趙正川

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;地票政策;城鄉(xiāng)融合;建設(shè)用地

中圖分類號：F301.2;F299.27 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1637?5617（2021）06?0061?11

在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)二元制依然影響著我國現(xiàn)有的土地資源配置。2004年，我國開始進行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點，先后出現(xiàn)了浙江省義烏市的“集地券”模式、天津“宅基地換房”等地方政策試點。2019年，中央國務(wù)院提出全面展開農(nóng)村土地三項制度改革，即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地以及征地制度改革，加快建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場[1]。盡管黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)市場，“十四五”規(guī)劃也提出城鄉(xiāng)要素平等交換。但現(xiàn)今《中華人民共和國土地管理法》對國有土地和集體土地的權(quán)限設(shè)置仍存在巨大差別。截至2020年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%以上、戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%[2]。在農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化大潮流下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求極大，而農(nóng)村建設(shè)用地陷入閑置的漩渦。城鄉(xiāng)二元制下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易存在些許問題，其中主要問題是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的市場化配置面臨著困境。原國土資源部以允許土地增減掛鉤政策試點的形式賦予地方政府產(chǎn)出或調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)的權(quán)利，包括2008年的重慶“地票”、2010年的成都“建設(shè)用地指標(biāo)”、2016年的浙江的“集地券”和2018年的廣東“地券”等政策。但是，分省進行“增減掛鉤”或“占補平衡”很大程度限制了建設(shè)用地指標(biāo)的邊際回報，對全國的城鎮(zhèn)化進程和區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展起不了實質(zhì)性作用[3]。所以，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)是否應(yīng)該得以自由交易？集體建設(shè)用地能否實現(xiàn)與城市國有土地一體化保護？僅限于省域內(nèi)或更小范圍的“增減掛鉤”和“占補平衡”是否應(yīng)該打破？本文基于重慶地票政策的實證分析，對中三角地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)交易進行關(guān)鍵數(shù)據(jù)分析，通過理論分析和實證分析證明在中三角三省聯(lián)動踐行地票模式的必要性。

1文獻綜述

從既有相關(guān)英文文獻中可見，解讀城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易行為的主要觀點分成2類。一類觀點是，土地指標(biāo)交易與城市經(jīng)濟增長、土地利用效率提升、縮小城鄉(xiāng)收入差距等成正向相關(guān)關(guān)系。Han等[4]通過使用中國286個地級市的數(shù)據(jù)集，實證分析了土地使用管制如何影響城市土地價值，從而促進城市經(jīng)濟增長。同時，土地交易為指標(biāo)流入?yún)^(qū)的發(fā)展提供了更大的空間，緩解了工業(yè)化和城市化過程中土地資源的短缺。指標(biāo)流出區(qū)則提高土地消耗和集約利用率使用、獲取稀缺的發(fā)展資金，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[5]。Tan等[6]的研究發(fā)現(xiàn)，更市場自由化的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致流向農(nóng)村部門的土地收入份額增加，從而縮小城鄉(xiāng)收入差距。Shi等[7]、Qu等[8]和Wang[9]等認為中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一制度機制賦予了農(nóng)村土地商品化和可交易的發(fā)展權(quán)，通過重新分配建設(shè)用地指標(biāo)，提高了土地利用效率。另一類觀點側(cè)重于建設(shè)用地指標(biāo)交易產(chǎn)生的風(fēng)險或危害。Wang等[10]研究表明，因政府在土地價格的設(shè)定上占主導(dǎo)地位，交易價格遠低于均衡價格;生產(chǎn)者剩余向消費者剩余的轉(zhuǎn)移可以使更大的發(fā)展利潤流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，將限制經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的收入，甚至削弱其今后的發(fā)展?jié)摿?。Xu等[5]研究發(fā)現(xiàn)，市場機制不完善和政府主導(dǎo)的非市場模式，將會導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的指標(biāo)外流，不利于區(qū)域指標(biāo)的長期發(fā)展。Tan等[6]、Shi等[7]的研究發(fā)現(xiàn)，因為生活在城市邊緣的家庭從此類轉(zhuǎn)讓中受益相對較多，所以農(nóng)村和城市土地使用者之間的直接轉(zhuǎn)讓也會加劇農(nóng)村部門的收入不平等;由此產(chǎn)生的收益的區(qū)域異質(zhì)性可能加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，加強社會貧富懸殊的“馬太效應(yīng)”。此外，無節(jié)制的增減掛鉤帶來的城市建設(shè)用地粗放式地擴張與經(jīng)濟負增長有關(guān)[11]。這兩類觀點并非處于完全對立面，且各自在邏輯上都含自洽性。所以，彌合二者觀點分歧的關(guān)鍵不在于討論“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易實踐該不該繼續(xù)嘗試”這一是非問題，而關(guān)鍵在于科學(xué)地看到其經(jīng)濟效應(yīng)和風(fēng)險弊端之后，試圖探尋建設(shè)用地指標(biāo)交易改革的共識建議。

從既有相關(guān)中文文獻中可見，城鄉(xiāng)經(jīng)濟要素充分流動的實質(zhì)是區(qū)域間的利益配置，我國學(xué)界對建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)濟要素充分流動的呼吁從未停止。早在1992年，就有課題組對城市建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)制度、配置效率和收益分配進行研究[12]。此時，僅對城市建設(shè)用地進行研究，建設(shè)用地資源還未緊缺到用“指標(biāo)”工具來從農(nóng)村轉(zhuǎn)移的地步，也不曾出現(xiàn)“增減掛鉤”一詞。直到2008年央行提出建立土地生產(chǎn)當(dāng)量交易市場，允許配額在不同地區(qū)間進行買賣，學(xué)界開始對構(gòu)建土地配額交易機制、增減掛鉤機制進行研究[13?15]。自2008年12月重慶農(nóng)村土地交易所掛牌以來的13年間，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易的研究逐漸增多。從研究內(nèi)容上看，主要是對各地區(qū)實行的土地交易政策進行案例研究，包括但不限于重慶地票制度、“浙江模式”、廣東“地券”[16?18]。從研究外延上看，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易，部分學(xué)者對宅基地退出機制進行研究[19?20]，也有部分學(xué)者對城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易進行效應(yīng)研究，包括城鎮(zhèn)化的促進效應(yīng)、農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長效應(yīng)等[21?22]。

現(xiàn)有文獻中，雖然城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易的效應(yīng)研究較多，但缺少作用機理分析框架的建立;此外，對重慶地票制度的研究中少有根據(jù)關(guān)鍵經(jīng)濟和土地數(shù)據(jù)進行實證分析后并結(jié)合特定區(qū)域進行針對性分析和討論的，缺乏經(jīng)驗上的數(shù)據(jù)驗證。所以，本文在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，可能存在的邊際貢獻是：（1）在研究方法上，利用重慶地票政策的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和重慶市相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)，采用一階差分GMM估計方法，并用Hausman檢驗分析結(jié)果的穩(wěn)健性。使用一階差分GMM估計方法，不但具有漸近穩(wěn)健的異方差性，且對有限樣本推斷更可信。（2）在研究邏輯上，通過對地票交易行為的經(jīng)濟增長效應(yīng)的實證分析，并據(jù)此將典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易經(jīng)驗用于中三角區(qū)域，可為中三角的城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟增長之路提供建議參考。（3）在研究假設(shè)上，以實際GDP和人均實際GDP二者為被解釋變量，構(gòu)建多元回歸模型。人均實際GDP指標(biāo)的納入使得地票交易行為的區(qū)域經(jīng)濟增長效應(yīng)研究外延拓寬，豐富了相關(guān)研究。

2重慶地票政策具體操作、政策背景和經(jīng)濟理論分析

2.1具體操作

在重慶地票交易政策下，農(nóng)民將閑置的宅基地申請復(fù)墾，并在復(fù)墾達到驗收要求后獲得可交易的地票。地票在重慶市農(nóng)村土地交易所公開交易后獲得的收益，按照一定比例在農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間分享[23]。重慶市按約225萬元/hm²的價格對農(nóng)民拆舊所減少的農(nóng)村建設(shè)用地予以補償[24]。到2018年底，重慶市38個區(qū)縣中，地票流出的有32個區(qū)縣，地票流入的有36個區(qū)縣，年均交易地票4200hm²，總成交額482.65億元，農(nóng)民和集體累計獲得地票直撥價款276.69億元[24]。重慶農(nóng)村土地交易所是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的具體平臺，用以實現(xiàn)地票指標(biāo)的跨區(qū)域流動交易，具體流程如圖1所示。

2.2政策背景

鄉(xiāng)村振興背景下和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的重要制度基石和我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口就是農(nóng)村土地制度的改革[25]。1999年，原國土資源部出臺了“土地置換”與“百分之六十折抵”兩項政策，為地方政府在計劃指標(biāo)之外提供了新的建設(shè)用地指標(biāo)來源。2008年6月，原國土資源部推出《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》;同年8月，自然資源部將重慶市納入集約用地試點、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，與重慶市政府簽訂《推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》;同年12月，重慶市成立了國務(wù)院批準(zhǔn)的第一個農(nóng)村土地交易所。2009年1月，《國務(wù)院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3號）將重慶市的城鄉(xiāng)改革提升到戰(zhàn)略高度。在國家的高度重視下，重慶市開創(chuàng)了地票模式。重慶市政府在2008年出臺《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2008〕127），并成立重慶市農(nóng)村土地交易所，開始實施“地票”交易政策。2015年12月重慶市人民政府發(fā)布《重慶市地票管理辦法》，自2016年1月1日起施行。

重慶地票政策是一項國家高度重視的增減掛鉤落地政策，距今已經(jīng)積累了13年的實地實踐經(jīng)驗。重慶農(nóng)村土地交易所數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，該所已完成96場地票交易，當(dāng)中，84.5%的地票出自貧困區(qū)縣，92%的地票流進人口持續(xù)流入地區(qū)，交易額達565.15億元。這僅僅是地票交易收入，若計算交易后的工農(nóng)結(jié)構(gòu)變化、非農(nóng)收入增加和城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，該政策的減貧效應(yīng)更加可觀?！爸貞c實踐”對城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興下的土地、資本要素的配置研究提供了寶貴素材，對本文設(shè)想的中三角區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)的自由交易實驗具有較高的借鑒意義。

2.3經(jīng)濟理論

在土地、資本和勞動力三大要素中，僅土地的自然屬性是不可流動性，但土地的使用權(quán)可以流動。當(dāng)下，集體建設(shè)用地出現(xiàn)閑置，而國有建設(shè)用地出現(xiàn)緊缺。根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主科斯（Ronald H.Coase）的經(jīng)濟學(xué)原理（科斯定理），資源原始的所有權(quán)界定不重要，只要存在市場機制，通過交易可以將資源重新配置，經(jīng)濟資源就會流向利用效率高的人[26]。在新古典經(jīng)濟學(xué)中，帕累托最優(yōu)是通過資源邊際產(chǎn)出均衡達到的，不考慮交易成本和制度環(huán)境，憑借價格和數(shù)量的變動來達到資源邊際產(chǎn)出均衡配置。對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)資源而言，要實現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊際產(chǎn)出相等時，才能達到資源的利用最優(yōu)。由于此前我國的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的分配主要是在計劃模式的管理體制下進行的，政府的決策在信息不對稱的情況下制定和實施，可能導(dǎo)致指標(biāo)的分配不能與各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和土地資源稟賦匹配，因此使得經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)不足，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)過多和利用效率低下的尷尬局面[27]。

3重慶地票政策的區(qū)域經(jīng)濟增長效應(yīng)實證分析

3.1作用機制與研究假設(shè)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的自由交易，將對指標(biāo)流出區(qū)和指標(biāo)流入?yún)^(qū)都產(chǎn)生經(jīng)濟增長效應(yīng)。指標(biāo)流出區(qū)一般是建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)濟價值較低、人均用地指標(biāo)較為富余的農(nóng)村地區(qū)，從全國范圍來看，主要是中西部地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。指標(biāo)流入?yún)^(qū)一般是建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)濟價值較高、人均用地指標(biāo)較為緊缺的城市地區(qū)，從全國范圍來看，主要是東部沿海地區(qū)的城市地區(qū)。建設(shè)用地指標(biāo)在市場機制的作用下，從價低地流向價高地，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。土地、資本、勞動力三要素中，任一要素的變動都將影響區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

如圖2所示，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易中，以土地要素的交換為中介，將實現(xiàn)土地、資本和勞動力等要素的聯(lián)動配置，通過在指標(biāo)流出區(qū)和指標(biāo)流入?yún)^(qū)產(chǎn)生的直接效應(yīng)和溢出效應(yīng)，共同作用于區(qū)域經(jīng)濟，形成區(qū)域間的要素流動與經(jīng)濟增長[28]。但是，地票政策的實施存在時間成本，其效果具有一定滯后性。通常，從申請復(fù)墾到獲得地票、地票交易到價款流動的運作時間是2年左右。此外，在項目實施前期，政府需要支付大量的復(fù)墾與安置資金，這將占用地方政府有限的財力，擠占社會經(jīng)濟發(fā)展所需的資本空間。

在此，本文提出兩大命題，以供下文求證：

命題1：地票交易行為與重慶實際GDP成正相關(guān)關(guān)系。

命題2：地票交易行為與重慶人均實際GDP成正相關(guān)關(guān)系。

3.2變量選擇

3.2.1被解釋變量 以重慶各個區(qū)縣的實際GDP和人均實際GDP指標(biāo)為被解釋變量。以2008年為基期，對重慶各區(qū)縣的GDP數(shù)據(jù)進行消脹處理來表示實際GDP，第區(qū)縣的期實際GDP的對數(shù)用來表示。再計算重慶各個區(qū)縣的實際GDP與年平均人口的比值，得出重慶各個區(qū)縣人均實際GDP的對數(shù)ln peoplegdpjt。

3.2.2解釋變量 為考察重慶市區(qū)縣各階段的地票交易行為的區(qū)域增長效應(yīng)，設(shè)定虛擬變量地票交易行為（ ）為解釋變量，Deal Dealjttj實為時期區(qū)縣的地票交易行為，有則為1，無則為0。

3.2.3控制變量 參考現(xiàn)有關(guān)于經(jīng)濟增長效應(yīng)的實證研究文獻，總結(jié)出普遍被控制的幾個變量：（1）固定資本投資（Inv）。物質(zhì)資本投資影響經(jīng)濟增長。參考邵帥等[29]選取的指標(biāo)，用代理變量“地區(qū)固定資產(chǎn)投資占GDP比重”來表示地區(qū)物質(zhì)資本投資情況。

（2）政府投資（Own）。政府投資作為中國經(jīng)濟增長的一大推動力，是經(jīng)濟增長的一大影響因素。用代理變量“固定資產(chǎn)投資中的國有經(jīng)濟部分”表示政府投資[30]。

（3）外貿(mào)開放程度FDI（Trade）。對外開放程度對經(jīng)濟增長起著重要作用，本文用“進出口貿(mào)易總額與GDP的比值”作為外貿(mào)開放程度的代理變量[30]。

（4）區(qū)域勞動力增長率（People）。勞動力要素的增加為區(qū)域經(jīng)濟增長提供人力資本，本文用“就業(yè)人口的增長率”作為區(qū)域勞動力增長率的代理變量。

（5）地區(qū)存款總額占GDP比重（Despoit）。根據(jù)以往的研究，儲蓄對于區(qū)域經(jīng)濟增長常常產(chǎn)生較為顯著的影響，因此選取“地區(qū)存款總額占GDP比重”

來衡量一個地區(qū)儲蓄水平。

3.3模型設(shè)定為了詳細論證地票交易行為對重慶經(jīng)濟增長效應(yīng)的影響，本文構(gòu)建了以重慶各個區(qū)縣的實際GDP和人均實際GDP指標(biāo)作為被解釋變量，地票交易行為作為解釋變量的多元回歸模型。該回歸模型主要是在其他變量不變的情況下，考察地票交易行為對重慶實際GDP和重慶人均實際GDP相關(guān)變量的具體影響。本文基于傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模型，建立地票交易行為作用于經(jīng)濟增長的計量模型：

3.4數(shù)據(jù)說明

選擇2008?2020年重慶市38個區(qū)縣的面板數(shù)據(jù)為研究對象。地票交易數(shù)據(jù)來源于重慶市農(nóng)村土地交易所官網(wǎng)，重慶市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)數(shù)據(jù)來源于2008?2021年《重慶市統(tǒng)計年鑒》和重慶市統(tǒng)計局官網(wǎng)。其中，固定資本投資、政府投資等控制變量的數(shù)據(jù)經(jīng)計算處理得出。描述性統(tǒng)計分析和后續(xù)的相關(guān)性分析、Hausman檢驗與回歸分析均使用STATA15.0完成。主要變量的描述性分析結(jié)果如表1所示。

3.5實證分析討論

3.5.1相關(guān)性分析 進行相關(guān)性分析，分析重慶實際GDP、重慶人均實際GDP與地票交易行為之間的關(guān)系。由結(jié)果（表2）可知：ln realgdp和Eeal的相關(guān)系數(shù)為0.341，即表明地票交易行為和重慶實際GDP之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系;Dealln peoplegdp和Deal的相關(guān)系數(shù)為0.206，即表明地票交易行為和重慶人均實際GDP之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。

3.5.2豪斯曼（Hausman）檢驗 面板數(shù)據(jù)模型的選擇，首先需要通過F檢驗確定選擇混合模型還是變截距模型，之后再通過豪斯曼檢驗確定選擇固定效應(yīng)模型還是隨機效應(yīng)模型。檢驗結(jié)果顯示：F檢驗的P值為0，所以在1%的置信水平下顯著，即該模型選擇混合模型;豪斯曼檢驗的P值為0，說明在1%的置信水平下顯著，該模型應(yīng)選擇固定效應(yīng)模型。

3.5.3回歸分析 本文選擇標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)健誤解決異方差造成的問題，回歸結(jié)果如表3所示。模型（1）的回歸結(jié)果中調(diào)整的R²為0.674，擬合優(yōu)度為0.674，解釋變量對被解釋變量的解釋能力具有統(tǒng)計學(xué)意義。結(jié)果顯示，Deal的系數(shù)為0.219，在1%的置信水平下顯著，表明Deal與ln realgdp呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。即Deal每增加1%，ln realgdp增加0.219%。同樣，模型（2）中，R²為0.758，表明擬合優(yōu)度較好，且Deal的系數(shù)為0.25，在1%置信水平下顯著，這表明Deal與ln peoplegdp之間呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。即Deal每增加1%，lnpeoplegdp增加0.25%。綜上，命題1與命題2均成立。

3.5.4穩(wěn)健性檢驗 為避免地票交易行為與重慶經(jīng)濟發(fā)展互為因果問題的干擾，本文采用變換模型的方法解決互為因果關(guān)系產(chǎn)生的穩(wěn)健性問題。在選擇動態(tài)GMM模型的結(jié)果下，對地票交易行為與重慶經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系進行穩(wěn)健性檢驗（表4）。其中，GMM（3）是地票交易行為對重慶實際GDP的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，Deal的系數(shù)為0.038，在置信度5%水平下顯著，表明地票交易行為與重慶人均實際GDP呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。GMM（4）是地票交易行為對重慶人均實際GDP的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，Deal的系數(shù)為0.043，在1%的置信水平下顯著，表明地票交易行為與重慶實際GDP呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。綜上，雖然解釋變量地票交易行為的解釋程度在不同分析中出現(xiàn)了不同程度的變化，但是依然在5%的置信水平下顯著。檢驗結(jié)果表明地票交易行為對重慶經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用的假設(shè)是穩(wěn)健的。

4中三角實施建設(shè)用地指標(biāo)自由交易分析

4.1地票政策在中三角三省省際間推廣

從全國的建設(shè)用地指標(biāo)流動交易的情況來看，在省際間的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易較少，建設(shè)用地指標(biāo)大多只能在市域甚至縣域下配置[16]。但是特定的縣域或市域內(nèi)部，經(jīng)濟體量不大，市場活力較小，經(jīng)濟要素的流通欠活躍，若將增減掛鉤地票政策限定于此，無法使得建設(shè)用地指標(biāo)交易的福利在更大區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)生，抑制了空間上的巨大市場需求，從而也扭曲了地票的市場價格，形成了不完全的市場，將不會達到建設(shè)用地指標(biāo)資源的最優(yōu)化配置[26]。所以，要加強建設(shè)用地指標(biāo)配置的市場化，在更大范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易市場。

長江中游城市群是長江經(jīng)濟帶“三極”中的重要“一極”（“三極”是指以長江三角洲城市群、長江中游城市群、成渝城市群為主體，發(fā)揮輻射帶動作用，打造長江經(jīng)濟帶三大增長極）?！伴L江經(jīng)濟帶”的重要發(fā)展趨勢是經(jīng)濟一體化，包括市場的統(tǒng)一、要素的充分流動。而長江中游城市群，又稱“中三角”，是以武漢為中心，以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的特大型國家級城市群，規(guī)劃范圍包括湖北、湖南和江西3省。因此，長江中游城市群可嘗試借鑒重慶地票政策經(jīng)驗，促進建設(shè)用地土地要素在區(qū)域內(nèi)的充分流動，推進長江中游城市群的“一體化”[31]。如表5所示，中三角地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平不同、土地資源稟賦差異較大。以江西省相關(guān)數(shù)據(jù)為100，2017年湖北、湖南和江西的人均GDP之比為141∶114∶100，三省的人均耕地比為130∶91∶100，其中江西土地資源稟賦不是最低，但經(jīng)濟發(fā)展水平最低?？梢姡〉膯挝煌恋刭Y源帶來的經(jīng)濟價值是不等的。因此，三省能夠通過建設(shè)用地指標(biāo)的流動交易使得各方充分利用比較優(yōu)勢來獲得更多的經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)[32]。

單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP既能體現(xiàn)城市建設(shè)用地的經(jīng)濟回報率，也能衡量城市建設(shè)用地的集約利用度。就其絕對值而言，三省之間存在顯著的差異。2017年，湖南和湖北的單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP分別比江西的高出13%和26%，且湖南較湖北高出11%;即三省的單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP的絕對值的大小關(guān)系是：湖南>湖北>江西。從增值角度看，2011?2017年，三省的單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP都有所提升，其中江西提升了23%，湖南提升了64%，湖北提升了60%，即三省單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP的增速關(guān)系是：湖南>湖北>江西。綜上，三省的城市建設(shè)用地經(jīng)濟回報率關(guān)系是：湖南>湖北>江西;三省的城市建設(shè)用地經(jīng)濟回報率增速關(guān)系是：湖南>湖北>江西。所以，在中三角三省中，根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律，如果沒有交易壁壘，城市建設(shè)用地指標(biāo)作為經(jīng)濟要素必將流向經(jīng)濟回報率高地，從而增加區(qū)域GDP，促進區(qū)域經(jīng)濟增長[33]。

4.2地票政策在中三角三省省域內(nèi)推廣

此外，如同省際差異的存在，中三角三省內(nèi)部的各地市之間的發(fā)展水平也存在顯著差異，包括各地市之間的人均GDP、城市建設(shè)用地經(jīng)濟回報率和集約利用度、土地資源稟賦等方面。這意味著，根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律，在省域內(nèi)各地市之間同樣存在城市建設(shè)用地指標(biāo)流動交易的潛力和空間。通過選取人均GDP、單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP、城市建設(shè)用地占市區(qū)面積比重和單位人均GDP占用城市建設(shè)用地面積4個指標(biāo)，來比較分析各省的內(nèi)部各城市的經(jīng)濟發(fā)達程度、城市建設(shè)用地經(jīng)濟回報率回報、城市建設(shè)用地資源稟賦等維度的差異情況，結(jié)果如表6所示。

以江西省為例，江西省內(nèi)單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP小于全省平均水平的4個市分別是南昌市、景德鎮(zhèn)市、新余市和贛州市4市，將這4個市的建設(shè)用地指標(biāo)放置全省范圍內(nèi)進行流通交易，將推動建設(shè)用地經(jīng)濟要素的充分流通和優(yōu)化配置，達到帕累托改進[26]。

5風(fēng)險分析與防控對策

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，如何在保障耕地和城鎮(zhèn)建設(shè)之間保持平衡、如何最大化我國建設(shè)用地的利用效率是我國城鎮(zhèn)化進程之路上的重要課題[34]。而中三角區(qū)域的一體化又是國家級戰(zhàn)略長三角區(qū)域一體化的重要支柱，是全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的不可缺少的支柱。為使得該“支柱”對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更大的支撐作用，三省應(yīng)該嘗試逐步建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)交易市場，從而優(yōu)化配置建設(shè)用地指標(biāo)資源，將有利于推動全國性的建設(shè)用地“減量化”[35]，但此過程具有風(fēng)險性。

5.1增減掛鉤發(fā)展失衡及防控

在政策實施過程中，農(nóng)村宅基地的減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，兩者之間可能出現(xiàn)失衡，即農(nóng)村宅基地復(fù)墾量大于城鎮(zhèn)商住用地建設(shè)需求量，致使供需失衡，無法保證建設(shè)用地指標(biāo)的配置效率。2016年，河南省推出宅基地復(fù)墾券，欲通過增減掛鉤政策工具來達到減貧效應(yīng)。但財富不會橫空產(chǎn)生，若農(nóng)民能無限制地滿足復(fù)墾要求后賣出“地票”獲得現(xiàn)金收入，可能導(dǎo)致供需失衡，降低原有城市建設(shè)用地價值的流失。因此，要保障建設(shè)用地指標(biāo)的相對稀缺性和農(nóng)民宅基地退出的限制性，在不損失原有土地價值的同時，遵循市場供需規(guī)律，促使城市向農(nóng)村進行合理的財富轉(zhuǎn)移，穩(wěn)定房價推進城鎮(zhèn)化進程。具體來說，中三角區(qū)域可以借鑒重慶地票交易政策的“先墾后占”，只有嚴(yán)格符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的耕地或農(nóng)村宅基地復(fù)墾后才能被轉(zhuǎn)化為“地票”，進行交易。此外，要達到保護耕地和建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)自由交易市場之間的平衡，可借鑒歐盟在長三角實施的農(nóng)業(yè)政策[36]。

5.2區(qū)域間發(fā)展不平衡及防控

擴大建設(shè)用地指標(biāo)的范圍可能造成發(fā)達地區(qū)擠壓欠發(fā)達地區(qū)的風(fēng)險，即城市擠占鄉(xiāng)村、東部擠占中西部，使得城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展失衡，這是中央和學(xué)界都擔(dān)心的發(fā)展平衡性問題。在中三角區(qū)域的指標(biāo)交易中，可能出現(xiàn)江西省的增減掛鉤指標(biāo)大量流進湖北與湖南，從而造成指標(biāo)流入城市出現(xiàn)無節(jié)制擴張、建設(shè)用地集約化程度降低等問題。所以，要設(shè)置投入交易的指標(biāo)量的合理上下限，使交易有序且可持續(xù)地的進行[37]。

可以將城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易當(dāng)作是土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展需要，在城鄉(xiāng)或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的科學(xué)預(yù)測下，進行順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑。

5.3農(nóng)村空心村的出現(xiàn)及防控

大量農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村出現(xiàn)空心村，這本身就是城鎮(zhèn)化所帶來的結(jié)果，但并不一定是壞的。若為防止空心村的出現(xiàn)，而限制勞動力的流出，這不僅是一種阻止城鎮(zhèn)化的逆潮流之舉，更是不尊重個人發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)。復(fù)墾了宅基地的農(nóng)民進城，盤活了農(nóng)村地區(qū)效率低下的建設(shè)用地資源，將之轉(zhuǎn)化為耕地，使得余下人口的人均耕地面積增加。因此，各省政府應(yīng)該吸引投資，調(diào)動和引導(dǎo)發(fā)展當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，特別是中三角區(qū)域的茶葉、小龍蝦和油料產(chǎn)業(yè)等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。依托鄉(xiāng)村振興中的財政轉(zhuǎn)移支付制度，給予農(nóng)民優(yōu)惠政策和扶持政策;鼓勵農(nóng)民與企業(yè)合作，農(nóng)民或集體入股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，使得農(nóng)村的土地規(guī)?；?，空心村不再“空心”。

5.4相關(guān)制度的不配套及防控

土地制度的改革成功并不是單線運行就可以達成的，需要其他各種制度的配套改革，特別是社會保障制度和戶籍制度。土地資源的流動必然伴隨著勞動力和資本等要素的流動，而當(dāng)大量農(nóng)村勞動力流入城市時，要充分保障他們的權(quán)益，向流入人口提供與城市戶籍人口提供均等化的公共服務(wù)，要使流入人口的就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面有保障。為避免已經(jīng)參與和完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易的農(nóng)民陷入“融不進的城市、回不去的農(nóng)村”的兩難境地[36]，要推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，取消城鄉(xiāng)分離的低保制度等社會保障制度，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障，加快推進取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

6結(jié)語

本文在既有研究的基礎(chǔ)上，利用重慶市38個區(qū)縣，以及中三角區(qū)域湖北、湖南和江西3省的相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)，通過理論及實證分析，得出以下結(jié)論：一是地票交易行為和重慶經(jīng)濟增長呈正相關(guān)關(guān)系，且地票交易行為與重慶實際GDP和重慶人均實際GDP的關(guān)系系數(shù)分別為0.038與0.043;二是地票交易行為與重慶實際GDP以及重慶人均實際GDP之間呈正相關(guān)關(guān)系，且在1%的置信水平下顯著;三是選擇動態(tài)GMM模型的結(jié)果下，對地票交易與重慶經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系進行穩(wěn)健性檢驗;雖然解釋變量地票交易行為的解釋程度出現(xiàn)了不同程度的變化，但依然在置信度5%水平下顯著，證明地票交易行為對重慶經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用的假設(shè)是穩(wěn)健的;四是中三角地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，土地資源稟賦差異較大，能夠借鑒重慶地票政策，通過建設(shè)用地指標(biāo)的流動交易使得各方充分利用比較優(yōu)勢來獲得更多的經(jīng)濟效應(yīng)。基于上述研究結(jié)論提出，中三角區(qū)域應(yīng)嘗試推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的自由交易，采取積極措施應(yīng)對過程風(fēng)險，推進中三角區(qū)域一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換。并針對建立中三角區(qū)域性統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易市場中可能存在的風(fēng)險問題，提出可采取設(shè)置投入交易指標(biāo)量的合理上下限、發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化等措施，在加快實現(xiàn)“長江經(jīng)濟帶”經(jīng)濟一體化的同時，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。