何有幸　黃森慰　陳世文　黃可揚(yáng)

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;生活垃圾;治理體系;設(shè)計科學(xué);系統(tǒng)建構(gòu)

中圖分類號：F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1637?5617（2021）06?0019?09

垃圾問題曾被認(rèn)為是“城市病”，部分政策制定者認(rèn)為農(nóng)村具有垃圾“自我消解”的能力，導(dǎo)致城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移[1]。而隨著農(nóng)村生活水平的提高，農(nóng)村生活固體垃圾排放量快速增長[2]，開始出現(xiàn)“垃圾圍村”的現(xiàn)象[1]。對農(nóng)村垃圾污染的治理逐漸成為國家治理的重點(diǎn)任務(wù)，2018年出臺的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》標(biāo)志著農(nóng)村生活垃圾治理達(dá)到了新的高度。伴隨著對農(nóng)村生活垃圾治理觀念的轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)村生活垃圾治理的體制機(jī)制也發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，從自上而下的“專項整治”模式發(fā)展到建立起農(nóng)村生活垃圾處置體系，但現(xiàn)有的處置體系存在著自身的局限與不足[3?5]。治理體系的現(xiàn)代化是有效提升治理能力的重要基礎(chǔ)[6]，因此開展農(nóng)村生活垃圾治理體系的研究對提升農(nóng)村生活垃圾治理能力具有重要的意義。但既有研究側(cè)重分析農(nóng)村生活垃圾治理體系存在的不足及比較歸納不同模式的特點(diǎn)，而疏于總結(jié)現(xiàn)狀體系的構(gòu)成與運(yùn)行過程[4?6]。究其原因，是由于我國農(nóng)村生活垃圾治理體系的頂層設(shè)計滯后，相關(guān)研究缺乏制度依據(jù)。直至2021年7月，中共中央、國務(wù)院先后公布了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《環(huán)境治理體系意見》）及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《基層治理體系意見》），兩個意見指明了農(nóng)村生活垃圾治理的頂層框架，為進(jìn)一步構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾治理體系奠定了基礎(chǔ)。因此，本研究借鑒設(shè)計科學(xué)理論建立研究分析框架，在對農(nóng)村生活垃圾治理的政策框架、現(xiàn)有研究和實踐歸納的分析的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾治理體系。

1理論基礎(chǔ)與分析框架

設(shè)計科學(xué)（Design Science）一詞最早是由Gropius和Fuller在20世紀(jì)20年代提出[7?8]。國外學(xué)者Hevner等[9]認(rèn)為“設(shè)計科學(xué)的創(chuàng)建和評估旨在解決識別的組織問題的工件”;Papalambros[10]認(rèn)為設(shè)計科學(xué)研究如何創(chuàng)制人工物品，并使其應(yīng)用于我們的物質(zhì)生活中，而且與人的社會、經(jīng)濟(jì)、心理、虛擬世界相融合;國內(nèi)學(xué)者柳冠中[11]認(rèn)為設(shè)計學(xué)是一門科學(xué)的、系統(tǒng)的、完整的體系，是“人為事物”的科學(xué)的方法論，是在描述自然規(guī)律基礎(chǔ)上，階段性規(guī)范人為事物的性能。雖然學(xué)者們的理解有所不同，但都認(rèn)同設(shè)計科學(xué)旨在運(yùn)用科學(xué)知識歸納現(xiàn)狀和提出解決問題的運(yùn)作系統(tǒng)的基本內(nèi)涵。因此，設(shè)計科學(xué)以其“實用性”被國外不同學(xué)科廣泛接納研究，但國內(nèi)對設(shè)計科學(xué)的討論較少，有限的研究大多在“工程設(shè)計、建筑設(shè)計、藝術(shù)設(shè)計、管理學(xué)領(lǐng)域”[12?14]。

雖然設(shè)計科學(xué)尚未形成跨學(xué)科的、統(tǒng)一的，概念、設(shè)計原則、設(shè)計步驟等基本的理論框架，但設(shè)計科學(xué)的一些理念對本文進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾治理體系的系統(tǒng)開發(fā)具有指導(dǎo)意義。在系統(tǒng)設(shè)計提出方面，設(shè)計科學(xué)中的創(chuàng)意認(rèn)知方法認(rèn)為，沒有產(chǎn)生創(chuàng)意的特殊創(chuàng)意認(rèn)知過程，而是存在許多共同的認(rèn)知過程（如感知、可視化、抽象）和結(jié)構(gòu)（如工作記憶）。在系統(tǒng)建構(gòu)方面，設(shè)計科學(xué)先后出現(xiàn)認(rèn)知設(shè)計（Cognitive Design）和自然設(shè)計（Natural Design）的研究范式，其中認(rèn)知設(shè)計范式提出系統(tǒng)要以人為本、以用戶為中心、以活動為中心、讓受眾合作、參與設(shè)計;自然設(shè)計范式提出要將所有設(shè)計產(chǎn)品視為生活、自然系統(tǒng)的一部分，并將環(huán)境置于設(shè)計過程的中心。常見的設(shè)計科學(xué)系統(tǒng)開發(fā)步驟由Peffers[15]提出，主要包括：“名義過程”（Nominal Process）、現(xiàn)有研究（Building on PriorResearch）和精神模型（Mental Model），其中：“名義過程”，是指導(dǎo)研究者開展設(shè)計工作的“路線圖”，其幫助最終的設(shè)計成果“合法化”，同時幫助研究者做出好的系統(tǒng)開發(fā);現(xiàn)有研究，意指可持續(xù)的研究進(jìn)程需要建立在前人的研究基礎(chǔ)之上;“精神模型”，要求最終的研究成果具有概括實際的能力，是“現(xiàn)實的集合”。由于該系統(tǒng)開發(fā)步驟已被應(yīng)用于環(huán)境系統(tǒng)建構(gòu)[15]，因此，本研究借鑒其理論提出農(nóng)村生活垃圾治理體系框架，如圖1所示。

2農(nóng)村生活垃圾治理體系的疏理與分析

2.1“名義過程”：農(nóng)村生活垃圾治理體系的政策框架

遵從“名義過程”是系統(tǒng)建構(gòu)的首要環(huán)節(jié)，其操作要求是“使用已被人們廣泛理解和認(rèn)可的流程來完成研究”[15]。農(nóng)村生活垃圾治理范疇中的黨中央和國務(wù)院的綱領(lǐng)性文件是農(nóng)村生活垃圾治理體系建構(gòu)的“名義過程”。同時，農(nóng)村生活垃圾治理體系屬于基層治理體系和現(xiàn)代環(huán)境治理體系的范疇?；鶎又卫眢w系是國家治理體系基礎(chǔ)性工程[16]，現(xiàn)代環(huán)境治理體系是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家治理體系[17]，農(nóng)村生活垃圾治理體系則是國家治理體系在縱向?qū)蛹壓蜋M向功能上的重疊。如圖2所示，農(nóng)村生活垃圾治理體系須遵從基層治理體系和現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)的指導(dǎo)、制約。

2.1.1基層治理體系與治理主體 《基層治理體系意見》明確了基層治理體系的建設(shè)的制度框架，指出要“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)……以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)……建立健全基層治理體制機(jī)制……”。基層治理體系包括黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理制度（農(nóng)村治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、黨建引領(lǐng)的社會參與制度）、農(nóng)村群眾自治制度（村民自治機(jī)制、村“兩委”班子成員聯(lián)系群眾機(jī)制）、農(nóng)村法治體系和農(nóng)村德治體系。對于各相關(guān)主體的地位作用，《基層治理體系意見》指明“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與。”2021年通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對農(nóng)村的治理體系作了全面的論述，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系?！?/p>

黨的基層組織包括村黨支部，因而黨對農(nóng)村基層的全面領(lǐng)導(dǎo)能夠通過村黨支部實現(xiàn);而基層政府雖然只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對村民委員會的工作指導(dǎo)實現(xiàn)對農(nóng)村基層的間接管理。所以在農(nóng)村的治理主體結(jié)構(gòu)中存在黨委、政府、村委、村民、社會組織和企業(yè)六方主體，具體為村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村莊居民、參與村莊事務(wù)的社會組織和參與村莊事務(wù)的企業(yè)。在農(nóng)村生活垃圾治理中，六方治理主體可以劃分為3個層次：地位平等且直接承擔(dān)具體垃圾處理和物質(zhì)交換的村民、社會組織和企業(yè)為治理主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)層;對村務(wù)實施管理監(jiān)督的村委及通過對村委進(jìn)行指導(dǎo)實現(xiàn)政府負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為治理主體結(jié)構(gòu)的次中層;直接對村務(wù)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的村黨支部及其各上級黨委為治理主體結(jié)構(gòu)的外層。不同的層次體現(xiàn)的是垃圾處理工作的關(guān)聯(lián)度和主體領(lǐng)導(dǎo)地位的不同。此外，不同層次的主體在農(nóng)村生活垃圾治理中遵循黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、多方共治、市場導(dǎo)向及自治、德治和法治的基本原則。故而，農(nóng)村生活垃圾治理體系基層治理主體結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系如圖3所示。

2.1.2現(xiàn)代環(huán)境治理體系與治理機(jī)制 關(guān)于治理體系的構(gòu)成，盡管目前學(xué)界對社會治理體系構(gòu)成有不同觀點(diǎn)，但基本都包涵治理主體、規(guī)則、治理機(jī)制和價值目標(biāo)4個要素[18]。治理機(jī)制是為保證治理主體順利實現(xiàn)治理目標(biāo)和任務(wù)，依據(jù)所遵行的治理規(guī)則建立起來的各個協(xié)作運(yùn)行的功能系統(tǒng)。而治理規(guī)則是規(guī)范治理主體行動和保障治理任務(wù)進(jìn)行的一系列法律法規(guī)和約束性政策。《環(huán)境治理體系意見》指明了我國構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的總體要求和體系框架。從體系的基本構(gòu)成來看，現(xiàn)代環(huán)境治理體系包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系7個子體系（圖4）。7個子體系是構(gòu)成環(huán)境治理體系的功能系統(tǒng)，并且各個子體系具有相應(yīng)的治理規(guī)則和治理機(jī)制。農(nóng)村生活垃圾治理體系屬于現(xiàn)代環(huán)境治理體系范疇，《環(huán)境治理體系意見》對本文建構(gòu)農(nóng)村生活垃圾治理體系的各功能系統(tǒng)及其治理規(guī)則、治理機(jī)制具有重要指導(dǎo)意義。

2.2“現(xiàn)有研究”：農(nóng)村生活垃圾治理的研究范疇與主要對策

農(nóng)村生活垃圾治理體系的現(xiàn)有研究成果為農(nóng)村生活垃圾治理體系的建構(gòu)提供經(jīng)驗借鑒和方向指引。知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境治理體系的相關(guān)研究起步較晚，主要集中在近10年。以2010年環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見（征求意見稿）》為起點(diǎn)，國內(nèi)學(xué)者開始就生活垃圾污染嚴(yán)重、治理基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域進(jìn)行研究。針對我國農(nóng)村生活垃圾污染，村鎮(zhèn)垃圾管理服務(wù)體系尚未建立的現(xiàn)狀，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從建立村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系入手構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村垃圾治理模式[19-20]。也有學(xué)者通過實地調(diào)研，分析農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生及其構(gòu)成特點(diǎn)、垃圾處理現(xiàn)狀和處理方式并進(jìn)而提出生活垃圾的優(yōu)化建議[20]。

總的來說，對農(nóng)村生活垃圾治理體系的研究主要有兩大類，一是考察現(xiàn)行的農(nóng)村生活垃圾治理中的具體問題并對農(nóng)村生活垃圾治理體系提出改進(jìn)方向，如針對我國農(nóng)村垃圾治理存在“碎片化”問題，部分學(xué)者提出農(nóng)村生活垃圾治理的協(xié)同治理框架[5]。也有學(xué)者通過實地調(diào)研，從村民、市場和政府3個主體角度分析存在的農(nóng)村生活垃圾處理難的原因，并基于減量化、資源化和生態(tài)化的“3R”原則構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾處理機(jī)制[4]。現(xiàn)行的“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”治理模式存在垃圾“進(jìn)城”、運(yùn)行成本高、處理不合規(guī)3點(diǎn)突出問題，需要從源頭進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾分類減量[3]。二是比較農(nóng)村生活垃圾治理的特定環(huán)節(jié)進(jìn)而歸納農(nóng)村生活垃圾治理模式，有學(xué)者從治理流程、資金保障、組織與管理3個層面比較總結(jié)出農(nóng)村生活垃圾治理模式[21]。此外，對農(nóng)村生活垃圾“投放?收集?運(yùn)輸?處理”4個環(huán)節(jié)進(jìn)行比較考察，存在多元共治、村民自主供給、政府供給、市場供給等4種模式[22]。就農(nóng)村生活垃圾治理體系的構(gòu)建，前人的研究觀點(diǎn)主要包括：（1）農(nóng)村生活垃圾治理體系要突出建設(shè)垃圾收運(yùn)處置體系，以實現(xiàn)垃圾減量化和資源化;（2）農(nóng)村垃圾治理要突出資金的保障和資源的整合;（3）農(nóng)村垃圾治理要注重源頭處理，加強(qiáng)垃圾分類機(jī)制建設(shè);（4）農(nóng)村生活垃圾治理要注重縱向的村鎮(zhèn)鄉(xiāng)和橫向的區(qū)域間的合作，克服“碎片化”問題以提高農(nóng)村生活垃圾治理效率效能。

2.3“精神模型”：農(nóng)村生活垃圾治理的實踐總結(jié)

“精神模型”這一宗旨要求系統(tǒng)設(shè)計須能概括實際情況，從本質(zhì)上要求設(shè)計過程要考察實際情況，實現(xiàn)對現(xiàn)實實踐的必要支撐。就目前農(nóng)村的治理實踐而言，其主要內(nèi)容可從《農(nóng)村生活垃圾治理驗收辦法》（建村〔2015〕195號）歸納，有基礎(chǔ)設(shè)施、處理技術(shù)、保潔隊伍、監(jiān)管制度和資金保障5個具體方面。

本文出于生活垃圾治理體系建構(gòu)的研究目的，對實踐內(nèi)容從現(xiàn)代環(huán)境治理體系的7個子體系進(jìn)行劃分和歸納。材料源自對福建省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、廣東省、江西省、河南省、江蘇省、河北省、山東省等10個省份（自治區(qū)）的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳官方網(wǎng)站上近5年的地方農(nóng)村生活垃圾治理實踐的報道。對這些實踐創(chuàng)新比較豐富、地區(qū)差異較大的垃圾治理領(lǐng)域的歸納分析，有利于指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理體系的構(gòu)建及提高其承載力。

2.3.1具體實踐舉措 （1）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系方面。這方面的實踐內(nèi)容主要集中在工作推行、資金籌集和垃圾收運(yùn)處置管理3個具體方面。首先，農(nóng)村垃圾治理工作正處于起步階段，前期有較多新舉措、新政策需要推行落實，較多村莊采用網(wǎng)格化環(huán)境整治（采用劃分區(qū)域地段，匹配相應(yīng)負(fù)責(zé)人的方式開展環(huán)境治理工作）和黨政引領(lǐng)（黨組織的黨員和政府機(jī)關(guān)的工作人員在農(nóng)村生活垃圾治理各主要工作中親自負(fù)責(zé)，推動工作的進(jìn)行）的方式。其次，除了少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，大部分村莊的村財政不足以維持生活垃圾治理設(shè)施、服務(wù)、人員的供給，需要政府財政支持，通常有2種不同的實踐模式：單一資金籌集模式（以“中央支持、縣市配套、鎮(zhèn)村籌集”為原則）和多元化資金籌集模式（以“財政直補(bǔ)、社會參與、以獎代補(bǔ)”為原則）。最后，在最為核心的垃圾收運(yùn)處置及其管理環(huán)節(jié)，廣大農(nóng)村基本上建立起了持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的垃圾收運(yùn)體系，其實踐模式主要有分區(qū)運(yùn)行模式（根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)與中心區(qū)的距離以及人口聚集程度采用不同的生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)方式）和一體化處理模式（在農(nóng)村地區(qū)實行統(tǒng)一的分類、收集和轉(zhuǎn)運(yùn)模式，在此基礎(chǔ)上將部分農(nóng)村地區(qū)如城郊整合類農(nóng)村的生活垃圾處理納入城區(qū)垃圾治理系統(tǒng)）。此外，部分村莊也在垃圾分類及其資源化方面做出積極的探索，有“二級四分”模式（初次分類為“會爛”和“不會爛”兩類，再次從“不會爛”的垃圾中進(jìn)行“能賣”和“不能賣”兩次分類）和“源頭”處理模式（主要采取積分換購和文明戶評比的形式使村民在家將垃圾定時定點(diǎn)分類）。

（2）企業(yè)責(zé)任方面。農(nóng)村生活垃圾其來源主要是村民日常生活，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)不是其來源，且農(nóng)村企業(yè)多是以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的小作坊。因而現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架中的企業(yè)責(zé)任體系在農(nóng)村領(lǐng)域的適用情境較少。針對村莊的一些個體商店和小型農(nóng)村企業(yè)，部分村莊采用“門前三包”的方式，實現(xiàn)自我管理。

（3）全民行動體系方面。村莊是我國治理體系的基本單元，村民既是村莊事務(wù)的管理者也是村莊建設(shè)的參與者，對村民自治的力量的發(fā)揮是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。疏理地方治理實踐發(fā)現(xiàn)，各地方政府都有大量的行動試圖發(fā)揮村民在農(nóng)村生活垃圾治理中的參與積極性，無論是參與管理監(jiān)督方面、還是垃圾處理行為方面。目前采取的激發(fā)村民參與的手段主要有2種形式：一是精神激勵型，通過采取榮譽(yù)稱號評比、不良行為公示等手段使村民出于精神滿足、責(zé)任感、羞恥心等采取環(huán)保行為;二是物質(zhì)獎勵型，通過回收價支付、“生態(tài)金”獎勵、“垃圾分類積分制”等形式，對村民生活垃圾分類收集的行為進(jìn)行物質(zhì)性獎勵。

（4）監(jiān)管體系和信用體系方面。農(nóng)村生活垃圾治理中的監(jiān)管對象包括村民、清運(yùn)公司及保潔員、村干部以及其他參與主體。并且，農(nóng)村是“熟人社會”，農(nóng)村生活垃圾治理中的信用體系的作用更多被道德評價、村民“面子觀念”所替代。對村民的垃圾處理行為，部分村莊通過開展環(huán)境衛(wèi)生“榮辱榜”制度、垃圾分類紅黑榜、先進(jìn)評比、“積分榜”等激勵與約束形式。對清運(yùn)公司及保潔員的垃圾清運(yùn)情況，部分地區(qū)由縣住建局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門進(jìn)行定期考核，也有部分地區(qū)保潔員鎮(zhèn)聘村用，通過設(shè)立衛(wèi)生監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。對于村干部的工作執(zhí)行情況，部分地區(qū)制定考核辦法將垃圾治理情況作為村干部待遇考核評價標(biāo)準(zhǔn)。此外，部分地區(qū)采用能設(shè)備、信息化平臺等互聯(lián)網(wǎng)手段監(jiān)測、紀(jì)錄、分析、調(diào)控生活垃圾治理狀況，以實現(xiàn)對農(nóng)村生活垃圾的過程監(jiān)管。

（5）市場體系方面。目前，市場交易行為主要集中在農(nóng)村生活垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾清運(yùn)、垃圾保潔、垃圾資源化等方面?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和垃圾清運(yùn)主要由縣級有關(guān)部門統(tǒng)一招標(biāo)選擇企業(yè)完成，垃圾資源化方面主要是通過與再生資源回收利用公司、有機(jī)肥廠合作，而在保潔人員用工方面有著較豐富的實踐模式：垃圾承包制，采用發(fā)包?承包的形式，由村集體決策將生活垃圾清潔保潔服務(wù)外包給小團(tuán)隊或數(shù)人;靈活雇用型，采用定責(zé)不定時方式，由財政支付工資費(fèi)用，傾向村低收入家庭;城市環(huán)衛(wèi)型，將城市環(huán)衛(wèi)機(jī)制導(dǎo)入農(nóng)村，并采用“門前三包”的制度確定村民的保潔責(zé)任。

（6）法律法規(guī)政策方面。從中國政府網(wǎng)上對農(nóng)村環(huán)境垃圾治理的相關(guān)政策文件進(jìn)行疏理，整理如表1所示。可以看出自2015年環(huán)境保護(hù)法修訂后，農(nóng)村生活垃圾為主題的相關(guān)政策文件發(fā)布密度增大，且內(nèi)容逐漸深入。首先，政策文件從強(qiáng)調(diào)解決污染到建立農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)體系起，已逐步完善了包括生活垃圾分類、資源化和資金管理在內(nèi)的生活垃圾治理體系。其次，這些政策文件指明了我國農(nóng)村生活垃圾治理工作的制度框架和建設(shè)重點(diǎn)，有利于進(jìn)一步明確農(nóng)村生活垃圾治理體系的體制機(jī)制。

2.3.2農(nóng)村生活垃圾治理的成功經(jīng)驗及存在問題 通過對各?。ㄗ灾螀^(qū)）農(nóng)村生活垃圾治理的實踐考察，比較分析現(xiàn)行農(nóng)村生活垃圾治理體制機(jī)制的成功經(jīng)驗與存在問題，可為農(nóng)村生活垃圾治理體系的制度制定和機(jī)制設(shè)置提供改進(jìn)方向。

農(nóng)村生活垃圾治理實踐的成功經(jīng)驗在于：（1）注重激發(fā)村民榮譽(yù)感和責(zé)任感，構(gòu)建具有鄉(xiāng)土性的監(jiān)督機(jī)制與參與機(jī)制?；谵r(nóng)村“熟人社會”和村民的“家園情感”，在開展生活垃圾治理工作中運(yùn)用“榮譽(yù)榜”“紅黑榜”和文明戶評比的方式。（2）注重發(fā)揮“特定群體”的帶頭作用，推動治理工作的開展。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村村民教育水平偏低、青年群體大量外出、生活習(xí)性保守固化，這些因素抑制生活垃圾治理工作的廣泛推行，而地方實踐中采用村干部、黨員、體制退休老人帶頭示范，分片負(fù)責(zé)的方式有利于治理工作的快速推行。（3）靈活的用工形式和服務(wù)內(nèi)容，建立富有效率的垃圾保潔機(jī)制。根據(jù)地理環(huán)境、村財政、村人口、村垃圾產(chǎn)生特點(diǎn)等因素，靈活選擇保潔人員的聘用來源與聘用方式，并且靈活制定保潔的時間、范圍、服務(wù)內(nèi)容，并將用工問題與貧困家庭就業(yè)問題相結(jié)合。

農(nóng)村生活垃圾治理實踐存在如下的問題：（1）管理機(jī)制未形成常態(tài)化的垃圾治理管理能力。農(nóng)村生活垃圾治理久久為功，是日常性的公共事務(wù)，而就最為關(guān)鍵的村莊層面的生活垃圾治理管理機(jī)制來說，仍然是處于滿足上級任務(wù)式的被動管理，既未形成清晰明確的目標(biāo)導(dǎo)向的管理機(jī)制，更未成為能滿足村民期待的需求導(dǎo)向的管理機(jī)制。管理機(jī)制缺乏對村莊日常垃圾處理的落實能力、監(jiān)督能力以及村民垃圾處理行為的管控能力等。（2）監(jiān)督激勵機(jī)制碎片化、短期性。目前農(nóng)村生活垃圾治理體系中各級監(jiān)督機(jī)制未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，未能實現(xiàn)對日常生活垃圾治理情況進(jìn)行干預(yù)，更多的是對相關(guān)項目的落實執(zhí)行的監(jiān)督和激勵保障。如《關(guān)于實行“以獎促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題的實施方案》（國辦發(fā)〔2009〕11號）是對農(nóng)村重大污染問題的整治項目的激勵政策，《農(nóng)村生活垃圾治理驗收辦法》（建村〔2015〕195號）是以“5有標(biāo)準(zhǔn)”對農(nóng)村生活垃圾治理體系在人、財、物和機(jī)制方面的存在建立情況進(jìn)行考核（表1）。監(jiān)督激勵機(jī)制未能形成對全面生活垃圾治理工作的保障以及常態(tài)化的監(jiān)控是農(nóng)村生活垃圾治理效率低下的主要原因。（3）村民參與水平低，參與力量未得到有效發(fā)揮利用。農(nóng)村生活垃圾治理離不開村民的參與，而目前大部分村莊村民參與生活垃圾治理水平較低，村民整體環(huán)保權(quán)責(zé)意識不強(qiáng)，未能很好地激發(fā)村民營造美好家園的內(nèi)在動力。一方面，缺乏村民參與生活垃圾治理的內(nèi)在動力;另一方面，村民參與機(jī)制缺乏生命力，缺乏有效的活動載體與機(jī)制設(shè)計。（4）此外，還存在垃圾分類與資源化程度低，收運(yùn)處置水平亟待提高;農(nóng)村領(lǐng)域的環(huán)保團(tuán)體發(fā)展困難;現(xiàn)有資金來源單一等問題。

3農(nóng)村生活垃圾治理體系建構(gòu)

3.1農(nóng)村生活垃圾治理體系的構(gòu)成

如圖6所示，農(nóng)村生活垃圾治理體系由資金保障體系、德治與法治體系、管理體系、收運(yùn)處置體系和參與共建體系5個子系統(tǒng)構(gòu)成。（1）資金保障體系。以政府的財政制度為基礎(chǔ)，村民的生活垃圾治理收費(fèi)機(jī)制，鄉(xiāng)賢、企業(yè)和社會組織捐贈機(jī)制和違規(guī)行為罰款機(jī)制多方面共同保障。（2）德治與法治體系。以道德評價機(jī)制為軟約束，環(huán)保執(zhí)法機(jī)制為硬約束，以村規(guī)民約制度和環(huán)保宣教機(jī)制為保障而構(gòu)筑。（3）管理體系。堅持黨對農(nóng)村生活垃圾治理的全面領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，以村兩委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、村民自治機(jī)制為核心，以考核評價機(jī)制、監(jiān)督舉報機(jī)制為保障，以工作機(jī)制、托管機(jī)制為日常運(yùn)作方式構(gòu)筑。（4）收運(yùn)處置體系。涉及生活垃圾具體處理的各個環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)的分類投放、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，根據(jù)發(fā)展和實踐情況增加運(yùn)行管理制度和保潔機(jī)制。（5）參與共建體系。以村民參與機(jī)制為重點(diǎn)，以公益組織管理制度、第三方合作機(jī)制和區(qū)域合作機(jī)制為發(fā)展方向。

3.2農(nóng)村生活垃圾治理體系的運(yùn)行

如圖7所示，村生活垃圾治理體系的運(yùn)行以村莊為基本單元，以收運(yùn)處置體系系統(tǒng)運(yùn)行的中心，體系的運(yùn)行根據(jù)實際需要與其他區(qū)域的治理系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)作交互，典型的例子是農(nóng)村生活收運(yùn)處置體系的區(qū)域化和社會化托管機(jī)制的規(guī)?；＞娃r(nóng)村生活垃圾治理體系的5個子系統(tǒng)而言，其系統(tǒng)的運(yùn)行以收運(yùn)處置體系為中心，管理體系是“中樞系統(tǒng)”，參與共建體系是功能系統(tǒng)，資金保障體系和德治與法治體系是保障系統(tǒng)。

4農(nóng)村生活垃圾治理體系的發(fā)展對策

農(nóng)村生活垃圾治理體系作為鄉(xiāng)村治理體系的重要一環(huán)，其發(fā)展方向要堅持“自治、德治、法治”三治融合、堅持“共建、共治、共享”的原則，這亦是現(xiàn)階段我國農(nóng)村生活垃圾治理體系問題的解題方向。

4.1培養(yǎng)具有環(huán)保權(quán)責(zé)觀和環(huán)保知識的新村民群體

相較于城鎮(zhèn)居民，村民與村莊的關(guān)系更穩(wěn)定，情感更樸素深沉，但在垃圾治理等環(huán)保行為上缺乏“現(xiàn)代性”。這種“現(xiàn)代性”主要表現(xiàn)為符合現(xiàn)代社會要求的環(huán)保權(quán)責(zé)和環(huán)保知識，只有村莊民眾普遍具有這種“現(xiàn)代性”，目前倡導(dǎo)的垃圾分類行為、垃圾治理參與行為等才能真正有效建立。培養(yǎng)村民的環(huán)保權(quán)責(zé)觀和環(huán)保知識需要有注重針對性、長期性和激勵性的宣教體系。針對性主要體現(xiàn)在手段上，如對不同群體實施不同的宣教政策，如學(xué)生群體的在校教育、青年群體的網(wǎng)絡(luò)教育、中老年群體的入戶教育等;長期性則要求階段性的深化;激勵性則要求獎懲手段。

4.2統(tǒng)籌治理資金，建立農(nóng)村垃圾治理基本

服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村生活垃圾治理體系應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“生態(tài)宜居、治理有效”的發(fā)展目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)之一是要彌補(bǔ)農(nóng)村發(fā)展的巨大短板，除了城鄉(xiāng)差距外，各地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展差距同樣巨大，農(nóng)村生活垃圾治理公共服務(wù)要實現(xiàn)均等化，保障村民基本公共服務(wù)權(quán)益則需要確立農(nóng)村垃圾治理基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在確立的基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，各級政府統(tǒng)籌治理資金保障農(nóng)村生活垃圾治理體系的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)。2021年1月發(fā)布的《關(guān)于推動農(nóng)村人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出了農(nóng)村垃圾治理標(biāo)準(zhǔn)體系框架和重點(diǎn)任務(wù)。

4.3提高收運(yùn)處置環(huán)節(jié)的效益效能，培育農(nóng)村生活垃圾治理企業(yè)

要重點(diǎn)挖掘農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置環(huán)節(jié)的效益效能，重點(diǎn)是因地制宜，規(guī)?；皇欠较蛑?，輕量化的低成本、高效率同樣能創(chuàng)造效益。農(nóng)村生活垃圾堆肥、垃圾回收再利用、垃圾轉(zhuǎn)化處理等途徑挖掘垃圾資源化的效益有利于培育農(nóng)村生活垃圾治理行業(yè)，有利于增強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾治理體系的治理效能。

4.4管理機(jī)制與監(jiān)督激勵機(jī)制體系化、制度化

農(nóng)村生活垃圾治理體系要探索建立和完善具體管理制度和監(jiān)督激勵制度，確保日常性的生活垃圾治理任務(wù)的落實。同時在農(nóng)村層面的管理機(jī)制要注重村民的自治力量的發(fā)揮運(yùn)用。此外，監(jiān)督激勵機(jī)制要確保其執(zhí)行能力。

4.5因地制宜，建立鄉(xiāng)村環(huán)境污染懲罰條例和執(zhí)行力量

與城市嚴(yán)格且具有執(zhí)行力的城市管理條例相對應(yīng)，農(nóng)村生活垃圾治理同樣需要建立相關(guān)的治理條例并配套執(zhí)行力量。其治理條例可以與村規(guī)民約的形式制定，也可以以村民大會的形式單獨(dú)制定，具體的執(zhí)行人員也可以由村垃圾清理人員和保潔人員兼任，也可以由村治安人員兼任。