首先，每年從預(yù)算經(jīng)費中提取一定比例的資金設(shè)立管理成效獎。根據(jù)預(yù)算績效評價的結(jié)果，對于各院系給予獎懲，決定下一年度的預(yù)算額度；其次，為了調(diào)動預(yù)算管理者的積極性，適當放權(quán)給他們，可以靈活地根據(jù)需要來處理事務(wù)。同時加強問責，本著“誰花錢誰負責”的原則和“花錢必問效，無效必追責”的理念來運行,讓高校各部門從以前只想著怎么要預(yù)算指標，轉(zhuǎn)變到想著如何向預(yù)算要效益和效果。另外，在績效目標的設(shè)定上，更多的考慮各部門之間的關(guān)聯(lián)性和銜接性?？冃Э己藭r不再單看某一部門所取得的績效，還要考慮和其他部門之間的配合度。最后，對于預(yù)算的執(zhí)行、控制以及評價采取集體監(jiān)督的形式，建立學校各級領(lǐng)導(dǎo)，職工代表和校外專家多位一體的監(jiān)督機制。

（三）建立績效評價指標體系

根據(jù)高職院校的特點擬定適合本校的績效評價指標，初步建立起適合本校的績效評價體系：1.績效評價指標設(shè)計原則：按照科學統(tǒng)籌原則，重點優(yōu)選原則，相關(guān)可比原則，經(jīng)濟易行原則和動態(tài)優(yōu)化原則進行設(shè)計；2.高職預(yù)算績效指標體系的制定工具：根據(jù)績效管理理論，平衡計分卡和關(guān)鍵績效指標作為管理領(lǐng)域的兩大工具同樣適用于高職績效指標體系的制定，成為績效管理體系運行的基本工具；3.績效評價指標體系設(shè)計：具體來講，以收入與支出預(yù)算完成率、教師和學生人均事業(yè)支出作為財務(wù)層面評價指標，以教學和科研質(zhì)量、專職教師和學生比等作為內(nèi)部流程層面評價指標，以畢業(yè)生就業(yè)率、用人單位滿意度作為客戶層面的評價指標，以培養(yǎng)經(jīng)費占比，教師人均發(fā)表論文數(shù)等作為創(chuàng)新與學習層面的評價指標。同時，引入財務(wù)風險評價指標，作為補充，會更為全面地反映指標體系的合理性。

（四）加快績效預(yù)算信息化平臺建設(shè)，保證預(yù)算信息傳遞的透明，順暢

首先，將預(yù)算目標分解為項目，建立項目信息庫。根據(jù)每個項目活動耗費的資金來歸集成本，經(jīng)過量化分析來制定各個績效指標。同時，建立學校職工人員信息庫和資產(chǎn)情況信息庫，記錄每個人的和每項資產(chǎn)的基礎(chǔ)信息。根據(jù)收集的基礎(chǔ)信息自動匯編成支出預(yù)算，并生成標準格式的預(yù)算文件上報。各部門可以查詢預(yù)算項目的審批情況，預(yù)算額度和應(yīng)完成的績效指標；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督小組將檢查的項目執(zhí)行進度，資金使用情況上傳到平臺；績效評價小組則根據(jù)預(yù)算信息做好評價準備工作，做好記錄，實施績效評價并利用信息平臺將評價結(jié)果進行公布。這樣可以充分利用平臺來共享信息資源，降低管理成本，提高績效評價的公信力和權(quán)威性。

四、以F高職院校為例，淺談績效預(yù)算管理體系在高職院校預(yù)算中的應(yīng)用

（一）F高職院校的基本情況和預(yù)算管理現(xiàn)狀簡介和分析

F高職院校是經(jīng)安徽省人民政府批準成立的公辦普通高等職業(yè)技術(shù)院校，為安徽省首批示范高職院校、國家百所骨干高職院校立項建設(shè)單位。目前開設(shè)專業(yè)39個，在校生19357人。2019年收入年初預(yù)算數(shù)為9275.13萬元,實際完成14170.22萬元，預(yù)算完成率為152.77%。支出年初預(yù)算數(shù)為9275.13萬元,實際完成11801.14萬元，預(yù)算完成率為127.23%。其中，人員經(jīng)費年初預(yù)算數(shù)3638.24萬元，實際完成6785.43萬元，超支3147.19萬元。從以上數(shù)據(jù)分析得出：F高校收入預(yù)算完成率比較好，辦學效益良好，資金充裕。目前，F(xiàn)高校對于預(yù)算的管理還是采取高度集中的管理體制。預(yù)算額度的增減，分配和審批都是由學校領(lǐng)導(dǎo)層過問，給予編制部門的權(quán)力不夠，不能根據(jù)各部門的實際情況靈活安排資金的使用。支出預(yù)算完成率超支了27.23%，說明對于支出預(yù)算并沒有嚴格的控制和有效的監(jiān)督，沒有發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的約束作用。暫付款占流動資金比率較大說明學校對其他應(yīng)收款的管理不到位，未能及時清理，致使其長期侵占流動資金，導(dǎo)致資金利用效率低下。

（二）實施績效預(yù)算管理具體做法

1.優(yōu)化預(yù)算編制流程：根據(jù)傳統(tǒng)預(yù)算的“二上二下”的編制流程，結(jié)合績效預(yù)算管理的需要，優(yōu)化編制流程：

（1）根據(jù)高校發(fā)展戰(zhàn)略確定績效目標；

（2）各部門根據(jù)績效目標制定年度績效計劃和績效預(yù)算草案；

（3）績效預(yù)算草案經(jīng)匯總整理后上報審批，形成“兩上兩下”；

（4）簽訂績效合同，明確責任。

2.設(shè)計績效評價指標體系：根據(jù)績效評價指標設(shè)計的原則和工具，結(jié)合高職院校預(yù)算管理的具體特點擬定如下指標體系以及權(quán)重系數(shù)：

F高?？冃гu價指標體系表

3.建立績效考核獎懲制度和追蹤問責機制

（1）績效考核獎懲制度：目前，F(xiàn)高校的津貼發(fā)放是根據(jù)崗位和貢獻確定系數(shù)來分配。根據(jù)績效預(yù)算獎懲制度的設(shè)計，我們可以考慮在績效評價的基礎(chǔ)上重新確定分配系數(shù)。對于績效評價結(jié)果排名靠前的院系和科室（比如說前三名）可以在全院平均系數(shù)的基礎(chǔ)上上浮不超過20%的范圍以示獎勵；而對于績效評價結(jié)果排名靠后的院系和科室（比如說后三名），則在全院平均系數(shù)的基礎(chǔ)上減少不低于5%作為懲罰。連續(xù)三年排名在后三名的院系和科室要減少分配系數(shù)的20%，同時對主要負責人追究責任，必要時采取調(diào)離和降級等處罰措施。其次，要把績效考核結(jié)果和職工的職稱評定和職務(wù)晉升聯(lián)系起來。對于績效評價為優(yōu)的部門，部門成員在職稱評定時予以加分；個人在職務(wù)晉升時，也作為重要的參考依據(jù)；

（2）追蹤問責機制：針對F高校預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)督控制環(huán)節(jié)薄弱的問題，我認為應(yīng)該建立預(yù)算追蹤問責機制來解決。檢查工作任務(wù)是否完成，預(yù)定目標是否達到，消耗的成本是否超過定額等等。對于重大項目的進展要及時了解，深入實地調(diào)查，看看是否完成預(yù)定進度。根據(jù)項目完成的進度和優(yōu)劣來決定預(yù)算資金的繼續(xù)跟進還是暫停撥付。如發(fā)現(xiàn)項目進展脫離預(yù)算目標，應(yīng)及時向?qū)W校匯報，責令項目暫停整改，并追究項目負責人的責任。對最終結(jié)果實施績效審計，審查項目的經(jīng)濟性，效率性和效益性，發(fā)現(xiàn)問題，及時披露，并追究責任。

4.制定績效評價工作流程

（1）準備階段：首先確定績效評價的對象，據(jù)此下達績效評價通知書。預(yù)算管理委員會負責召集由校內(nèi)成員，校外專家以及第三方中介機構(gòu)組成的績效評價工作小組，制度具體實施的工作方案；

（2）實施階段：收集績效評價相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并進行核實，進一步對數(shù)據(jù)進行整理分析。經(jīng)過綜合分析及小組討論后得出評價結(jié)論；

（3）完成階段：根據(jù)結(jié)論撰寫評價報告并反饋給學校各部門，征求廣大職工意見。組織職工代表和社會監(jiān)督機構(gòu)對評價報告進行審核，審核后交由預(yù)算委員會繼續(xù)修改后定稿。將定稿后的意見作為下一步進行評價結(jié)果應(yīng)用的依據(jù)。

目前，關(guān)于高職院校進行預(yù)算管理的研究尚處在摸索階段，能夠直接利用的成果還不多。筆者在這方面的研究也尚待進一步加深，不斷完善。文中觀點結(jié)論如有不到之處，懇望廣大同仁批評指正。