李曉娣 原 媛 黃魯成,2

(1.哈爾濱工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 哈爾濱 150001;(2.北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 北京 100124)

0 引 言

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，高齡化既是一種趨勢(shì)也是一種成效，然而由于高齡人口數(shù)量的逐年增加，又成為影響社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)峻問題。在過去30年間，我國相對(duì)有利的人口結(jié)構(gòu)和較低的撫養(yǎng)比促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長，使得跨區(qū)域人口流動(dòng)和剩余勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移，但在生育政策的影響下和相對(duì)剩余勞動(dòng)力不斷消化的情況下，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生微妙變化。自我國2000年進(jìn)入老齡社會(huì)以來，人口老齡化隨著生活水平提高、醫(yī)療水平改善、人口生育率和死亡率降低、平均預(yù)期壽命延長等迅速發(fā)展。從2004年開始，以勞動(dòng)力成本快速上漲為信號(hào)，適齡勞動(dòng)人口的相對(duì)下降成為了新的人口趨勢(shì)，同時(shí)人口少子化和老齡化加快進(jìn)程，我國人口出生率已從1990年的21.06‰，下降至2019年的10.48‰；2017年我國65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到11.37%。此外，人口老齡化速度加快使得我國過早進(jìn)入老齡化社會(huì)，促進(jìn)了對(duì)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)的需求，使得資源在社會(huì)范圍內(nèi)出現(xiàn)向以醫(yī)療、教育等為代表的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的再配置狀況。

當(dāng)前少子化和老齡化趨勢(shì)加速，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有艱巨復(fù)雜、長期落實(shí)的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出多主體、多維度、多領(lǐng)域、多階段的發(fā)展特征，而推動(dòng)我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是各項(xiàng)政策文件的落實(shí)和實(shí)踐，形成一系列內(nèi)容豐富、配套齊全、監(jiān)管到位、目標(biāo)深遠(yuǎn)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體體系。現(xiàn)階段推行的養(yǎng)老政策由于管理的領(lǐng)域范圍廣、涉及部門多、配套舉措多，政策的內(nèi)容梳理以及各部門對(duì)政策的理解和高效運(yùn)用等問題都需要理清脈絡(luò)。因此本研究基于開展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策量化研究，從縱向角度構(gòu)建政策工具——養(yǎng)老模式參與主體——?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈的三維分析模式和橫向角度開展詞云圖識(shí)別出政策文本中高頻詞，較為全面地呈現(xiàn)政策文本內(nèi)容，加深各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的參與活動(dòng)主體對(duì)政策的理解力，最后根據(jù)政策文本存在的問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1政策工具研究政策工具是政府通過采取一系列措施(如融資政策、人才培養(yǎng)、服務(wù)外包等)提供服務(wù)、需求、技術(shù)、資金等而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的一種手段方式，具有目標(biāo)明確性、可操作指南性[1]。政策工具作為明確規(guī)范政策主體和政策客體連接的紐帶，在推動(dòng)政策客體發(fā)展時(shí)發(fā)揮戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用[2]。按照不同的劃分角度，國內(nèi)外學(xué)者將政策工具分為不同的類別，其中Rothwell和Zegveld對(duì)政策工具的分類在國內(nèi)外應(yīng)用最廣泛，將科技創(chuàng)新融入政策工具分類中，分為供給面、環(huán)境面、需求面[3-4]。Howlett以政府角色為重心將政策工具分為自愿性、混合性、強(qiáng)制性[5]。劉秀玲等基于政策工具組合和作用面分為戰(zhàn)略面、供給面、需求面、環(huán)境面和評(píng)估面[6]。黃子洋等根據(jù)技術(shù)發(fā)展的內(nèi)生進(jìn)程，分為期望建立、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、學(xué)習(xí)和試驗(yàn)三類政策工具[7]。

1.2養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究在我國老齡化發(fā)展大趨勢(shì)下，老齡政策的設(shè)計(jì)應(yīng)緊密結(jié)合未來老年人的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整以起到引導(dǎo)和規(guī)范作用[8]。根據(jù)學(xué)者們研究視角的不同，可將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究分為三個(gè)方面：一是政策的比較和差異性研究：根據(jù)政策比較內(nèi)容的深度和廣度，對(duì)比地方發(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老發(fā)展政策，分析政策工具的選擇和偏好[9]；或者根據(jù)供給的政策文本內(nèi)容和政策間的聯(lián)動(dòng)特征探究政策間的供給差異并進(jìn)行整體性的比較分析[10]。二是政策的量化和協(xié)同性研究：一方面通過梳理政策文本高頻關(guān)鍵詞和共詞分析理清政策發(fā)展的主要脈絡(luò)[11]。另一方面為實(shí)現(xiàn)政策效力最大化，探討政策組合和政策的協(xié)同情況[12]。三是政策工具與框架研究：基于Rothwell和Zegveld對(duì)政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)，將政策工具分為具有影響性的環(huán)境面、拉動(dòng)性的需求面、推動(dòng)性的供給面，以單篇政策文本或多篇政策文本作為研究對(duì)象，構(gòu)建出以政策工具與積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略[13]、推進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略[14]、養(yǎng)老服務(wù)體系[15]、養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)[16]、智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)[17]等二維分析框架下的政策文本內(nèi)容分析，或構(gòu)建以政策工具與老年健康服務(wù)分類和老年健康服務(wù)供給機(jī)制的三維分析框架[18]。

綜上所述，學(xué)者們關(guān)于政策工具的研究具有一定的理論基礎(chǔ)，考慮到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，針對(duì)不同學(xué)者研究養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策所設(shè)立的框架分析缺乏對(duì)政策文本的系統(tǒng)性研究，而由于政府針對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的實(shí)踐落實(shí)和頒布數(shù)量直接影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效，并且養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及部門廣、環(huán)節(jié)多，如何深度剖析政策文本是保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有序?qū)嵤┑闹匾h(huán)節(jié)。因此本研究基于政策工具——養(yǎng)老模式參與主體——?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈維度，將各類政策工具明確劃分所屬范圍，從系統(tǒng)性多維度層面開展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本的量化研究。

2 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的分析框架和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

基于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的政策工具、養(yǎng)老模式、創(chuàng)新活動(dòng)，從整體性、系統(tǒng)性、連續(xù)性的綜合視角全面考察政策工具、參與主體、創(chuàng)新活動(dòng)三者在政策方面的協(xié)調(diào)配置問題，構(gòu)建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系的三維分析框架。

2.1分析框架

2.1.1 養(yǎng)老模式參與主體(X維度) 結(jié)合養(yǎng)老發(fā)展模式，將養(yǎng)老模式參與主體分為醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，共同為推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)全方位、多領(lǐng)域、多樣化的發(fā)展形式，發(fā)揮不同養(yǎng)老模式參與主體的參與度和作用力。

2.1.2 政策工具維度(Y維度) 供給型、環(huán)境型、需求型的政策工具在推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)發(fā)揮重要作用，其中供給型政策工具是驅(qū)使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，環(huán)境型政策工具是維系養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障力，需求型政策工具是促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)力。

供給型政策工具主要是指政府通過增加技術(shù)、人才、資本等要素的供給，直接為促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力，成為維系養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障和直接動(dòng)力。環(huán)境型政策工具主要是指政府通過提供法制監(jiān)管、優(yōu)惠措施等政策為推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境或有序的市場(chǎng)環(huán)境機(jī)制，間接地影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)的新技術(shù)新產(chǎn)品新平臺(tái)的投入和應(yīng)用，為促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障力和影響力。需求型政策工具主要是指政府通過采取外部手段來穩(wěn)定市場(chǎng)環(huán)境并拓寬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如增加消費(fèi)需求、引進(jìn)社會(huì)力量等拉動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品投入、高質(zhì)量需求、技術(shù)應(yīng)用發(fā)展，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供拉動(dòng)力(如表1所示)。

表1 政策工具的分類及內(nèi)容描述

2.1.3 創(chuàng)新價(jià)值鏈(Z維度) 在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的拓展和延續(xù)過程中，養(yǎng)老模式參與的主體如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新平臺(tái)的投入、推廣和應(yīng)用均需要積極融入創(chuàng)新環(huán)節(jié)中。因此本研究將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新價(jià)值鏈分為基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；?、市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用三個(gè)方面。

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的三維分析框架中(見圖1)，相對(duì)應(yīng)的X-Y-Z軸表示政府針對(duì)不同參與主體在不同的創(chuàng)新活動(dòng)下所采取的政策工具?；赬軸主體維度，依次為醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；基于Y軸工具維度，依次為供給型、環(huán)境型、需求型政策工具；基于Z軸創(chuàng)新維度，按照創(chuàng)新活動(dòng)階段性特點(diǎn)由低到高，則表明政府的參與程度由高到低而市場(chǎng)化程度由低到高，依次為基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；⑹袌?chǎng)化與推廣應(yīng)用。

圖1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的三維分析框架

2.2數(shù)據(jù)基礎(chǔ)政策文本反映政府的政策行為，引導(dǎo)政策規(guī)范和實(shí)踐落實(shí)。為了確保所選取的政策文本具有真實(shí)性和代表性，本研究所選取的政策文本均與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。由于地方發(fā)布的政策文本皆為中央發(fā)布的延續(xù)擴(kuò)展和深入落實(shí)，因此本研究所選政策文本均為中央政府或直屬部門發(fā)布的文件(見表2)。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本選取過程：一是在國務(wù)院或北大法寶等官方網(wǎng)站搜索標(biāo)題中含有“養(yǎng)老”的關(guān)鍵詞或全文搜索；二是開展高級(jí)檢索或關(guān)聯(lián)檢索明確檢索范圍，避免遺漏相關(guān)政策文本；三是對(duì)所收集到的文本進(jìn)行篩選，保留通知、意見、規(guī)劃等政策文本。

表2 政策文本匯總

3 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析

3.1我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容文本分析單元編碼首先，本研究以2011-2020年36篇整理篩選后的政策文本作為分析樣本，采用內(nèi)容分析法對(duì)樣本進(jìn)行編碼歸類和頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，由于同一政策文本中可能涉及多項(xiàng)政策條款或?qū)?yīng)不同的政策工具，按照“政策名稱編號(hào)——章節(jié)號(hào)——條款號(hào)”的方式進(jìn)行編碼(見表3)。

編碼過程由課題組成員1名老師、2名博士、2名碩士展開工作，首先按照政策工具含義及關(guān)鍵詞從政策文本中篩選出政策工具；然后由課題組成員根據(jù)三維分析框架劃分政策工具的所屬范圍，對(duì)于界定范圍不明確的政策工具統(tǒng)一討論后再重新分配；最后統(tǒng)一查驗(yàn)界定范圍后的政策工具其分配結(jié)果是否準(zhǔn)確，最終完成政策文本的編碼和三維分析框架的分布工作。

表3 政策文本編碼內(nèi)容

其次，根據(jù)政策文本編碼內(nèi)容整理，按照政策工具為主體劃分政策文本，其中供給型政策工具占55.7%，環(huán)境型政策工具占32.2%，需求型政策工具占12.1%。

最后，在對(duì)36篇養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的政策條款內(nèi)容按供給型、環(huán)境型、需求型的政策工具(Y軸)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老模式參與主體(X軸)與基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；?、市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用的創(chuàng)新價(jià)值鏈(Z軸)進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，形成了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的三維分析框架。(由于受篇幅所限，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的三維分布情況并未在文中呈現(xiàn)，如有需要可聯(lián)系作者獲取。)

3.2我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的總體狀況分析我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價(jià)值鏈維度下對(duì)于不同養(yǎng)老模式參與主體，政策工具的選擇具有靈活多樣性，在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段，社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用供給型政策工具頻數(shù)多，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的環(huán)境型和需求型政策工具分布均衡。在產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；A段，由于政府各項(xiàng)政策中提倡醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的應(yīng)用，因此醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩者在政策工具的協(xié)同下產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)揮成效。在市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用階段，對(duì)于不同的養(yǎng)老模式參與主體供給型政策工具使用頻率最多，環(huán)境型和需求型政策工具次之(見圖2)。

3.3我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的單維度分析從X養(yǎng)老模式參與主體維度來看，各類政策工具主要應(yīng)用于養(yǎng)老模式參與主體的基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段，為醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并構(gòu)建信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展服務(wù)平臺(tái)。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也注重產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；ㄔO(shè)，政府積極開展各地區(qū)養(yǎng)老試點(diǎn)的推廣和規(guī)范使用。并基于“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極開展“互聯(lián)網(wǎng)+”的醫(yī)療服務(wù)實(shí)現(xiàn)了資源的整合和技術(shù)產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的探索實(shí)踐。

圖2 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策三維框架下政策工具數(shù)量

從Y政策工具維度來看，供給型政策工具中信息科技投入、教育培訓(xùn)使用頻率最多，信息科技投入提供養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展所需的技術(shù)支撐和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；教育培訓(xùn)一方面從人力資源的培養(yǎng)和儲(chǔ)備兩方面擴(kuò)大人才隊(duì)伍建設(shè)，如增設(shè)對(duì)口專業(yè)和培養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才供給，或在《關(guān)于落實(shí)〈“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃〉成員單位分工意見》中提出開發(fā)老年人才，儲(chǔ)備人才隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)劃；另一方面鼓勵(lì)開展老年大學(xué)，加強(qiáng)老年人的教育工作，并在《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》中提出向老年人親屬開設(shè)護(hù)理保健等技能課程，以預(yù)防緊急突發(fā)情況下采取積極有效應(yīng)對(duì)舉措。環(huán)境型政策工具中使用最多的是財(cái)政支持和法規(guī)管制工具，通過加強(qiáng)財(cái)政支持服務(wù)助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的有序開展，健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)各項(xiàng)舉措的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制工作。需求型政策工具中使用最多的是服務(wù)外包、消費(fèi)市場(chǎng)的工具，政府通過鼓勵(lì)社會(huì)力量采取PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，拓寬并滿足老年人的消費(fèi)市場(chǎng)。

從Z創(chuàng)新價(jià)值鏈維度來看，基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段占較大份額，反映出我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)以及老齡化問題作為關(guān)注熱點(diǎn)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚未成熟，現(xiàn)階段在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段投入大量的政策支持，構(gòu)建服務(wù)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)；鼓勵(lì)各地區(qū)試點(diǎn)的規(guī)范推廣，助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老模式的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、推廣化發(fā)展；確保初具規(guī)模的養(yǎng)老主體模式在市場(chǎng)上推廣養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)一步拓寬老年人的受眾范圍和培育對(duì)口需求。

3.4我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的二維交互分析

3.4.1 X-Y(主體維度—工具維度)交互分析 供給、環(huán)境、需求的政策工具全面應(yīng)用于我國養(yǎng)老模式參與主體建設(shè)中，共同為推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供全方位的政策支撐，供給型政策工具較多的應(yīng)用于醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式中，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求型政策工具滿足了規(guī)模擴(kuò)建融資難的問題，政府鼓勵(lì)社會(huì)力量采取PPP模式參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)并提供資金技術(shù)人員的支撐(見圖3)。

圖3 X-Y二維交互分析

3.4.2 X-Z(主體維度—?jiǎng)?chuàng)新維度)交互分析

我國養(yǎng)老模式參與主體積極融入創(chuàng)新價(jià)值鏈維度，兼顧創(chuàng)新維度各個(gè)階段共同為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮作用。其中社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段政策工具數(shù)量分別占比61.7%、43.2%，提供基礎(chǔ)設(shè)施保障和人才培養(yǎng)；在產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化階段養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策工具數(shù)量占比29.5%，涌現(xiàn)一批具有示范作用和規(guī)?；酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式；在市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用階段，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策工具數(shù)量分別占比37.3%、27.3%，與政府推行的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合兩者相輔相成，共同推進(jìn)解決老年人需求或提供滿足老年人生活保障的服務(wù)活動(dòng)(見圖4)。

圖4 X-Z二維交互分析

3.4.3 Y-Z(工具維度—?jiǎng)?chuàng)新維度)交互分析 當(dāng)前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新價(jià)值鏈維度各類政策工具全面應(yīng)用其中，但供給型政策工具占比過半，均為82.2%、62.7%、63.9%，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各主體各階段建設(shè)提供基礎(chǔ)保障設(shè)施和技術(shù)平臺(tái)服務(wù)，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)建提供人才支撐和示范工程，市場(chǎng)推廣滿足特色化的服務(wù)需求(見圖5)。

圖5 Y-Z二維交互分析

4 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策詞云圖分析

考慮政策文本信息的多樣性以及視圖呈現(xiàn)信息的便利性，采用詞云圖(wordcloud)的方法對(duì)政策文本進(jìn)行可視化分析，將政策文本按照政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度的分類范圍，分為V1、V2、V3、V4共四個(gè)視圖，其中V1表示供給型政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度下的文本集合，V2表示環(huán)境型政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度下的文本集合，V3表示需求型政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度下的文本集合，V4表示各類政策工具均通用于各主體在不同創(chuàng)新維度下的文本集合(見圖6)。

圖6 政策文本的多視圖分析框架

詞云圖通過字體的大小凸顯文本中出現(xiàn)頻率較高的關(guān)鍵詞，根據(jù)圖7各類政策文本的詞云圖，“養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務(wù)”均為V1、V2、V3、V4共同的高頻詞，表明政策文本中的各類政策工具均為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。V1供給型政策文本中“醫(yī)療”“社區(qū)”“健康”“設(shè)施”“信息”“教育”等詞匯占比頻次高，表明該類政策工具從基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、人才培養(yǎng)等方面為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供要素供給。V2環(huán)境型政策文本中“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”“政策”“監(jiān)督”“融資”等詞匯占比頻次高，通過對(duì)初具規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或其他養(yǎng)老模式提供融資支持、監(jiān)督管制、用地保障等確保良好有序的支撐環(huán)境。V3需求型政策文本中“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”“社會(huì)力量”“市場(chǎng)”等詞匯較多出現(xiàn)，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展延伸提供拉動(dòng)力。V4通用型政策文本中“老年人”“健康”“教育”“創(chuàng)新”等詞匯占比頻次高，展現(xiàn)出此類涉及資金投入、保險(xiǎn)制度、組織領(lǐng)導(dǎo)、交流合作等政策文本均適用于各類養(yǎng)老模式參與主體在不同創(chuàng)新維度下的政策支持。

圖7 政策文本的詞云圖

5 研究結(jié)論與對(duì)策建議

本文構(gòu)建了基于政策工具——養(yǎng)老模式參與主體——?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈的三維分析框架，進(jìn)而對(duì)我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行縱向和橫向的深入量化分析。研究發(fā)現(xiàn)目前我國政府發(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策存在以下問題并提出對(duì)策建議。

5.1我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

5.1.1 促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具呈現(xiàn)重供給型輕需求型的分布狀況 我國政府在促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所制定的各項(xiàng)政策涵蓋供給型、環(huán)境型和需求型，但各類政策工具的占比有所不同，其中供給型政策工具占55.7%，偏向教育培訓(xùn)占14.7%和信息技術(shù)支持占12.1%；環(huán)境型政策工具占32.2%，偏向財(cái)政支持占9.2%和法規(guī)管制占7.1%；需求型政策工具占12.1%，偏向服務(wù)外包占7.1%；總體上呈現(xiàn)出養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策偏供給型而輕需求型的不均衡狀態(tài)。由于我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，各項(xiàng)政策主要體現(xiàn)在技術(shù)支持、教育培訓(xùn)、財(cái)政支持等加大供給，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展提供基礎(chǔ)保障和動(dòng)力源泉，但缺乏社會(huì)參與、交流合作、消費(fèi)市場(chǎng)等其他參與客體的融入，影響資源的優(yōu)化整合和配置效率，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)深入發(fā)展。

5.1.2 養(yǎng)老模式參與主體的政策分布具有不均衡的特征 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中養(yǎng)老模式參與主體包含的眾多參與對(duì)象中，涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策文本最多，醫(yī)療機(jī)構(gòu)次之，家庭和社區(qū)最少。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的受眾對(duì)象老年人的需求多樣化，單一參與主體解決問題的效率遠(yuǎn)不及強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，故而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要全方位、多角度、多元化的融合協(xié)作，共同致力于促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。但政策文本中僅在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與家庭和社區(qū)等層面有聯(lián)合合作。

5.1.3 從創(chuàng)新價(jià)值鏈維度來看我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局尚未成熟 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價(jià)值鏈維度下的不同階段分布具有不均衡的特點(diǎn)，各類政策工具和養(yǎng)老模式參與主體在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段占較大份額，而由于政策支持示范試點(diǎn)推廣和鼓勵(lì)社會(huì)參與，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化階段初具成效；由于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的推廣，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用階段展開合作新模式。但我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價(jià)值鏈的各個(gè)階段都同樣重要，基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基石，產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；A段為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬深度，市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用階段提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展廣度，可見養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價(jià)值鏈維度各階段發(fā)展均需高度重視。

5.2我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化的對(duì)策建議第一，為了保障引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具實(shí)現(xiàn)合理配置，擴(kuò)大政策的覆蓋面和整體協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)三類政策工具優(yōu)化搭配、相互補(bǔ)充。政府應(yīng)從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給層面和需求層面多角度切入，一方面綜合衡量政策工具的整體布局，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)政策工具的執(zhí)行監(jiān)督管理，減少高頻政策工具的“過溢”現(xiàn)象，適當(dāng)提高低頻政策工具的使用情況。另一方面，鼓勵(lì)服務(wù)外包、交流合作等政策服務(wù)，融合科研院所、企業(yè)、養(yǎng)老模式參與主體等協(xié)同合作創(chuàng)新，注入創(chuàng)新力量投入產(chǎn)品研發(fā)，搭建老年人多樣化品質(zhì)化的適老空間，共同致力于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化整合為推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化發(fā)展做貢獻(xiàn)。

第二，結(jié)合政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈維度，發(fā)揮各參與主體的作用。一方面政府密切關(guān)注各參與主體的發(fā)展?fàn)顩r和存在問題，通過制定政策引導(dǎo)參與主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互利合作。另一方面考慮到養(yǎng)老市場(chǎng)的供需匹配性，醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)合作搭建公共信息服務(wù)平臺(tái)。除了養(yǎng)老模式參與主體外，企業(yè)、科研院所等通過服務(wù)外包、政府采購等政策積極融入養(yǎng)老市場(chǎng)，通過加強(qiáng)適老產(chǎn)品研發(fā)和突破適老產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)，開展領(lǐng)頭的科研項(xiàng)目合作，繁榮和培育老年人的消費(fèi)市場(chǎng)，提高老年用品的科技含量和老年消費(fèi)者的滿意度、幸福感。

第三，調(diào)整政策工具和養(yǎng)老模式參與主體與創(chuàng)新價(jià)值鏈維度相匹配，保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)合理化進(jìn)程。在完善基礎(chǔ)保障的前提下，注重產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化和市場(chǎng)化與推廣應(yīng)用的階段有序開展，綜合衡量政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)布覆蓋面廣、靈活性強(qiáng)的相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)政策工具與養(yǎng)老模式參與主體的優(yōu)化組合，進(jìn)而推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新價(jià)值鏈各階段工作有序發(fā)展。